Giovanni Maria Flick

Schengen e la costruzione dello spazio
giudiziario europeo

Avrei voluto e dovuto contribuire alle conclusioni di questa mattinata di studio, ma purtroppo è appena terminato il Consiglio dei ministri che mi ha impedito di seguire, e me ne rammarico vivamente, i lavori. Perciò il mio intervento può essere soltanto una testimonianza e una valutazione di quanto si è fatto e si va facendo in seguito agli accordi di Schengen, per quella realizzazione in itinere dello spazio giudiziario europeo o, come io preferirei dire, dello spazio giuridico comune che stiamo creando in Europa.

Partirei dalla coincidenza temporale tra l’applicazione italiana degli accordi di Schengen e la conclusione dell’iter di revisione del trattato di Maastricht, attraverso la firma e la ratifica del trattato di Amsterdam che, com’è noto, ha incorporato gli accordi di Schengen e ha esteso e riallocato nel diritto comunitario non solo le materie della libera circolazione delle persone, della emigrazione, del diritto di asilo, ma anche il tema della cooperazione giudiziaria.

Allora, qual è il quadro attuale della cooperazione giudiziaria e qual è lo stato di definizione dello spazio europeo dopo Amsterdam?

Prima di tutto è necessario un sintetico bilancio degli accordi di Schengen nell’ambito del processo di integrazione. Ed è un bilancio sicuramente positivo. Il processo di integrazione ha certamente beneficiato dell’interazione fra la produzione normativa delle istituzioni comunitarie e la definizione degli accordi multilaterali, che hanno costituito un valore aggiunto a questo fine. L’esperienza di Schengen appare particolarmente significativa da questo punto di vista.

Tutti sappiamo che l’idea di una integrazione europea parte dalla costruzione di un mercato: l’economia non tollera frontiere ed è l’unica in grado di dissolverle; ma se le frontiere hanno la prevalenza sulla circolazione delle merci, o prima o poi, attraverso le frontiere circoleranno le armi.

Era inevitabile, quindi, che nel dopoguerra si comiciasse a lavorare in uno scenario di integrazione economica, e si acconsentisse a parziali e marginali rinunzie di sovranità solo in questo scenario.

In epoche recenti mi pare che assistiamo a qualcosa di completamente diverso: le quattro libertà fondamentali che fino a qualche tempo fa erano essenzialmente riguardate come libertà e fluidità dello scenario economico, oggi assumono un significato molto più importante e molto più rilevante. L’obiettivo della libera circolazione delle persone — che a livello comunitario non si riusciva a raggiungere, o era molto più faticoso raggiungere — è stato centrato da alcuni stati che più avevano interesse a dismettere l’esclusività della loro sovranità, sul punto della libertà di movimento.

Grazie agli accordi di Schengen è stato possibile superare una concezione meramente economica, che era quella tradizionale e prevalente, dell’integrazione europea.

Si è compreso che occorreva superare un concetto di sovranità ormai confliggente con le concrete esigenze di vita dei cittadini. Gli accordi di Schengen hanno dato una forte spinta in questa prospettiva; ma hanno anche consentito di attrarre, nel campo delle scelte fondamentali sui diritti e sulla giurisdizione, le politiche di cooperazione di polizia.

Cio è presupposto essenziale per far entrare nel processo di integrazione europea temi fondamentali come l’emigrazione, la politica di sicurezza dei cittadini, l’unificazione dei sistemi di protezione dei dati personali, la definizione stessa del concetto di cittadinanza, che aveva trovato la sua prima espressione nel trattato di Maastricht.

Generalmente siamo abituati ad associare la cittadinanza europea all’adozione del progetto di unificazione monetaria; non c’è dubbio che la moneta unica comporta l’accettazione di politiche economiche comuni, tali da rimettere in discussione la legittimizzazione democratica della stessa istituzione comunitaria, ampliandone i presupposti.

A me non sembra casuale che il concetto di cittadinanza europea abbia preso forma nel trattato di Maastricht, ma che poi, per realizzare in concreto questa cittadinanza, l’Accordo di Schengen abbia avuto un peso notevolissimo. La prospettiva di politiche comuni su temi così rilevanti sotto il profilo della sovranità non poteva non avere per sfondo la modifica dei trattati comunitari; ciò consente di fare il punto su quello che è lo spazio non solo giudiziario di cooperazione, ma il vero e proprio spazio giuridico europeo.

Definire il significato di spazio giudiziario in una logica progettuale vuol dire definire un pressupposto essenziale per una piena esplicazione del mercato unico, da un lato, e del diritto di cittadinanza europea, dall’altro.

È un cammino ancora molto lungo, però io credo che il trattato di Amsterdam — da molti commentatori accusato di timidezza nei confronti delle scelte di integrazione istituzionale — costituisca un grosso passo avanti sotto il profilo della cooperazione giudiziaria. Si pensi — a parte l’incorporazione dell’acquis Schengen e la conseguente opera di allocazione nel sistema del diritto e delle competenze comunitarie — al passaggio nel primo pilastro della cooperazione giudiziaria civile, al rafforzamento del ruolo della Corte di giustizia, all’assunzione tra le finalità costitutive della Unione europea della tutela della sicurezza dei cittadini, e al conseguente rafforzamento dei meccanismi decisionali in materia di cooperazione giudiziaria penale, alla incentivazione del modello Schengen nel perseguimento di più intensi obiettivi di integrazione tra stati membri.

A me sembra abbastanza significativa la definizione che il trattato di Amsterdam offre dell’Unione europea, come "spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia", sottolineando anche il carattere programmatico di questa definizione. Così come mi sembra significativa la serie di aperture, dello stesso trattato, nella definizione dei confini della cooperazione giudiziaria in materia civile e in materia penale.

In materia penale abbiamo compiuto notevolissimi passi in avanti: penso all’articolo K. 3 del trattato, e all’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo, il traffico di stupefacenti, la progressiva fissazione di norme minime comuni sugli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni.

Penso, in particolare, ai passi enormi che abbiamo fatto in materia di estradizione, con le recenti sottoscrizioni di convenzioni che superano alcune barriere tradizionali sulla condizione della doppia incriminabilità, o in tema di reati di terrorismo e nel loro rapporto con i reati politici.

Per quanto riguarda la cooperazione giudiziaria civile, a parte la spinta al perfezionamento dei sistemi di notificazione transnazionale, della cooperazione nella raccolta delle prove, del riconoscimento e dell’esecuzione delle decisioni, il trattato di Amsterdam legittima l’adozione di misure intese a eliminare gli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili promuovendo, se necessario, la compatibilità delle norme di procedura civile applicabili negli stati membri.

Penso, in parallelo, all’accresciuto ruolo assunto dal Consiglio d’Europa nella configurazione di parametri europei di garanzia dei diritti fondamentali dei cittadini di fronte alla giurisdizione; ruolo, oltretutto, certamente destinato ad incrementarsi ulteriormente.

In altre parole, abbiamo un quadro normativo e istituzionale rafforzato rispetto al fine di far progredire quella che adesso è la coooperazione giudiziaria, verso la creazione di uno spazio giudiziario europeo, e anzi di uno spazio giuridico comune. Inizia perfino a configurarsi un sistema giurisdizionale integrato su scala europea, nel quale le singole giurisdizioni, oltre a riconoscersi pienamente a vicenda, e a cooperare per l’espletamento delle proprie funzioni, sono chiamate in effetti ad applicare norme processuali e sostanziali compatibili.

Già il trattato di Maastricht e gli accordi di Schengen avevano spinto in questa direzione, garantendo importanti risultati già acquisiti o in corso di acquisizione: oltre alle convenzioni in materia penale sulle estradizioni, ricordo le convenzioni in materia di frode comunitaria e di corruzione.

È poi in preparazione la Convenzione sulla mutua assistenza in materia penale, alla quale — sono lieto di poter dire — l’Italia sta dando un contributo importante, con riguardo alle estradizioni, all’introduzione di termini per l’esecuzione delle rogatorie, alle moderne forme di cooperazione come il sistema delle videoconferenze. È in piena attuazione il piano di azione contro la criminalità organizzata, soprattutto per quanto concerne la partecipazione alle associazioni criminali.

Nell’ambito del piano d’azione e delle iniziative contro l’illecito arricchimento si inquadrano la lotta ai reati fiscali e il controllo dei centri off-shore, anche in riferimento alla lotta al riciclaggio.

Alcuni osservatori avevano segnalato il pericolo di una incidenza negativa degli accordi di Schengen sul tasso di democrazia e di libertà dei cittadini; e ciò attraverso uno strumento convenzionale che, invece, avrebbe dovuto limitarsi alla sfera di una collaborazione di polizia. Mi pare che i fatti abbiano smentito tali timori, e dimostrato esattamente il contrario. Vorrei richiamare l’esperienza italiana: Schengen è stata l’occasione per introdurre finalmente in Italia un sistema di tutela della privacy del quale avevamo estremo bisogno e del quale attendevamo da tempo l’introduzione, resa possibile grazie all’accelerazione imposta dal rispetto delle scadenze fissate dall’Accordo.

Il tempo non consente di affrontare con maggiore analiticità il tema della cooperazione giudiziaria civile; vorrei solo aggiungere che questa parte della cooperazione è elemento integrante del processo di integrazione, che da Schengen e Maastricht è poi arrivato ad Amsterdam. D’altra parte è evidente l’intima connessione tra le politiche dell’immigrazione e la definizione del concetto di cittadinanza, con la cooperazione giudiziaria civile: vorrei soltanto ricordare il percorso intrapreso con le Convenzioni di Bruxelles e Lugano, anch’esso caratterizzato da un analogo processo di incorporazione nell’ambito comunitario.

Il tema dell’accesso alla giustizia è oggetto di direttive e raccomandazioni che costituiranno un modello per definire procedure armonizzate di soluzione delle controversie. Sulla ricerca di soluzioni di mediazione nelle dispute giudiziarie c’è un ampia apertura del trattato di Amsterdam, e una parallela azione del Consiglio d’Europa ha come prospettiva la definizione di parametri processuali compatibili, in termini di garanzie e tempi, per l’esercizio della funzione giurisdizionale.

Sono prospettive che possono apparire di lungo periodo, ma l’accelerazione che l’evoluzione economica ha impresso al processo di integrazione europea potrà rendere molto più vicini questi obiettivi, fino a poco tempo fa considerati remoti. Basti ricordare che due settimane fa, a Bruxelles, abbiamo siglato un’azione comune in materia di lotta alle associazioni criminali, che rappresenta un punto estremamente significativo e avanzato di convergenza degli stati dell’Unione.

Nel piano globale di lotta contro la criminalità, accanto all’impegno — tradizionale e già acquisito da tutti in tema di lotta alla criminalità organizzata e al narcotraffico — è ormai condivisa l’idea che tali forme di criminalità si debbano combattere anche attraverso il denominatore comune della lotta al riciclaggio, alla corruzione, all’illecito fiscale, e anche alle frodi comunitarie.

Nella concezione comune l’integrazione europea è stata percepita essenzialmente o prevalentemente come qualcosa di economico, di finanziario: pensiamo alle discussioni sui parametri per l’ammissione alla moneta unica e a quelle sull’eurotassa. Ecco, credo che dobbiamo sempre più prendere coscienza che l’Europa delle istituzioni, l’Europa delle frontiere comuni, l’Europa della cittadinanza europea e delle libertà fondamentali, quindi l’Europa dello spazio giudiziario e dello spazio giuridico comune, è ormai una realtà ineliminabile e inarrestabile, talmente significativa che anche in rapporti bilaterali con paesi tuttora al di fuori del processo di integrazione (penso alla Svizzera) gli accordi e le convenzioni si conformano agli indirizzi elaborati in sede di Unione europea.

A questa prospettiva Schengen ha dato un contributo fondamentale, e l’ho potuto verificare personalmente con l’introduzione della legge sulla protezione dei dati personali. Come ho già detto, essa è stata stimolata, imposta dall’Accordo di Schengen; ma al tempo stesso ci ha allineato ad un livello di protezione globale della personalità, che finora non avevamo e forse non apparteneva alla nostra cultura, almeno non ad un livello così alto. Mi auguro che ciò sia l’inizio di un progetto estremamente concreto, nel quale la realtà dello spazio giudiziario comune — dello spazio giuridico comune quale coefficiente essenziale della cittadinanza europea — sia molto più vicina di quanto si possa pensare.