PROGETTO DI LEGGE - N. 5625




        Onorevoli Colleghi! - A più di dodici anni dalla data di entrata in vigore della legge 10 ottobre 1986, n. 663, di riforma dell'ordinamento penitenziario, s'impone, alla luce dell'esperienza maturata, una revisione di quelle norme che in concreto non hanno dato buona prova, mantenendo peraltro fermo il quadro dei princìpi informatori della stessa legge. L'impianto e gli istituti di fondo sono infatti in linea con la previsione costituzionale secondo la quale le pene "devono tendere alla rieducazione del condannato" (articolo 27 della Costituzione).
        Com'è noto, la legge 10 ottobre 1986, n. 663, ha determinato una decisiva svolta bloccando, attraverso l'introduzione di norme dirette ad agevolare al massimo la rieducazione del condannato, il processo involutivo verificatosi dopo la prima organica riforma penitenziaria, introdotta con la legge 26 luglio 1975, n. 354.
        I princìpi informatori della legge n. 663 del 1986 vanno individuati nella definitiva dissoluzione dell'idea del carcere come luogo di segregazione, istituzionalmente creato per allontanare il delinquente dalla società civile, e nell'impegno da parte dello Stato, abbandonata definitivamente l'idea della pena come sospensione dell'indennità civile, al reinserimento del condannato nella società, mediante un "trattamento" commisurato alle esigenze ed alla disponibilità del singolo.
        Alla disciplina introdotta con tale legge va riservato un giudizio positivo e va ribadito l'impegno a mantenere ferma l'impostazione di carattere generale della riforma, che ha rappresentato e tuttora rappresenta una indiscutibile conquista di civiltà. Ma questa non esclude la necessità di apportare correttivi per evitare alcune storture o disinvolte applicazioni nei confronti di detenuti che solo in apparenza si sono mostrati meritevoli dei benefìci, ottenendo "libera uscita" dal carcere senza farvi più rientro ed anzi continuando a gestire attività criminose.
        Episodi non certo isolati verificatisi negli ultimi tempi, che hanno visto "detenuti modello" uccidere e rapinare una volta fuori dal carcere in permesso premio o in regime di semilibertà, impongono una seria e profonda riflessione.
        Basti ricordare i nomi di Giuliano Angelini e Giuliana Petrocini, condannati per il rapimento ed omicidio di Cristina Mazzotti, fuggiti appena hanno usufruito dei benefìci previsti dalla legge 10 ottobre 1986, n. 663.
        Va segnalato il gravissimo episodio verificatosi nel 1990, che ha visto come autori di una rapina ai danni di un gioielliere, tenuto in ostaggio per oltre quattro giorni, due detenuti in permesso premio dal carcere di San Gimignano, tali Francesco Facciolo e Egidio Santi.
        Va da ultimo richiamato il gravissimo episodio del sequestro Soffiantini che ha visto tra i capi della organizzazione Giovanni Farina, in permesso premio nonostante fosse stato condannato per altri sequestri ad oltre 27 anni di carcere.
        Dalla serie storica dei dati relativi ai detenuti evasi durante la fruizione dei benefìci carcerari emerge che sono cresciute tutte le categorie di soggetti sia quelli ammessi al lavoro esterno, sia quelli in affidamento in prova al servizio sociale e in semilibertà, mentre si riducono quelli in permesso premio.
        Il totale dei detenuti evasi tra il 1991 e il 1997 passa da 176 a 224, ma l'indice relativo si riduce allo 0,54 per cento della popolazione carceraria solo perché il totale dei fruitori cresce di due volte e mezzo, passando da 16.387 a 41.246.
        E' più che raddoppiato in sette anni il numero dei detenuti evasi in regime di semilibertà passando da 29 a 64.
        Il numero dei detenuti evasi potrebbe essere percentualmente irrilevante ma resta pur sempre un valore indicativo e motivo di riflessione trattandosi di soggetti pericolosi.
        I dati forniti dal Ministero di grazia e giustizia, pur se non allarmanti destano notevoli perplessità, in quanto mostrano che circa un terzo della popolazione carceraria usufruisce di permessi premio. Questo potrebbe rappresentare un dato positivo solo se nella stessa misura vi fosse una riduzione dei comportamenti devianti. Ciò è, invece, decisamente smentito dagli allarmanti, questa volta, dati forniti dal Ministero dell'interno sull'andamento della criminalità. Si pensi che il dato assoluto relativo alle persone arrestate e denunciate per associazione di stampo mafioso registra un aumento del fenomeno.
        Secondo i dati riportati nel rapporto annuale sulla criminalità organizzata nel 1997 sono state 32.999 le persone deferite alla autorità giudiziaria, di cui 9.271 stranieri e 1.232 minori, con un incremento rispettivamente del 25,62 per cento e del 22,10 per cento.
        In ogni caso, il problema non è di tipo statistico e quantitativo, perché una media annua di oltre trecento pericolosi delinquenti in libera circolazione rappresenta un prezzo inaccettabile nell'attuale gravissima situazione.
        Non è inutile ricordare che quando, in passato, si sono levate voci volte a cogliere e sottolineare l'esigenza di apportare correttivi alla cosiddetta "legge Gozzini", da varie parti si sono levate voci scandalizzate, quasi che si volessero scardinare princìpi costituzionali di umanizzazione della pena e della sua funzione rieducativa. Quella preoccupazione per norme e provvedimenti che consentivano e consentono di rimettere in circolazione condannati per reati gravi quasi con automatismi non contrastabili è ora più diffusamente avvertita, tanto da provocare il grido di allarme del Presidente della Corte costituzionale.
        La stessa dimensione dei fenomeni dimostra che non si tratta di mere distorsioni, rimediabili con una più "sorvegliata" applicazione della legge, ma che sono da rettificare alcune scelte normative, non essenziali per gli obiettivi di fondo della legge, e tuttavia tali da pregiudicarne la corretta attuazione e quindi gli stessi elementi altamente positivi. In particolare i limiti della legge sono rappresentati da una eccessiva discrezionalità, sganciata da garanzie sostanziali e processuali nell'adozione e nella gestione dei provvedimenti, dalla visione esclusivamente "endocarceraria" dei presupposti dei benefìci, dalla sostanziale equiparazione dei condannati per la valutazione relativa ai benefìci, indipendentemente dalla gravità del reato commesso.
        La legge 19 marzo 1990, n. 55, ha introdotto una opportuna, di per sé non sufficiente, limitazione alla concessione dei permessi premio in favore di condannati per reati di terrorismo, di criminalità organizzata e per il reato di sequestro di persona a scopo di estorsione. Costoro possono usufruire dei permessi premio a condizione che siano acquisiti elementi tali da escludere l'attualità dei collegamenti con la criminalità organizzata. Pur esprimendosi un giudizio nettamente positivo su tale innovazione, non sembra che la stessa abbia con chiarezza delineato quella che deve essere la reale essenza dei permessi premio. S'impone, infatti, una previsione di carattere generale che, eliminando dubbi interpretativi ed applicazioni non condivisibili dell'istituto del permesso premio, stabilisca che il permesso debba riguardare esclusivamente coloro che si distinguono nell'avanzamento del processo educativo e non coloro che abbiano dato solo prova di "correttezza" e di "rispetto" formale dei regolamenti carcerari senza però manifestare il benché minimo segno concreto di ravvedimento e di fattiva collaborazione. Basti pensare che i delinquenti appartenenti ad organizzazioni criminali e condannati per gravi delitti sono coloro che, durante la detenzione, rispettano rigorosamente i regolamenti carcerari, sapendo che solo in tale modo potranno ottenere benefìci che consentano loro di continuare a gestire affari criminali. Si propone, quindi, una diversa formulazione dell'articolo 30-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354, introdotto dall'articolo 9 della legge 10 ottobre 1986, n. 663, in modo che sia eliminato il riferimento alla "condotta regolare" come unico presupposto legittimante la concessione del permesso e sia, invece, espressamente previsto che il permesso può essere concesso solo qualora il condannato dimostri ravvedimento, del quale la condotta carceraria regolare, intesa come correttezza nel comportamento personale, è certamente uno degli indici sintomatici.
        Consequenziale è la modifica dei parametri cui fare riferimento per stabilire la "utilità", e non solo la "meritevolezza", del permesso.
        L'attuale comma 8 dell'articolo 30-ter della legge n. 354 del 1975, nel quale sono enunciati i parametri per individuare la "condotta regolare", va, dunque, modificato con l'espressa enunciazione normativa del "ravvedimento" e non più della "condotta regolare". Per rafforzare il carattere "premiale" del permesso si impone che sia espressamente richiesta, a dimostrazione del ravvedimento, "la fattiva collaborazione del detenuto all'avanzamento del processo rieducativo".
        Altre modifiche che si impongono, allo scopo di garantire un efficace sistema per l'accertamento delle condizioni legittimanti la concessione dei permessi, sono innanzitutto quelle concernenti sia la competenza funzionale che territoriale dell'organo giudiziario cui deve essere attribuito il potere di concedere i permessi premio e, in secondo luogo, quelle riguardanti i referenti della autorità giudiziaria.
        L'indiscutibile ampia discrezionalità prevista per stabilire l'utilità e la meritevolezza del premio, dovuta alla inevitabile elasticità della indicazione normativa, e la esigenza di evitare, atteso il rischio che "libere uscite" di pericolosi detenuti determinano per la collettività, una "gestione" non accorta dell'istituto dei permessi premiali, richiedono che la decisione non sia affidata ad un organo monocratico, bensì ad un organo collegiale. E' intuibile la preferenza per l'organo collegiale, la cui differenza da quello monocratico è la stessa che intercorre tra il soliloquio ed il dialogo. La decisione di un organo monocratico, per quanto ispirata da spirito critico e cautela, nasce, infatti, da una intuizione solitaria che non ha termini di paragone. Mentre la deliberazione collegiale è la somma di atti intuitivi, il cui contrasto procura discussione, che rappresenta il migliore dei rimedi preventivi dell'errore.
        Fondamentale è, altresì, la individuazione del giudice territorialmente competente che non può, come oggi prevede la legge con una sorta di competenza "ambulatoria", essere quello del luogo ove è ubicato l'istituto di pena in cui si trova "l'interessato all'atto della richiesta", bensì il tribunale di sorveglianza del distretto nel cui ambito territoriale è stata pronunciata la condanna e, nell'ipotesi di più condanne, la condanna più grave. Va segnalato che il collegamento della competenza territoriale non al locus custodiae, ma a quello della pronuncia della condanna, realizza due esigenze. La prima è quella di semplificare l'individuazione del giudice territorialmente competente. L'altra è quella del rispetto del principio del giudice naturale, sancito dall'articolo 25 della Costituzione. La modifica che si propone evita che un semplice ed artificioso trasferimento dell'interessato possa determinare fluttuazioni della competenza territoriale dell'organo giurisdizionale. L'interessato potrebbe, mediante l'istanza di trasferimento, pilotare la scelta del giudice competente. I criteri previsti dall'articolo 42 della citata legge n. 354 del 1975, sono, infatti, molto ampi e discrezionali, potendo essere disposto il trasferimento del detenuto "per gravi e comprovati motivi di sicurezza, per esigenze dell'istituto, per motivi di giustizia, di salute, di studio e familiari".
        Per quanto attiene ai referenti del tribunale di sorveglianza, si ritiene del tutto inadeguata la previsione attuale di sentire il direttore dell'istituto di custodia nella fase iniziale della valutazione sulla opportunità della concessione. Si propone, invece, che il tribunale di sorveglianza, prima di pronunciarsi sulla istanza di permesso, richieda anzitutto una dettagliata relazione al magistrato di sorveglianza che ha giurisdizione sull'istituto di pena in cui si trova l'interessato al momento della presentazione dell'istanza ed in secondo luogo assuma informazioni dall'autorità di pubblica sicurezza del luogo ove l'interessato aveva la residenza o la dimora, prima di fare ingresso nel carcere, nonché del luogo, se diverso dal primo, ove è stato commesso il reato per il quale vi è stata condanna. Ciò consentirà di soddisfare la duplice esigenza di conoscere quale sia la condotta carceraria dell'interessato attraverso una relazione globale e prospettica del magistrato di sorveglianza che è a diretto contatto con colui che deve fruire del beneficio, e quali siano i contatti e i collegamenti che il condannato abbia conservato all'esterno del carcere.
        Quanto alla sfera di applicazione del permesso premio deve rilevarsi che l'attuale disciplina presenta aspetti che destano serie perplessità, poiché vi è quasi una perfetta parificazione tra condannati per fatti di non grave entità e condannati per delitti di particolare gravità. Le modifiche proposte rendono, invece, il sistema dei permessi premio molto più aderente a quelle che sono le esigenze di sicurezza sociale. Si propone che ne possano fruire:

                a) senza alcuna limitazione i condannati all'arresto ed alla reclusione non superiore ad un anno (non più a tre come attualmente previsto);

                b) dopo l'espiazione di almeno un quarto della pena, i condannati alla reclusione superiore ad un anno;

                c) dopo dieci anni gli ergastolani;

                d) dopo l'espiazione di almeno la metà della pena, i condannati per uno dei delitti indicati dall'articolo 407 del codice di procedura penale o per il delitto di omicidio volontario o per quello di rapina aggravata a norma del terzo comma dell'articolo 628 del codice penale;

                e) dopo quindici anni, i condannati alla pena dell'ergastolo per uno dei delitti indicati nella lettera d);

                f) decorsi due anni dalla commissione del fatto, coloro i quali hanno riportato condanna o sono imputati per delitto doloso commesso durante l'espiazione della pena o l'esecuzione di una misura restrittiva della libertà personale.

        Nell'ipotesi di cui alla lettera f) si propone che il condannato possa essere ammesso a fruire del permesso premio solo qualora abbia dimostrato, nel periodo anzidetto di due anni, serio e concreto ravvedimento.
        Appare, altresì, corretto prevedere che i condannati per uno dei delitti di cui all'articolo 407 del codice di procedura penale o per il delitto di rapina aggravata o per quello di omicidio volontario, ove abbiano riportato condanna o siano imputati per delitto doloso commesso durante l'espiazione della pena, non possano più essere ammessi a fruire dei permessi premio.
        L'articolo 407 del codice di procedura penale indica, come è noto, i delitti più gravi contro la personalità dello Stato, i delitti di strage, di sequestro di persona a scopo di estorsione ed i più inquietanti delitti associativi. In particolare, si tratta di quelli che più direttamente mettono in pericolo la convivenza civile qualificandosi per il loro carattere eversivo o mafioso ovvero per il fatto di attentare alla salute pubblica, rappresentando nel contempo lo strumento per accrescere la disponibilità finanziaria delle più agguerrite organizzazioni criminali.
        Si propone, inoltre, l'integrazione delle ipotesi criminose indicate dal comma 1-bis dell'articolo 30-ter della legge n. 354 del 1975, introdotto dall'articolo 13 della legge 19 marzo 1990, n. 55, poi abrogato dall'articolo 1 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 23, per le quali è necessario l'accertamento in positivo della mancanza di collegamenti con la criminalità organizzata, richiamando anche il delitto di omicidio volontario o rapina aggravata. Questi delitti sono, infatti, espressione di notevole capacità criminale e meritano un trattamento differenziato rispetto ad altri delitti. Va, in proposito, segnalato che secondo i dati emergenti dal monitoraggio effettuato dal Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno, una elevata percentuale di omicidi volontari sono consumati nell'ambito della criminalità organizzata.
        Una cautela che è indispensabile stabilire è quella dell'obbligo per il giudice di imporre, nella ipotesi di permessi premio concessi ai condannati per i delitti innanzi indicati, la prescrizione per il condannato di presentarsi, per tutta la durata del permesso, almeno una volta al giorno all'ufficio di polizia giudiziaria. Questa cautela consentirà di soddisfare la duplice esigenza di un maggiore controllo ed una più utile osservazione ai fini del trattamento di reinserimento del condannato.
        La previsione del ricorso per Cassazione avverso il provvedimento relativo ai permessi è costituzionalmente imposta dall'articolo 111 della Costituzione. La particolarità della materia rende opportuno fissare un termine ristretto, venti giorni, entro cui la Cassazione deve decidere sul ricorso.
        Allo scopo di non determinare disarmonie nel sistema che si propone, è corretto prevedere che, in deroga alla regola generale stabilita dall'articolo 588, comma 2, del codice di procedura penale, la esecuzione del permesso, concesso in favore del condannato per uno dei delitti indicati dall'articolo 407 del medesimo codice, o per omicidio volontario o per rapina aggravata a norma del terzo comma dell'articolo 628 del codice penale, sia sospesa sino a quando la decisione non sia divenuta definitiva o comunque non sia decorso il termine di venti giorni per la decisione sul ricorso. Non possono opporsi a tale revisione dubbi di costituzionalità, poiché nei confronti di un condannato con sentenza irrevocabile non può certo parlarsi di una "presunzione di ravvedimento" assimilabile alla presunzione di non colpevolezza dell'imputato "sino alla condanna definitiva" sancita dall'articolo 27, secondo comma, della Costituzione, e da cui sembra discendere un generale divieto a stabilire l'effetto sospensivo di provvedimenti che rimettono in libertà l'imputato.
        Manca nella attuale disciplina una norma che attribuisca il potere di revocare il permesso durante la sua esecuzione. Si propone, pertanto l'introduzione dell'articolo 30-quater della legge n. 354 del 1975, prevedendo che il tribunale di sorveglianza ha il potere di disporre, su richiesta del pubblico ministero, la revoca del provvedimento quando sopravvengono elementi tali che non escludano collegamenti con la criminalità organizzata ovvero risulti che il soggetto abbia contatti con persone dedite alla commissione di reati della stessa indole di quelli per i quali è stato condannato. Allo scopo di consentire un tempestivo intervento, ove ricorrano le condizioni per disporre la revoca, nel comma 2 dell'articolo 30-quater si prevede che il magistrato di sorveglianza, nella cui giurisdizione il condannato è in permesso, può cautelativamente sospenderne, su richiesta del pubblico ministero, l'esecuzione, ordinando l'immediato accompagnamento del condannato nell'istituto.
        Analoga disciplina differenziata si propone per la misura alternativa della "semilibertà". Anzitutto la presente proposta di legge prevede che i condannati per uno dei reati indicati dal citato articolo 407 del codice di procedura penale o per omicidio volontario o per rapina aggravata a norma del terzo comma dell'articolo 628 del codice penale possono essere ammessi al regime della semilibertà dopo aver espiato i due terzi della pena. In secondo luogo, deve, anche in tale ipotesi, essere accertato in positivo che non vi sono collegamenti con la criminalità organizzata.
        Le modifiche di carattere procedimentale che si propongono sono analoghe a quelle proposte per i permessi premio:

                a) competenza territoriale del tribunale di sorveglianza del distretto nel cui ambito territoriale è stata pronunciata la condanna;

                b) obbligo per il tribunale di sorveglianza di richiedere, prima di pronunciarsi sulla richiesta di semilibertà, relazione al magistrato di sorveglianza che ha giurisdizione sull'istituto di pena ove si trova l'interessato e di assumere informazioni dall'autorità di pubblica sicurezza del luogo in cui il condannato aveva la residenza o la dimora, nonché del luogo, se diverso, ove è stato commesso il reato;

                c) effetto sospensivo del ricorso per Cassazione avverso il provvedimento concessivo della semilibertà a condannati per uno dei reati indicati dall'articolo 407 del codice di procedura penale o per omicidio volontario o per rapina aggravata a norma del terzo comma dell'articolo 628 del codice penale.




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