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PRESIDENTE. Dichiaro aperta la discussione sulle linee generali.
MAURO AGOSTINI, Relatore per la maggioranza sugli articoli 1, 2 e 7. Faccio riferimento alla relazione già depositata agli atti e svolgerò quindi un intervento sommario e rapido per sottolineare solo alcuni passaggi di questo lavoro. Un lavoro lungo e faticoso, quello che abbiamo svolto in Commissione, ma anche proficuo, perché ha provveduto a elaborare un testo ed a modificarlo, mantenendo però l'equilibrio del testo del Governo; un equilibrio tra le esigenze di profonda trasformazione del sistema delle fondazioni e del sistema creditizio nel suo complesso e la valorizzazione al tempo stesso dell'autonomia dei soggetti, dell'autonomia imprenditoriale delle scelte, dei tempi delle dismissioni dei pacchetti di controllo delle banche.
CARLO PACE. Rosso, rosso!
MAURO AGOSTINI, Relatore per la maggioranza sugli articoli 1, 2 e 7. Volete che dica viola, rosa, celeste? Per me non c'è alcun problema.
CARLO PACE. Va bene «rosso»: è veritiero!
MAURO AGOSTINI, Relatore per la maggioranza sugli articoli 1, 2 e 7. Stavo dicendo che è molto evidente il filo rosso che sostiene il provvedimento (Commenti)... Non avevo il tuo sostegno ed ero preoccupato!
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il relatore per la maggioranza sugli articoli da 3 a 6, onorevole Cambursano.
RENATO CAMBURSANO, Relatore per la maggioranza sugli articoli da 3 a 6. Presidente, anch'io vorrei richiamarmi alla relazione che è già agli atti dell'Assemblea e soffermarmi in questa sede soltanto sugli aspetti più significativi relativamente alla parte di mia competenza.
PRESIDENTE. La prego di «incentivare» la conclusione, onorevole Cambursano!
RENATO CAMBURSANO, Relatore per la maggioranza sugli articoli da 3 a 6. Sto concludendo, Presidente.
PRESIDENTE. Ringrazio l'onorevole Cambursano della sua relazione.
CARLO PACE, Relatore di minoranza. Signor Presidente, onorevoli colleghi, desidero anzitutto rassicurare chi avesse notato la peculiare estensione della mia relazione. Non tenterò infatti di forzare i tempi con una improbabile lettura a ritmo notarile della relazione stessa, anche perché intendo utilizzare il residuo tempo nell'ulteriore corso della discussione.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare l'onorevole Ballaman, relatore di minoranza.
EDOUARD BALLAMAN, Relatore di minoranza. Signor Presidente, onorevoli colleghi, condivido molte delle considerazioni svolte dal collega Pace. Purtroppo, più mi addentro nell'esame di questo provvedimento più mi rendo conto che le motivazioni addotte per sostenerlo sono veramente scarne. Anzi, direi che vi è una vera e propria volontà di compiere un grande esproprio.
PRESIDENTE. Ha facoltà di parlare il rappresentante del Governo.
ROBERTO PINZA, Sottosegretario di Stato per il tesoro, il bilancio e la programmazione economica. Il Governo si riserva di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. Poiché c'è ancora tempo a disposizione, diamo inizio agli interventi nella discussione generale.
VINCENZO CERULLI IRELLI. Mi limiterò solo ad alcune notazioni. La problematica delle fondazioni bancarie, la cui riforma è oggi finalmente all'esame dell'Assemblea, necessità di alcuni chiarimenti di ordine storico-cronachistico e teorico. In origine c'erano le banche pubbliche, enti a struttura a volte associativa, a volte fondazionale, con una non certissima natura giuridica che comunque la legge del 1936 in qualche modo inquadrò in una categoria unitaria. Con la legge Amato si è in sostanza immaginata un'operazione civilistica abbastanza semplice del tipo cessione d'azienda. Il soggetto banca pubblica resta quello che era ma conferisce una sua parte, vale a dire l'azienda bancaria, ad una società per azioni.
CARLO PACE. Pubblico-privati!
VINCENZO CERULLI IRELLI. Noi, tu, io ed altri, abbiamo ritenuto che quella qualificazione fosse sbagliata. Bene, adesso il legislatore prende atto di questo errore e fa una scelta diversa, cioè li qualifica privati. Questa è la scelta che c'è nel testo. In alcuni punti sarà sbagliato, si può correggere, tutto quello che volete, però la scelta è questa: cioè, tornare indietro rispetto alla legge Amato, prendere atto della situazione reale, vale a dire che non ci sono qui gli elementi per la pubblicità, e qualificare espressamente questi enti come privati. Questa è la scelta.
PRESIDENTE. È iscritta a parlare l'onorevole Armosino, che dispone di venti minuti. Ne ha facoltà.
MARIA TERESA ARMOSINO. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il disegno di legge Ciampi costituisce un indubbio tentativo di razionalizzazione normativa del sistema delle cosiddette fondazioni bancarie. Sotto questo profilo non si può non esprimere apprezzamento per le finalità che il disegno di legge intende perseguire, ovvero, da un lato, quella di essere lo strumento legislativo attraverso il quale dettare regole per l'attuazione di processi di ristrutturazione e di disinvestimento delle banche scorporate dagli enti conferenti, dall'altro, quella di costituire la base per individuare l'organizzazione, la qualità e gli scopi delle fondazioni bancarie.
PRESIDENTE. Il seguito della discussione è rinviato ad altra seduta.
Ha facoltà di parlare il relatore per la maggioranza sugli articoli 1, 2 e 7, onorevole Agostini.
Tre sono le motivazioni di fondo che sottendono questo provvedimento. Innanzitutto i problemi che il sistema creditizio ha di fronte, in modo particolare problemi di efficienza, di competitività, di composizione dell'attivo, di tipologia e di qualità dei servizi offerti, di livello dei costi operativi. La seconda motivazione è il completamento del percorso normativo iniziato con la legge Amato nel 1990, che ha visto diversi atti normativi fino a forme di carattere regolamentare come, da ultimo, la direttiva Dini.
Il terzo elemento di fondo è rappresentato dalla volontà di introdurre anche nel sistema economico e sociale italiano l'istituto della fondazione. Questo è il terzo elemento, ma non certo per importanza.
Per quanto riguarda il primo aspetto, mi soffermo soltanto sul fatto che quella che è stata definita nei mesi scorsi la «foresta pietrificata» del sistema creditizio e bancario italiano si è ormai messa in movimento, e non soltanto per quanto riguarda i servizi offerti, i livelli dimensionali, gli assetti proprietari, ma anche per quanto riguarda il livello dei costi operativi che, come sappiamo, sono al di
fuori della media europea. Credo però che debba essere posta l'attenzione sul fatto che questo movimento non interessa soltanto quei grandi gruppi di livello nazionale che fanno notizia, ma anche altre banche, di dimensioni, per così dire, medie, che hanno però assunto un passo, in termini di redditività, di alleanze e di fornitura di servizi e di prodotti che le porta assolutamente, anche nella graduatoria della redditività, ai primi livelli nazionali e, da questo punto di vista, in linea con le redditività medie del sistema europeo.
Per quanto riguarda, invece, l'aspetto del completamento del processo normativo iniziato dalla legge Amato, voglio soltanto sottolineare un punto: non vi è dubbio che quella legge definisse esplicitamente la natura pubblica delle fondazioni bancarie e credo che altrettanto chiaramente il provvedimento in esame attribuisca una natura giuridica privatistica alle fondazioni, naturalmente al momento dell'approvazione dei nuovi statuti, che devono essere improntati ai criteri stabiliti da questo provvedimento. Mi pare quindi evidente come da parte del legislatore vi sia tutt'altro che la volontà di coartare autonomie (come è stato detto e scritto in alcune polemiche di questi mesi) o, peggio, di invadere dirigisticamente ambiti che a mio giudizio possono trovare solo nella dinamica interna al settore le risorse necessarie per le scelte più adeguate. Mi sembra invece che oggi possiamo parlare, anche dopo il lavoro della Commissione, di un equilibrio nitido, di un rispetto preciso dell'autonomia dei soggetti (sul «come», il «quando» ed il «con chi» dare luogo al processo di dismissione) e di un interesse pubblico a che il processo di dismissione abbia effettivamente luogo in tempi certi e con procedure trasparenti. Questo è l'equilibrio di cui parlavo prima: necessità di dare piena autonomia imprenditoriale alla realizzazione di queste scelte, ma al tempo stesso di rispettare l'interesse pubblico a che le fondazioni diventino, anche nel nostro sistema giuridico, quello che sono, ad esempio, nel sistema americano ed in quello tedesco, ossia fondazioni ex bancarie.
Da questo punto di vista credo che debbano essere tenute separate due fasi. Una è quella che porta le fondazioni bancarie a divenire, appunto, ex bancarie, quindi un periodo di transizione entro il quale, definendo in quattro anni i tempi del processo di dismissione, le fondazioni dismetteranno progressivamente le loro partecipazioni. La seconda fase è quella in cui le fondazioni entreranno, per così dire, a regime, vale a dire quando si sarà definitivamente consumata la separazione tra la vecchia società conferitaria e la fondazione, per cui quest'ultima sarà finalmente rivolta al conseguimento dei suoi scopi di carattere sociale.
Non richiamo, perché sono già contenute nella relazione stampata, le dimensioni del fenomeno; ricordo soltanto che il sistema creditizio ancora nelle mani delle fondazioni rappresenta circa un quarto del sistema creditizio nazionale: cito questo dato soltanto per dare un'idea della dimensione quantitativa. Al tempo stesso, ritengo che le modalità gestionali che oggi sono patrimonio delle fondazioni debbano conoscere una netta soluzione di continuità, proprio per porre fine a fenomeni di autoperpetuazione.
Se andiamo a guardare la composizione delle spese che oggi le fondazioni sostengono ci rendiamo conto di come questa strada vada assolutamente modificata e ci rendiamo conto anche del valore di una parte di questo provvedimento, quella nella quale si stabilisce che le fondazioni devono destinare come minimo il 50 per cento del loro reddito alle attività di carattere istituzionale: e sarà bene ricordare che l'attuale attività delle fondazioni è ben lontana dal raggiungimento di questo parametro. Sto parlando, naturalmente, dei dati medi relativi al sistema delle fondazioni, ma al suo interno esistono casi che possono differire anche profondamente da questa media.
Desidero sottolineare ancora un aspetto. Il provvedimento come licenziato dalla Commissione non individua una
scelta tra i due grandi filoni delle fondazioni così come sono conosciute dagli ordinamenti internazionali, vale a dire le fondazioni cooperative da una parte e quelle cosiddette grant making, cioè di erogazione, dall'altra. Tutte e due le strade possono essere seguite. Io desidero soltanto sottolineare una mia preferenza per il modello cosiddetto di erogazione, perché le fondazioni grant making consentirebbero, nella concreta esperienza italiana, sia di evitare ogni tentazione di singolari incroci di privatizzazione, sia di far lievitare interessi e professionalità rivolti alla valutazione tecnica di progetti coerenti con gli scopi delle fondazioni, al fine appunto del finanziamento e del controllo di questi progetti.
Da questo punto mi rimetto ancora più esplicitamente al testo scritto. Faccio soltanto qualche sottolineatura su alcune modifiche che sono state introdotte dal lavoro di Commissione.
In primo luogo, la riscrittura di alcune parti dell'articolo 2, in modo particolare, la lettera a). Con il testo ridefinito dalla Commissione si sottolinea come le fondazioni possano perseguire solo scopi di utilità sociale, consentendo ai singoli enti maggiore flessibilità nella previsione statutaria dell'oggetto sociale. Questa è stata una questione che ci ha impegnato per molto tempo, quella cioè di dare alle fondazioni la possibilità di perseguire diversi scopi di utilità sociale e anche non direttamente di utilità sociale. Ma naturalmente soltanto nel perseguimento degli scopi di utilità sociale, quelli che poi vengono definiti nel prosieguo dell'articolo alla lettera d), le fondazioni possono usufruire, da un punto di vista fiscale, della caratteristica di enti non commerciali e quindi di un beneficio fiscale.
L'altro elemento che vorrei sottolineare è quello riferito all'autorità di vigilanza, che è stata definita con una discussione molto ampia, anche con lo stesso mondo delle fondazioni, con i portatori di interesse. È un'autorità che resta in capo al tesoro, fino a quando le fondazioni mantengono il controllo dell'azienda bancaria, fino al momento in cui sarà costituita un'autorità che vigilerà su tutte le figure giuridiche del libro primo del codice civile, in modo particolare quindi le fondazioni e le associazioni. Si è scelta questa strada proprio per evitare che ci fossero proliferazioni di autorità di vigilanza e per dare snellezza e certezza anche alle fondazioni sul versante dell'ente di vigilanza che viene individuato.
Da questo punto di vista, uno dei poteri dell'attività di vigilanza è quello riferito alla definizione di parametri reddituali nel rapporto tra patrimonio e reddito della fondazione, per destinare risorse certe al perseguimento dell'attività prevista dagli scopi statutari. Desidero a questo proposito ricordare che, se non meno del 50 per cento deve essere destinato agli scopi di utilità sociale, le fondazioni, dopo aver accantonato tutto quello che per legge devono accantonare per mantenere e conservare il proprio patrimonio, che è poi lo scopo fondamentale di una fondazione, possono anche destinare una parte residua del loro reddito a finanziare altri tipi di attività, per le quali naturalmente, con contabilità separata e con procedure separate, non beneficiano, come dicevo prima, delle agevolazioni riconosciute agli enti non commerciali.
Da sottolineare ancora come le fondazioni assumano tutta la disciplina delle società per azioni in materia di bilancio e di contabilità. Questo determina anche degli evidenti obblighi per quanto riguarda la pubblicità, non solo della relazione sulla gestione (la vecchia relazione degli amministratori), ma anche quella dell'elenco delle erogazioni (e quindi dei soggetti beneficiari) che le fondazioni sviluppano nel corso della loro annuale attività.
Le fondazioni stesse assumono il modello societario anche per quanto riguarda gli organi, ossia il cosiddetto modello tripartito (assemblea, consiglio di amministrazione e collegio sindacale).
La lettera h) è stata profondamente modificata. Le modificazioni apportate dalla Commissione, nel corso del suo lavoro, riguardano soprattutto l'autorità di
vigilanza di cui ho già parlato. Da tale punto di vista anche in questa sede vorrei respingere alcune superficiali valutazioni che sono state fatte sulla cosiddetta contrapposizione e contraddizione tra riconoscimento della natura giuridica privata alle fondazioni e istituzione dell'autorità di vigilanza.
Proprio il fatto che viene riconosciuta la natura giuridica privata alle fondazioni e per le caratteristiche che ha il patrimonio che si è accumulato nel corso addirittura dei secoli (un patrimonio di natura squisitamente pubblica e di carattere territoriale, direi addirittura di carattere sociale del territorio) vi è la necessità di avere un'autorità di vigilanza.
D'altronde il legislatore italiano non scopre niente da questo punto di vista perché basta guardare un po', con un'analisi comparativa, fuori dai nostri confini per vedere come in Francia, in Germania e negli Stati Uniti le fondazioni vengono vigilate a volte addirittura da organismi di carattere non solo statale ma anche governativo all'interno di un ministero, come avviene, ad esempio, nel sistema francese.
Concludo dicendo che mi pare sia molto evidente il filo rosso che sostiene il provvedimento...
Il filo rosso che sostiene il provvedimento è l'attribuzione della natura privatistica e il pieno rispetto dell'autonomia, da una parte, nonché dall'altra, la coerenza nel perseguimento dell'obiettivo di interesse pubblico alla privatizzazione, concentrazione e modernizzazione di quella parte del sistema creditizio ancora nelle mani delle fondazioni, così come sono state create dalla legge Amato del 1990.
L'obiettivo si raggiunge attraverso la combinazione di tre elementi: uno di carattere giuridico, uno di carattere economico-reddituale ed uno di carattere fiscale. Vi è poi il principio della non detenibilità o della diretta strumentalità, come lo abbiamo chiamato, definito dalla lettera d), e quello della determinazione del limite minimo di reddito da devolvere a fini istituzionali, come risulta dalle disposizioni congiunte dalle lettere d) ed h) dell'articolo 2, e le agevolazioni fiscali sulle diverse operazioni previste dall'articolo 3 all'articolo 6 su cui fra poco interverrà il collega Cambursano.
Presidente, mi sembra che questi siano i punti fondamentali. Credo di aver concluso il tempo a mia disposizione per cui faccio riferimento alla relazione scritta per dare un minimo di organicità a queste mie valutazioni.
Onorevoli colleghi, le banche, strette dalla concorrenza e dai mutamenti nell'economia reale, non hanno dimostrato sufficiente prontezza nell'intraprendere azioni che innovassero nel modo di fare banca, e che incidessero nella struttura del costo economico.
Sinora la concorrenza estera si è manifestata con modalità diverse da quelle attese; gli operatori stranieri sono venuti in Italia non per fare la banca universale ma scegliendo settori e segmenti di mercato caratterizzati da margini elevati e bassi costi.
Quando l'Italia farà parte dell'unione monetaria le banche europee diventeranno concorrenti in un modo e con una efficacia diversa da quella attuale. La moneta sarà la stessa in tutti i paesi dell'Unione e il prezzo del servizio sarà confrontabile con evidenza immediata. L'istituto meno efficiente, quindi, sarà spinto ai margini o acquisito da altri soggetti. Il sistema bancario italiano, quali che siano gli indici scelti, risulta infatti fortemente arretrato rispetto ai suoi competitori esteri, malgrado siano passati quasi otto anni dalla liberalizzazione dei movimenti di capitali. Da ciò discende il concreto pericolo che la realizzazione dell'unione monetaria si traduca nello sgretolamento del sistema italiano a favore delle più forti banche europee. Non si tratta soltanto di scarsa redditività settoriale, ma anche di forte condizionamento negativo rispetto al processo di riduzione dei tassi e dell'inflazione che la politica economica nazionale ha imboccato con risolutezza in particolare negli ultimi due anni.
Il settore bancario si è interposto spesso e volentieri come un elemento di rallentamento temporale degli effetti delle decisioni sui tassi e più in generale come un ostacolo nel percorso deflazionistico. Da qui la necessità di procedere ad una urgente ristrutturazione del sistema affinché esso si porti al livello di efficienza e raggiunga dimensioni tali da poter fronteggiare la concorrenza con le banche europee e tornare ad essere fattore di sviluppo per l'economia nazionale nel suo insieme. Questo avverrà soltanto se il percorso di trasformazione dalla banca pubblica sarà completato e se le privatizzazioni saranno realizzate.
In questa direzione la legge Amato ha rappresentato un passaggio fondamentale, agevolando la trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni, ed ha avviato la separazione delle due anime che avevano fino ad allora convissuto in un connubio improprio. La legge n. 218 ha sancito che la banca, anche se di proprietà pubblica, fosse impresa. Le azioni della nuova società bancaria sono state così attribuite alle fondazioni separando l'attività di politica sociale, quella da esercitarsi da parte delle fondazioni, da quella di carattere squisitamente imprenditoriale, vale a dire l'attività bancaria in senso stretto.
Tutto questo, tuttavia, non sarà sufficiente se non si procederà decisamente verso il mutamento dell'assetto proprietario delle banche ancora controllato da fondazioni di diritto pubblico. Si tratta di una condicio sine qua non per il raggiungimento dell'obiettivo della redditività, il cui basso livello attuale costituisce il principale ostacolo al collocamento delle azioni sul mercato a prezzi che non risultino troppo penalizzanti per le fondazioni, che hanno in carico i titoli a valori ormai spiazzati dal negativo giudizio del mercato.
Il legislatore deve indicare al paese la strada che porta alla sua modernizzazione, favorendo la piena integrazione internazionale anche dei settori che più a lungo hanno operato in regime di protezione, realizzandone una liberalizzazione sistemica. Nello specifico, il legislatore deve mettere a disposizione del settore bancario strumenti normativi semplici ed efficaci che possano consentire ed assecondare questo processo. Il disegno di legge in esame individua un quadro normativo che costituisce la cornice dell'assetto definitivo del sistema.
Il governatore della Banca d'Italia nell'aprile 1997 ebbe a dire che «il nostro sistema bancario non corre il pericolo della instabilità, non è fragile ma piuttosto inefficiente». L'idea di fondo del disegno di legge è quella di rendere efficiente il sistema del credito, fargli recuperare attrattività attraverso incentivi fiscali. Esso copre due aspetti fondamentali per il sistema economico e sociale italiano: in primo luogo, la riallocazione dei diritti di proprietà ed i connessi processi di ristrutturazione del sistema bancario; in secondo luogo, l'espansione di un settore no profit in grado di aiutare il passaggio ad un nuovo sistema di welfare e di creare esternalità economiche e sociali positive.
Il disegno di legge garantisce piena autonomia statutaria e gestionale agli enti conferenti, consentendo alle fondazioni di valutare tempi e modi della diversificazione del proprio patrimonio, anche se sono le agevolazioni fiscali ad incoraggiarle a dismettere le partecipazioni bancarie.
A otto anni dall'approvazione della legge Amato la maggioranza delle fondazioni non ha in genere dato sufficiente prova di sé. È giunto quindi il momento che le fondazioni trovino un'anima nuova, trasformandosi da inerti portafogli di titoli azionari a soggetti innovativi operanti in delicati ed importanti settori socio-economici di rilievo. Esse hanno di fronte due strade: o restare ancorate al principio della volontarietà in ordine al loro futuro, restando rimessa ogni soluzione alle scelte che esse stesse riterranno opportuno assumere; oppure, cogliere l'intento legislativo di utilizzare la funzione nel cosiddetto terzo settore, innovando la loro connotazione. Nel primo caso, le fondazioni saranno libere di mantenere il controllo sulle banche, potendo conservare la posizione di soci magari nello zoccolo duro, nonché scegliere se divenire esse stesse operatori no profit. Nel secondo caso, sarà possibile assistere a mutamenti profondi dell'attuale ruolo delle fondazioni, che potranno anche accompagnarsi a cambiamenti del loro attuale assetto giuridico. Gran parte del mondo delle fondazioni ha però ritenuto eversiva l'ipotesi di riduzione sostanziale della partecipazione nella banca conferitaria e si è opposto ponendo in essere diversi comportamenti antagonisti: dal ricorso alla giustizia amministrativa fino all'anatema contro l'esproprio, ma soprattutto rimanendo in concreto in uno stato di totale inerzia. Il senso della storia sembra tuttavia andare diversamente, come ha ricordato il governatore della Banca d'Italia quando ha affermato che le fondazioni bancarie possono, e quindi devono, svolgere un ruolo importante nel processo di privatizzazione.
Lo sviluppo delle fondazioni, la loro graduale ritirata dal sistema creditizio, le loro politiche di reinvestimento dei patrimoni e di utilizzo dei redditi sono temi che non possono essere lasciati al tecnicismo finanziario, ma questioni squisitamente politico-istituzionali. Tali questioni non possono quindi essere risolte fissando meccanismi di legge per la cessione forzata delle partecipazioni, come taluni progetti di legge depositati al Senato avevano indicato, né attraverso il passaggio delle banche ex pubbliche al Tesoro (come invece qualche presidente di grande banca aveva anche indicato). Ciò è dovuto anche al fatto che l'attuale valore di mercato delle partecipazioni risulta in molti casi inferiore al valore contabile; cosicché la relativa cessione determinerebbe una perdita rispetto ai valori di carico. Si è pertanto prevista la possibilità di imputare direttamente al patrimonio netto le minusvalenze e anche le plusvalenze da realizzo o da valutazione delle partecipazioni. Sottolineo, infatti, come il problema delle dismissioni non sia tanto un problema fiscale (la direttiva Dini, già ricordata, concedeva queste esenzioni) quanto prevalentemente economico. Il minor valore di mercato sconta la scarsa redditività delle aziende interessate, che dovranno perseguire un incremento di efficienza delle banche in modo da ottenere migliori risultati di gestione. Tale processo di razionalizzazione delle strutture aziendali potrà essere favorito da operazioni di concentrazioni, che tra l'altro sono già in corso, consentendo alle società bancarie di retrocedere all'ente conferente taluni cespiti non idonei all'attività di imprese: mi riferisco a beni mobili, a beni non strumentali e a partecipazioni non strategiche.
Il confronto in Comitato ristretto e in Commissione e le numerose audizioni svolte hanno migliorato il testo secondo la proposta governativa. Si è inoltre provveduto a modificare il testo originario tenendo conto anche dei nuovi provvedimenti legislativi che nel contempo il Governo ha adottato. In particolare, la parte fiscale e tributaria del disegno di legge è stata di fatto quasi riscritta del tutto.
Essa prevede l'intervento in tre settori: quello proprio delle fondazioni in quanto
tale; quello delle ristrutturazioni di società bancarie; e quello del sostanziale annullamento degli effetti prodotti dai conferimenti attuati dalla legge n. 218 del 1990 per quanto attiene a specifici beni e partecipazioni. Il primo aspetto, quello del regime fiscale proprio delle fondazioni, deve rispondere al duplice obiettivo di tenere conto della realtà attuale (che vede le fondazioni possedere partecipazioni di controllo nella società cui l'attività bancaria è stata conferita) e di preventivare al regime loro applicabile nell'ipotesi di dismissione delle stesse.
Se, infatti, ci si limitasse a dettare un certo regime per le fondazioni che si conformano alle indicazioni del disegno di legge (sia sotto il profilo delle enunciazioni statutarie sia sotto quello dell'attività in fatto esercitata) si arriverebbe presto alla conclusione che, al momento attuale, nessuna fondazione può godere del trattamento di favore previsto dalla legge, posto che esse attualmente svolgono, in misura prevalente, attività di gestione di una partecipazione bancaria (e non, quindi, attività di carattere sociale).
Questa constatazione, che richiede una saldatura tra il presente ed il futuro, può essere agevolmente affrontata con l'attribuzione temporanea della qualifica di ente non commerciale alle fondazioni che, almeno sotto un profilo statutario, si conformano da subito alle nuove indicazioni previste dall'articolo 3, comma 1, lettera a). Se esse procedono alla dismissione della partecipazione di controllo entro quattro anni dall'entrata in vigore dei decreti attuativi della presente legge, dismissione alla quale è garantita una totale esenzione fiscale [articolo 4, comma 1, lettera a)], la qualifica di ente non commerciale si consolida ed il relativo regime diviene definitivo.
Al contrario, se la partecipazione di controllo nella società bancaria non risulta ceduta alla scadenza del quadriennio, la fondazione perde, da quel momento in poi, la qualifica di ente non commerciale, nella considerazione che la sua attività principale, di fatto esercitata, mostra di essere proprio la gestione di partecipazione bancarie e non altro.
Per quanto attiene, poi, alla composizione del patrimonio, le fondazioni, in quanto tali, non potranno possedere beni immobili diversi da quelli strumentali per l'esercizio delle funzioni di carattere sociale cui sono deputate. Gli eventuali ulteriori immobili attualmente detenuti, ovvero quelli che potranno essere retrocessi dalla società bancaria conferitaria, dovranno quindi essere attribuiti a fondi immobiliari, cui la fondazione potrà partecipare (o promuovere).
Ulteriore differenziazione ha per oggetto l'attività di carattere sociale svolta. Se questa si muove in misura prevalente nei settori della ricerca scientifica, dell'istruzione, dell'arte, della sanità e dell'assistenza alle categorie sociali deboli, alla fondazione compete la riduzione alla metà dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche (articolo 3, comma 1, lettera a)).
È prevista infine l'armonizzazione della ordinaria disciplina fiscale applicabile agli enti non commerciali e alle ONLUS con quella applicabile alle fondazioni per quanto attiene agli atti a titolo gratuito a favore delle stesse (articolo 3, comma 1, lettera d)) considerato l'auspicabile flusso di donazioni o di lasciti a favore delle rinnovate fondazioni e dei fini di ordine sociale che esse andranno a perseguire.
Il regime delle ristrutturazioni del comparto bancario non ha ragioni per differenziarsi, se non su punti qualificanti rispetto al regime delle ristrutturazioni degli altri comparti imprenditoriali. La riformulazione delle lettere b), c) e d) dell'articolo 6 risponde esattamente a questa logica e mira a collegare appieno il regime delle ristrutturazioni aziendali applicabile anche alle banche a quello delle imprese appartenenti ad altri comparti operativi, disciplinato dal recente decreto legislativo n. 358 del 1997 in attuazione della delega contenuta nella finanziaria del 1996.
Sono state, peraltro, aggiunte alcune norme deleganti per consentire di estendere alle imposte indirette il regime di neutralità dettato, nella generalità dei casi, solo ai fini delle imposte sul reddito, nonché di coordinare il nuovo regime delle ristrutturazioni, ivi incluso quello delle cosiddette retrocessioni, con l'ordinario regime delle imposte sul reddito.
Specifiche del settore bancario restano le disposizioni che incentivano le aggregazioni bancarie.
La terza area interessata dal provvedimento ha per oggetto il regime del cosiddetto dimagrimento della banca conferitaria, per liberarla dal peso, in termini di indici misuratori della redditività.
Concludo, signor Presidente, rinnovando a quest'aula ed a tutti i colleghi, la necessità di procedere speditamente all'approvazione del provvedimento, anche perché le operazioni in corso sollecitano un pronto intervento.
Potremmo ipotizzare una prospettiva di lavoro utile per evitare che dopo le importanti relazioni di maggioranza e di minoranza, inizino gli interventi dei colleghi, che in dodici si sono iscritti a parlare. Potremmo eventualmente rinviare il seguito della discussione dopo le relazioni di minoranza, in modo che domani vi sia il tempo e la presenza necessaria dei colleghi per l'utile prosieguo del dibattito.
Ha facoltà di parlare, l'onorevole Carlo Pace, relatore di minoranza.
Naturalmente il tempo concesso non mi consente neanche di dare un'informazione adeguata, ma proprio in vista di ciò, e ad evitare che la nuova disciplina delle fondazioni bancarie sia licenziata sulla base di luoghi comuni, con un esame superficiale delle questioni in gioco, mantenendo all'oscuro l'opinione pubblica, ho predisposto per i colleghi di buona volontà una relazione scritta, che è già disponibile.
Ora posso soltanto richiamare alla loro attenzione un paio di questioni di fondo. La compatibilità del sistema bancario è questione di interesse generale: dalle sue inefficienze è penalizzato l'intero sistema produttivo o per lo meno quella gran parte di esso costituito dalle piccole e medie imprese e che dipende dal canale creditizio per l'approvvigionamento delle risorse finanziarie.
L'importanza del problema può valutarsi a pieno se si considera che l'incidenza delle piccole e medie imprese è assai maggiore in Italia che non negli altri paesi europei. A parte il settore primario, la dimensione delle imprese nella media europea è di sei addetti; in particolare, in Germania è di otto, in Francia di sette, in Spagna e Regno Unito di cinque ed in Italia di quattro.
Se ci si pone dal punto di vista della competitività del sistema Italia, non vi è dubbio che occorre innanzitutto fare riferimento ad una misura di efficienza delle nostre banche non soltanto nei loro riguardi e per la loro prosperità, ma anche per evidenziare il condizionamento della competitività dell'intero sistema produttivo. È perciò che la grandezza di riferimento più opportuna è il margine di interesse, cioè la differenza tra tassi attivi e tassi passivi.
Il divario tra il margine di interesse delle nostre banche e quello dei nostri maggiori concorrenti europei è molto elevato. Nei confronti di Germania e Francia il nostro margine è di circa il 70 per cento
superiore ed è più elevato del 22 per cento rispetto alla media di quel gruppo di paesi formato da Germania, Francia, Regno Unito, Olanda, Spagna e Svizzera.
La penalizzazione che ne deriva per la competitività delle nostre piccole e medie imprese, e data la loro peculiare incidenza nel nostro sistema produttivo, per la competitività complessiva del sistema Italia, è del tutto evidente. Siamo penalizzati dall'elevato margine di interesse; i clienti delle banche sono penalizzati e non vi è nessun altro paese in cui la differenza tra ciò che si paga per i prestiti e ciò che si ottiene dai propri depositi sia tanto ampia. Eppure, nonostante i maggiori margini, l'utile netto di gestione in rapporto al patrimonio netto è inferiore del 70 per cento rispetto al ROE medio delle banche europee. Questa differenza va attribuita per la metà alla più elevata tassazione e per l'altra metà al minor tasso lordo di profitto. Quest'ultimo a sua volta può essere attribuito per circa due terzi al minor reddito lordo delle nostre banche. I principali fattori di questa inferiorità sono da individuarsi in primo luogo nell'elevato costo del lavoro per unità di prodotto che, prima dei recenti accordi, era più alto del 70 per cento rispetto a Germania e Francia e del 22 per cento rispetto agli altri paesi europei prima richiamati, elevatezza dovuta per un terzo alle maggiori retribuzioni, per poco più di un quinto alla maggiore tassazione sul reddito, per il 46 per cento ai maggiori oneri sociali. Ma non basta. Altre componenti importanti del divario sono costituite dall'assai più onerosa regolamentazione che in Italia si ha delle riserve obbligatorie, da noi non remunerate a tassi di mercato, regolamentazione che incide ancor più pesantemente della nostra fiscalità. Il divario dipende ancora dai ritardi e dai costi delle procedure esecutive, che pesano per circa due terzi rispetto al costo del lavoro, e dalle assai elevate spese per la sicurezza che le nostre banche debbono affrontare.
Le ragioni del macroscopico divario di redditività delle nostre banche e, quindi, della penalizzazione delle nostre imprese produttive vanno perciò individuate soprattutto in fattori che dipendono dalla regolamentazione del nostro mercato e dalle disfunzioni delle nostre istituzioni, comprese le lentezze della giustizia, e soltanto marginalmente in questioni attinenti la proprietà delle banche. Mentre le economie di scala, cui mirano le concentrazioni, esercitano un ruolo invero assai incerto e comunque sicuramente di minor rilievo.
In proposito, debbo anche in questa sede - come ho fatto più diffusamente nella relazione scritta - avvertire del rischio che la penalizzazione delle nostre piccole e medie imprese venga aggravata da una riforma delle fondazioni bancarie che elimini quel connotato localistico delle banche di piccole e medie dimensioni che non è certamente frutto del caso, ma piuttosto delle caratteristiche dimensionali e dell'ambito locale di operatività di tanta parte del sistema produttivo. Non sarebbe male che chi si occupa di questa vicenda andasse ad abbeverarsi a delle fonti illustri. Intendo riferirmi - non voglio essere pedante - al contributo fornito da uno dei maggiori storici dell'economia, Alexander G|f-schenkron, il quale ha dimostrato, anche con riferimento a quello italiano, come l'atteggiarsi del sistema finanziario corrisponda alle peculiari caratteristiche dell'economia.
Sgombrato il campo da quello che rischia di costituire un equivoco di fondo c'è da porre in evidenza una seconda questione, quella dell'inaccettabilità della violenza che si vuole esercitare sulle fondazioni.
Chi fosse interessato agli aspetti attraverso cui tale violenza - mediante fili o meglio cappi rossi - verrebbe esercitata, ove si approvasse senza modifiche il testo licenziato dalla Commissione, potrà trovare riferimenti espliciti nel testo della mia relazione scritta ed impliciti nel testo alternativo che ho presentato, nonché negli emendamenti proposti da alleanza nazionale. Qui mi preme rilevare che, indipendentemente da ogni questione di interpretazione, sul piano sostanziale il patrimonio delle fondazioni, almeno di
quelle con fondo di dotazione a composizione associativa, ma spesso anche in altri casi, è frutto esclusivo dello spirito di solidarietà e della generosità dei privati fondatori.
Quindi, non si tratta di fare una concessione per così dire pelosa, attribuendo alle fondazioni la qualifica di persone giuridiche private e concedendo alcune, pur importanti, agevolazioni fiscali in cambio dell'imposizione di pesanti vincoli e della sottoposizione a condizionamento politico; molto più semplicemente si tratta di togliere ogni incertezza interpretativa, ribadendo la loro natura privatistica. Si badi, un reale processo di privatizzazione, di cui l'Italia ha tanto ed urgente bisogno, come alleanza nazionale non si stancherà di ripetere, richiede che i soggetti siano innanzitutto affrancati dal ruolo di veicoli di acquisizione del consenso politico per essere lasciati a svolgere liberamente i loro compiti. Nel caso dei soggetti operanti in campo sociale li si tratti come soggetti adulti e non come mucche da mungere per il finanziamento di altri soggetti, magari più proni o sensibili al volere del potere. Mi rendo conto che trattiamo di un barattolo di marmellata che vale circa 80 mila miliardi e che la tentazione di mettervi le mani sopra sia forte. Ma spero che in quest'aula, a differenza di quanto è avvenuto in Commissione, la ragione prevalga. Lo spero ardentemente e, sebbene non me ne senta affatto degno, prendo egualmente a prestito le parole di Beatrice per ammonirvi, onorevoli colleghi: «Se mala cupidigia altro vi grida, uomini siate e non pecore matte» (Applausi).
Si è detto che il disegno di legge in esame mira a rendere più efficiente e competitivo il settore in questione, ma ho seri dubbi al riguardo. Se l'efficienza e la competitività si riferiscono alla proprietà, sappiamo bene che quest'ultima può ingenerare ben poco sotto il profilo dell'efficienza e della competitività di un'azienda. Forse si è parlato di efficienza e di competitività con riferimento al fatto di trasformare queste aziende, che non sono pubbliche né private ma sono aziende pubbliche non statali, in banche private. Ma purtroppo sappiamo che il semplice fatto di essere banche private non comporta di certo efficienza e competitività. Forse chi ha vissuto proficuamente per quasi quattro secoli di storia bancaria (mi riferisco ad esempio al Monte dei Paschi di Siena) deve farsi insegnare da chi ha guidato le banche pubbliche. Ma non mi sembra il caso; non per niente i rating internazionali di queste banche sono certamente migliori rispetto a quelli di tutte le banche pubbliche e private che fino ad oggi abbiamo avuto. Quindi, non mi sembra proprio il caso di parlare di efficienza e di competitività. Credo che si porti avanti una politica per cui «chi sa, fa» (mi riferisco a queste banche e a queste fondazioni), mentre «chi non sa, insegna» (mi riferisco naturalmente a questa classe politica).
Ritengo che non si possa condividere il provvedimento in esame per alcuni motivi. Il primo è che in questo momento le fondazioni hanno facoltà di vendere o di non vendere, mentre più avanti ci troveremo di fronte ad un vero e proprio obbligo a vendere. Ebbene, questa è una legge liberticida ed io non credo affatto nella bontà di leggi liberticide.
Il secondo motivo è che, mentre oggi vi è un libero arbitrio nella gestione delle fondazioni, da domani avremo un'authority politica, che potrà deliberare, determinare, sciogliere consigli di amministrazione da parte delle fondazioni. Probabilmente il nome authority vuole dare una
certa idea di liberismo o di qualcos'altro, ma in questo caso si va in una direzione esattamente contraria. Si è voluta portare avanti con questo provvedimento un'ottica di vero esproprio. Vorrei sapere come la pensano i senesi, che tra il 1982 e il 1992 hanno avuto, con il Monte dei Paschi, utili per 470 miliardi e che hanno rinunciato ad utili di cui avevano diritto per un progetto più grande, sicuramente ambizioso, quello di progredire con la propria azienda. Un progetto che è cresciuto senza l'aiuto dello Stato creando posti di lavoro, mentre ora con queste leggi i posti di lavoro saranno sempre più a rischio.
Non credo che i mali del credito si possano curare facendo leggi; lo stesso vale per i mali dell'economia: se così fosse l'Italia, con tutte le leggi che ha, non dovrebbe avere neppure un disoccupato.
Lo Stato vuole privatizzare? Allora perché non vende le sue banche, le banche di proprietà del Ministero del tesoro, invece di quelle di proprietà delle popolazioni locali, alle quali - e solo ad esse - spetta decidere la sorte delle proprie aziende? Per fare un piccolo esempio richiamerò la storia del Monte dei Paschi. Bisogna ricordare che è stato fondato dalla comunità senese nel 1625. Ha avuto un legame così stretto con il suo popolo, sin dall'inizio, tanto che tutti i cittadini, dal più povero al più ricco (con la sola esclusione del clero) si fecero garanti - e lo sono tuttora - con ogni propria sostanza delle fortune del Monte. Da allora la banca è sempre appartenuta senza alcuna interruzione alla città di Siena, anche dopo l'adesione allo Stato unitario del 1859 e dopo le riforme del credito del 1936 e del 1993. Sia il Granducato di Toscana sia lo Stato sabaudo sia lo Stato repubblicano hanno sempre confermato la formale e sostanziale proprietà della banca da parte della città. Qualcuno ha detto che il Monte dei Paschi è una proprietà troppo grande per una città troppo piccola. Ebbene, se così stanno le cose cosa dovremmo dire della FIAT che è immensamente più grande del Monte dei Paschi e che è di proprietà della famiglia Agnelli? Anche in questo caso dovremmo aspettarci un esproprio. D'altra parte sarebbe di gran lunga più ragionevole aspettarci questo esproprio dal momento che comunque lo Stato ha elargito alla FIAT abbondantemente, anche con questo Governo, mentre il Monte dei Paschi ha solo pagato molte tasse al Governo italiano.
Noi non crediamo nella bontà del provvedimento e proprio per questo abbiamo presentato un testo alternativo, anche se forse l'unico testo alternativo possibile sarebbe la bocciatura del provvedimento stesso.
Il primo iscritto a parlare è l'onorevole Cerulli Irelli. Ne ha facoltà.
La legge Amato non prendeva posizione sul punto se questo soggetto residuo del conferimento, che poi si è chiamato ente conferente, fosse o no soggetto dell'ordinamento
creditizio. Questo punto restava insoluto in quella legge, anche se all'epoca una parte degli esponenti politici e della dottrina ritennero pacifico che tale ente fosse soggetto dell'ordinamento creditizio, in quanto detentore di un'azienda di credito. Con il decreto legislativo n. 356, la vera legge Amato così come noi la intendiamo, si operò su questo punto una scelta molto netta, molto incisiva. Si decise cioè che questo soggetto, l'ente pubblico conferente, fosse escluso dall'ordinamento creditizio, ossia fosse un detentore di partecipazioni bancarie, ma non capo di un gruppo in senso tecnico e, quindi, non soggetto dell'ordinamento creditizio, non holding di credito, come viceversa avrebbe potuto essere. Nel contempo, però, la stessa legge Amato operò un'altra scelta che potrebbe apparire - ed allora apparve - stridente rispetto alla prima, quella cioè di costringere questo soggetto, pur escluso dall'ordinamento del credito, a detenere le partecipazioni di controllo nelle società bancarie conferite. Pertanto si assoggettò la dismissione delle partecipazioni ad un procedimento particolarmente complesso, con tanto di delibera CIPE e così via. A seguito, quindi, di questa scelta della cosiddetta legge Amato ci siamo trovati di fronte alla stranezza rappresentata da una serie di enti esclusi, ripeto, dall'ordinamento del credito, ma costretti ad operare al suo interno, attraverso il controllo delle aziende bancarie.
Successivamente si cambiò politica, con il decreto del 1994 e poi con la successiva direttiva Dini. Fu un cambiamento a 360 gradi, perché con quegli atti si decise il contrario di quanto si era stabilito con la legge Amato: gli enti conferenti, cioè, erano invitati, attraverso tutta una serie di facilitazioni, a cedere le partecipazioni bancarie ed a tornare alla loro natura di fondazioni, di soggetti operanti nel sociale, con i proventi derivanti dalle partecipazioni bancarie fino a dismissione e poi con i proventi, che si auspicavano - e tuttora si auspicano - migliori e superiori, derivanti dai nuovi investimenti effettuati. Ora, mi pare che la scelta effettuata nel 1994, di escludere le fondazioni non solo dall'ordinamento del credito, ma anche dalla detenzione di controllo di partecipazioni bancarie, sia stata accettata un po' da tutti. Su questo punto, insomma, non mi sembra che siano emerse opposizioni politiche chiare; si è ritenuto, cioè, che quella fosse la strada giusta: riportare le fondazioni nel loro campo ed escluderle dalla detenzione delle partecipazioni bancarie, se non in misura non ascrivibile ad una posizione di controllo.
Vengo alla seconda premessa, che riguarda la natura pubblica o privata. Badate che il problema si poneva anche prima della legge Amato, si è sempre posto. Le casse di risparmio erano enti pubblici o privati? Fino alla legge del 1936 la questione era del tutto incerta e la giurisprudenza dei primi anni trenta cominciò a sostenere la natura pubblica sulla base di una serie di elementi, o di sintomi, peraltro molto incerti. Successivamente fu considerato un sintomo decisivo della natura pubblica la norma, introdotta nel periodo fascista, che attribuiva al Governo il potere di nomina dei presidenti o comunque degli organi di vertice di queste casse. Ma la natura rimase comunque incerta. La legge Amato, nel suo titolo più che nei suoi contenuti, denominò questi enti come enti pubblici, ma non aggiunse elementi tali da far propendere l'interprete decisamente per questa soluzione. Però, fatto sta che li denominò - ed era la prima volta - enti pubblici.
Successivamente, il problema si è posto e una parte consistente dei commentatori e della dottrina - io modestissimamente mi ascrivo tra questi - ha sostenuto che di enti pubblici non si trattasse e che la denominazione della legge Amato era o impropria o addirittura incostituzionale, anche in relazione alla giurisprudenza fondamentale della Corte, segnatamente in materia di IPAB (n. 396 del 1990, sulla legge Crispi), che aveva dichiarato incostituzionale la legge Crispi del 1890 perché aveva pubblicizzato le IPAB. In quell'occasione la Corte - la questione poi è rimasta ferma - ha insegnato che il legislatore non si può inventare la pubblicità,
la quale necessita di alcuni elementi reali, di alcuni elementi strutturali dell'ente, al di là dei quali il legislatore non può andare. Ora, organizzazioni come le IPAB - e come le Casse di risparmio, perché la struttura e la natura è la medesima, cioè organizzazioni nate dall'iniziativa privata e sociale, accresciute e vissute dai propri mezzi, operanti attraverso strumentazioni economiche, senza aver mai goduto di alcuni interventi finanziari dello Stato - non avevano quelle caratteristiche tali da farle ascriverle al mondo della pubblicità. Però, la legge Amato li chiama enti pubblici conferenti.
Queste sono le premesse. In relazione a queste premesse, la Commissione fa alcune scelte, che sono molto chiare. La prima scelta è quella di confermare l'orientamento che la politica nazionale nella materia ha assunto dal 1994 in poi, non quello precedente, ma quello successivo al 1994: cioè introdurre una serie di norme tali da indurre le fondazioni a uscire dalla partecipazione di controllo delle aziende di credito. Questa è la scelta. Badate bene, colleghi, che questo non è un obbligo, non c'è nessun obbligo; c'è soltanto un sistema di incentivi, soprattutto di tipo fiscale, sulla stessa linea avviata nel 1994. Una serie di incentivi che spingono - secondo la valutazione che adesso noi facciamo come legislatori - le fondazioni ad uscire dal sistema bancario; sono sicuro che moltissime non usciranno, perché faranno altre scelte, non utilizzeranno questi incentivi. Però, la scelta del legislatore è questa ed è chiara.
L'altra scelta sul pubblico e sul privato è altrettanto chiara e qui mi rivolgo all'amico e collega onorevole Carlo Pace. Insomma, la legge Amato aveva configurato questi enti come pubblici...
Ora, su questo punto devo aggiungere ancora qualche considerazione di carattere teorico-sistematico. Colleghi, c'è privato e privato, non tutto il privato è della stessa specie. C'è il privato commerciale, ossia quello del libro V e c'è il privato civile, cioè quello del libro I.
Queste due specie sono profondamente diverse tra loro e il vero privato sta nel libro V e non nel libro I, tant'è che nel codice anteriore a quello vigente, quelle che noi oggi chiamiamo associazioni e fondazioni erano dentro il concetto dei corpi morali; concetto nel quale erano anche quelli che noi chiamiamo enti pubblici. Insomma il concetto di corpo morale comprendeva allora sia quello che noi chiamiamo ente pubblico sia quella che noi chiamiamo associazioni e fondazioni, ossia gli enti di cui al libro I del codice.
Ma perché questo privato del libro I è diverso dal privato del libro V? Perché il privato del libro I è un privato che agisce a scopi sociali, ossia non agisce nell'interesse proprio ma nell'interesse sociale sia pure utilizzando strumenti privatistici anziché pubblicistici.
Da qui una serie cospicua di conseguenze: ad esempio, le associazioni e le fondazioni del I libro sono sottoposte ad un sistema molto penetrante di controlli. Bisognerebbe fare un minimo di comparazione, in ogni caso si tratta di un sistema di controlli probabilmente più intenso di quello che qui si configura per le fondazioni bancarie. È in ogni caso un sistema di controlli molto forte che comporta, ad esempio, annullamento di deliberazioni, controlli sui bilanci e via dicendo. Ma perché questo? Perché il legislatore fa carico all'autorità di Governo di badare a che questi enti, che stanno lì per realizzare scopi sociali, si comportino in
realizzare scopi sociali, si comportino in una certa maniera e agiscano almeno in modo conforme alla legge.
Su questo punto c'è un qualcosa di più da dire, sul quale possiamo ragionare, che è dato dal fatto, a mio giudizio, che ci troviamo di fronte a patrimoni molto cospicui ed anche molto delicati in termini di gestione. Qui si estende il controllo anche a quella che chiamerei legalità economica, ossia ad una gestione sana dell'ente sì da conservarne l'entità patrimoniale. È questo lo scopo della norma!
Probabilmente il collega Pace ritiene che ciò sia troppo, possiamo usare anche una formula diversa, ma a me sembra che, in qualche modo, questo concetto ci debba essere peché questi patrimoni sono troppo cospicui e troppo delicati nella loro gestione per poter essere senz'altro lasciati a qualsivoglia scelta di amministratori che non sempre possono dare le massime garanzie.
Naturalmente c'è poi la tutela giurisdizionale! Se l'autorità di controllo eccederà nell'esercizio di qualcuno di questi poteri c'è sempre la tutela giurisdizionale, e c'è il TAR che è pronto a dare sospensive! Non è dunque questo il problema. Il problema è invece che qui si è ritenuto scientemente e volutamente che l'autorità di controllo potesse anche in qualche modo intervenire con dei criteri per una gestione patrimoniale sana e prudente.
Dal collega che mi ha preceduto è stato detto: prima non c'era nulla e adesso mettiamo un'authority. Colleghi, questo non è esatto. Non solo non lo è per le fondazioni che sono oggi sottoposte ai controlli del tesoro ma non lo è per alcuna fondazione né per alcuna associazione, insomma per alcun corpo morale e questo per le ragioni di cui ho parlato prima: lì c'è il Ministero della giustizia e qui c'è il Ministero del tesoro! Siamo di fronte ad un normale rapporto di vigilanza su dei corpi morali.
Ritengo molto corretta (anzi, su ciò bisognerà invitare il Governo a compiere qualche passo ulteriore) la scelta di distinguere la situazione delle fondazioni fin tanto che esse conservano il controllo delle aziende di credito, che resta al Tesoro, dalla successiva collocazione di queste figure, una volta che esse perderanno il controllo delle aziende di credito. In quel momento non ci sarà più alcuna ragione per lasciarle sotto la vigilanza del Tesoro, potranno senz'altro essere richiamate alla disciplina comune dei corpi morali e quindi potranno essere sottoposte al controllo di quella autorità che decideremo di introdurre, la quale vigilerà sulle associazioni e sulle fondazioni di cui al primo libro del codice.
Signor Presidente, mi sono limitato a qualche notazione di carattere sistematico. Per queste ragioni ed anche per altre di carattere più pratico, come quelle concernenti il sistema della disciplina fiscale, che è di grandissimo rilievo ed è molto attesa dal mondo delle fondazioni, il gruppo dei popolari e democratici propone qualche emendamento volto a migliorare il testo ma è decisamente favorevole a votare a favore del testo della Commissione (Applausi dei deputati dei gruppi della sinistra democratica-l'Ulivo e di rifondazione comunista-progressisti).
Sicuramente il riordino della disciplina civilistica e fiscale contribuirà a porre
ordine e a dare certezza normativa alle fondazioni, nonché a fornire gli strumenti adeguati, unitamente alle agevolazioni fiscali, al processo di ristrutturazione bancaria.
È dato di comune esperienza la necessità di provvedere al riordino del sistema bancario ed alla creazione di aziende di credito o aggregazioni di aziende di credito in grado di competere sul mercato europeo alla vigilia dell'ingresso in Italia nel sistema dell'euro.
Tale normativa, utile per le fondazioni proprietarie delle aziende di credito di dimensioni medio-grandi, deve però esserlo anche per le fondazioni proprietarie delle aziende di credito di minori dimensioni che, nell'addivenire a processi di privatizzazione, non devono subire necessariamente l'eliminazione dal mercato per fusione e concentrazione.
È altro dato di comune esperienza che le Casse di risparmio di minori dimensioni, ben radicate sul territorio su cui operano da molto tempo, hanno un vantaggio competitivo sul resto del sistema bancario, possono cogliere le esigenze del mercato con immediatezza e contemporaneamente venire incontro alle aspettative della clientela di minori dimensioni con maggiore celerità ed elasticità rispetto alle aziende di maggiori dimensioni. Questo è possibile in quanto le Casse di risparmio più piccole, pur nell'ottica competitiva del mercato, hanno ritenuto di continuare ad essere banca senza abbandonare i principi originari per cui erano sorte, vale a dire lo sviluppo e la promozione della comunità locale in cui operano. Per queste ultime la cessione delle azioni delle banche da parte delle fondazioni, vista la realtà dei mercati finanziari attuali, potrebbe avvenire solo in minima parte attraverso un collocamento diffuso a livello locale. Conseguentemente porterebbe ad una cessione ad istituti di grandi dimensioni od alla confluenza in holding promosse da questi istituti.
La modifica così radicale della proprietà della banca lontana territorialmente e dimensionalmente avrebbe come conseguenza lo stravolgimento delle logiche operative di queste Casse, con una più che probabile scomparsa delle medesime ed il conseguente impoverimento della comunità locale.
Le fondazioni minori debbono quindi poter utilizzare i vantaggi fiscali previsti anche se attuano operazioni sul capitale che non comportino la perdita del controllo delle aziende bancarie conferitarie.
Le fondazioni di maggiori dimensioni sono sicuramente ritenute più interessanti delle fondazioni di minori dimensioni. Queste ultime avrebbero una circolazione più limitata e per le medesime è quanto meno indispensabile che venga attivato il mercato telematico delle imprese. Solo così le relative azioni avranno apprezzamento ed interesse dai privati investitori e solo questi ultimi possono garantire una reale privatizzazione delle aziende bancarie, non certo il passaggio di quote azionarie e di controllo dalle fondazioni ad altre aziende bancarie.
L'attuale disegno di legge si propone l'obiettivo della progressiva dismissione delle partecipazioni nelle imprese bancarie da parte degli enti conferenti o azionisti e, in correlazione con tale obiettivo, mostra di voler sciogliere il nodo lasciato irrisolto dal legislatore del 1990, prevedendo per le fondazioni bancarie il riconoscimento della qualità di persone giuridiche private che perseguono scopi di utilità sociale, in particolare nei settori della ricerca scientifica, dell'istruzione, dell'arte, della sanità e dell'assistenza alle categorie sociali deboli.
Con questo il disegno di legge parrebbe volersi ricollegare ad una tendenza particolarmente diffusa nella nostra più recente legislazione e che trova il suo fondamento nei principi costituzionali: la tendenza a promuovere il riconoscimento di soggetti, espressione organizzata di iniziative e impegno collettivo privato, che operano senza scopo di lucro per il perseguimento di fini di utilità e solidarietà sociale, congiungendo in questo modo in un'unica entità soggettività private e finalità di oggettivo interesse pubblico. Ed è lo stesso disegno di legge che sembrerebbe volerne dare conferma, ricollegando
alcuni tratti della disciplina in esso contenuta a quella recentemente emanata dalla penultima legge di accompagnamento alla finanziaria in tema di organizzazione non profit.
Ciò premesso, ci saremmo quindi aspettati che la qualificazione privatistica delle fondazioni nell'ambito degli enti non profit fosse il segno e il riflesso di una ritrovata autonomia sostanziale delle fondazioni. Sembra quasi invece che nel disegno di legge, in modo speculare a quanto emergeva dalla legislazione del 1990, si accompagni oggi ad una disciplina privatistica formale una disciplina pubblicistica sostanziale. Guardando infatti a quanto enunciato nei diversi principi e criteri direttivi di quell'articolo 2 del progetto si può notare come venga affermato, come ultimo principio e criterio direttivo alla lettera l) che gli enti diventano persone giuridiche private, con piena autonomia statutaria e gestionale, con ciò prevedendo una sorta di riconoscimento ex lege della personalità giuridica privata. Al contempo, la stessa lettera l) subordina l'assunzione della personalità giuridica privata con piena autonomia statutaria e gestionale all'avvenuto adeguamento degli statuti alle disposizioni dettate dai successivi decreti legislativi, che dovranno peraltro seguire il solco tracciato dai principi e criteri indicati nelle altre parti del medesimo articolo 2. I principi e i criteri enunciati dall'articolo 2 non hanno di per sé riferimento alla disciplina generale delle fondazioni contenuta nel codice civile, per quanto essa possa oggi ancora valere come quadro normativo comune per gli enti non profit, ma contengono una serie di disposizioni speciali di principio circa le finalità, l'organizzazione e la gestione delle fondazioni, che incidono restrittivamente proprio su quelli che sono gli ordinari oggetti della potestà statutaria gestionale. Si tratta in particolare di disposizioni che paiono voler assicurare il mantenimento di una condizione di dipendenza dall'esterno e dietro la direzione degli enti secondo modalità sufficientemente uniformi, più che riconoscere e valorizzare l'autonoma capacità dei singoli enti di determinarsi in relazione anche alle diverse realtà sociali e territoriali di cui sono espressione e di gestirsi in maniera corrispondentemente autonoma.
Quanto all'autonomia statutaria, basta guardare come già la lettera a) dell'articolo 2 intenda in qualche modo tipizzare le finalità istituzionali, allorché prevede che le fondazioni perseguono, appunto, scopi di utilità sociale, in particolare nei settori della ricerca scientifica, dell'istruzione, dell'arte, della sanità e dell'assistenza alle categorie sociali deboli. È vero, si tratta di un'indicazione pur sempre sufficientemente ampia e generica, ma tale da essere più restrittiva, contenuta nel decreto legislativo n. 356 e da sembrare voler escludere altre diverse finalità che risultano dagli attuali statuti delle fondazioni. Peraltro, il testo in esame esclude finalità pur sempre di utilità sociale in senso ampio, ma più propriamente attinenti allo sviluppo economico e del territorio che si rinvengono ancora negli attuali statuti delle fondazioni.
Quanto poi alle disposizioni dettate in tema di organizzazioni delle fondazioni dall'articolo 2, si può notare come anche da questo punto di vista il disegno di legge non sembra voler riconoscere un'effettiva capacità di autonoma determinazione da parte delle fondazioni. La lettera g) del citato articolo non si limita infatti a dettare principi e criteri organizzativi generali per gli statuti degli enti, come è nel codice civile, ma prevede che debbano esservi distinti organi di indirizzo, di amministrazione e di controllo, con specifici requisiti di professionalità per coloro che ricoprono i rispettivi incarichi. Sembra quindi, di fatto, voler imporre, attraverso i successivi decreti delegati, un modello organizzativo già sufficientemente tipizzato e circostanziato.
Per converso, e credo che questo meriti un'ampia riflessione, non è prevista l'incompatibilità, per consiglieri comunali, provinciali, regionali ed assessori, di partecipazione ai predetti organi, dal che sorge il fondato timore di sottoposizione delle fondazioni al controllo politico.
Da ultimo occorre sottolineare che si prevede per le fondazioni bancarie un apposito sistema di vigilanza che, oltre ad essere diverso da quello originariamente previsto nel codice civile per le fondazioni (articolo 25), si differenzia anche in maniera notevole da quello che la legge n. 662 del 1996 ha previsto in generale per l'organizzazione non profit, sebbene a questo formalmente si colleghi.
Secondo la citata legge n. 662 per le organizzazioni non profit è prevista l'istituzione di un organismo di controllo, a sua volta posto sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio e del ministro delle finanze, che principalmente deve garantire, anche con emissione di parere-deliberazione l'uniforme applicazione della normativa sui requisiti soggettivi e sull'ambito di operatività rilevante per poter disporre della qualità di organizzazione non profit.
Anche se non compiutamente definito nei suoi tratti, si tratta di un organismo pensato con funzioni di vero e proprio controllo-verifica sulla sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi che identificano le organizzazioni non profit ai fini dell'applicazione della speciale disciplina fiscale per le organizzazioni medesime previste.
Nel caso in esame, l'articolo 2, alla lettera h), non si limita ad estendere la vigilanza di tale organismo anche alle fondazioni bancarie, ma ne ridisciplina interamente la configurazione, sia estendendo l'oggetto del controllo, sia modificandone le finalità, sia ampliando i poteri e gli strumenti del controllo.
Quanto all'oggetto del controllo, è esteso alla verifica non solo del rispetto delle norme dettate dalla legge, ma della sana e prudente gestione, della redditività del patrimonio e dell'effettiva tutela degli interessi contemplati negli statuti. Il che muta, conseguentemente, anche le finalità e il carattere del controllo rispetto a quello della legge n. 662 e lo trasforma in un potere di valutazione di merito generalizzato sull'intera gestione.
Agli stessi fini, tuttavia, vengono poi attribuiti all'organismo poteri che trascendono dall'ambito del controllo di legittimità e anche dal controllo di merito e che si qualificano piuttosto come potere di indirizzo e di intervento diretto anche su singoli atti della gestione. Sono così sottoposte all'approvazione dell'organismo le modifiche statutarie; sono sottoposte ad autorizzazione le operazioni di trasformazione e concentrazione e spetta allo stesso organismo determinare il limite minimo di reddito, in relazione al patrimonio, da destinare ai fini istituzionali. A ciò si aggiungono i poteri di controllo sostitutivo sugli atti e quelli sugli organi, che spaziano dalla revoca degli organi gestori fino allo scioglimento dell'ente stesso, scioglimento previsto stranamente non per sopravvenuta impossibilità del raggiungimento del fine, come prevede l'articolo 27 del codice civile, ma per gravi e ripetute irregolarità nella gestione; questo dovrebbe giustificare eventualmente solo la sostituzione degli organi, ma non l'estinzione dell'ente.
È facile notare allora come ci si trovi di fronte all'utilizzazione di un organo, nato e pensato dalla legge n. 662 per un certo compito, che viene dotato di poteri non più di vigilanza, ma di indirizzo e di tutela per quel che riguarda sia le scelte fondamentali, sia la gestione economico-finanziaria delle fondazioni. Questo finisce per escludere margini reali di autonomia delle fondazioni e mostrare come esse finiscano per tornare ad essere enti sostanzialmente ancora pubblici, in un rapporto oltre che di dipendenza, quasi di strumentalità con il centro.
Queste sono le ragioni poste a base del complesso degli emendamenti che il gruppo parlamentare di forza Italia ha riproposto in aula e che auspica abbiano oggi un'attenzione diversa rispetto a quella pressoché inesistente ad essi riservata durante i lavori in Commissione (Applausi dei deputati dei gruppi di forza Italia, di alleanza nazionale e della lega nord per l'indipendenza della Padania).