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PRESIDENTE. Passiamo all'interpellanza Saonara n. 2-00873 (vedi l'allegato A - Interpellanze ed interrogazioni sezione 2).
GIOVANNI SAONARA. Presidente, signor ministro, desidero ringraziare per il supplemento di tempo concesso sul tema in esame. Per l'economia dei nostri lavori, voglio ricordare che questa interpellanza è stata presentata il 29 gennaio scorso e che
EDO RONCHI, Ministro dell'ambiente. Può per favore esplicitare gli argomenti contenuti nei punti che ha citato?
GIOVANNI SAONARA. Volentieri. In quella occasione lei ha affermato: «Il decreto che individua i rifiuti non pericolosi sottoposti a procedura semplificata di recupero è stato firmato da tutti i ministri concertanti ed in data 6 febbraio 1998 è stato trasmesso alla Corte dei conti per la registrazione. Successivamente, entro un mese o - speriamo - prima, verrà pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale». Questa è la prima affermazione; ha poi dichiarato: «Il decreto che determina i diritti di iscrizione da versarsi alle province da parte dei soggetti che effettuano attività di recupero e di autosmaltimento sottoposti a procedure semplificate è stato già firmato da me e dal ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato ed è attualmente alla firma di quello del tesoro». Ed ancora: «Il decreto recante norme tecniche per lo smaltimento dei rifiuti in discarica, il decreto che individua il modello uniforme del registro di carico e scarico, quello che individua il modello uniforme di formulario per il trasporto dei rifiuti e, infine, quello di organizzazione dell'albo hanno già ricevuto il parere favorevole del Consiglio di Stato e, dopo la mia firma, sono ora alla firma dei ministri concertanti». Si precisava inoltre al punto f) che il decreto recante norme per la prestazione di garanzie finanziarie per il trasporto transfrontaliero dei rifiuti è attualmente al parere del Consiglio di Stato ed al punto g) che il decreto di riorganizzazione del catasto dei rifiuti è stato già sottoposto all'esame delle regioni e sarà inserito nell'oggetto della prossima Conferenza Stato-regioni.
PRESIDENTE. Il ministro dell'ambiente ha facoltà di rispondere.
EDO RONCHI, Ministro dell'ambiente. Come l'onorevole Saonara sa, eravamo pronti a rispondere in Commissione ed avevamo anche predisposto un testo che poi gli ho inviato, anche se per vie informali, perché non è stato possibile mettere all'ordine del giorno della Commissione la sua interpellanza.
PRESIDENTE. La Presidenza lo consente.
EDO RONCHI, Ministro dell'ambiente. A questi decreti si deve aggiungere la delibera del comitato interministeriale del 27 luglio 1984, che tiene luogo ad altrettanti decreti, cioè ad un'altra quarantina di argomenti. Eviterei di leggerli tutti anche perché si tratta di quaranta argomenti, che vanno dai criteri per lo smaltimento ai criteri sull'assimibilità, alla classificazione dei rifiuti tossici nocivi, contenuti nella delibera del comitato interministeriale; delibera che intendiamo rifare per ovvie ragioni di adeguamento. A tale riguardo ho dato mandato all'ANPA (il testo ci verrà inviato entro giugno) di ridefinire questa delibera che assorbirà anche una ventina di decreti attuativi del decreto legislativo n. 22.
PRESIDENTE. L'onorevole Saonara ha facoltà di replicare per la sua interpellanza n. 2-00873.
L'onorevole Saonara ha facoltà di illustrarla.
sarebbe stato opportuno abbinarla ad altre interrogazioni ed interpellanze che sono state trattate in VIII Commissione nella seduta di mercoledì 11 febbraio. Non è stato possibile e, anche se in quella occasione sono state fornite numerose e preziose indicazioni, desidero chiedere al ministro se dall'11 febbraio ad oggi si siano avute novità, soprattutto per quel che riguarda i decreti attesi dal mondo produttivo ma anche dalle amministrazioni locali e dalla cittadinanza, soprattutto in relazione ai punti c), d), e) ed f) del suo intervento in occasione dell'audizione in Commissione ambiente. Mi riferisco ai decreti attuativi del decreto originario...
Signor ministro, al di là dei dati già acquisiti dai colleghi della Commissione ambiente, dei quali farò naturalmente un saggio utilizzo, ritengo opportuno un aggiornamento sulle questioni che ho sollevato ad un mese di distanza da quella audizione.
Con il suo atto di sindacato ispettivo l'onorevole Saonara rileva che la nuova disciplina organica sulla gestione dei rifiuti introdotta dal decreto n. 22 del 1997 introduce principi apprezzabili che tuttavia rischiano di restare nell'ambito delle mere dichiarazioni di intento senza rapporto concreto con le reali innovazioni rispetto alla disciplina previgente. Ritengo che il punto meriti un approfondimento.
Rispetto alla previgente disciplina il decreto legislativo n. 22 del 1997 non si limita ad enunciare - peraltro in modo sicuramente più organico e completo - i principi fondamentali che devono regolare la gestione dei rifiuti ma, contrariamente a quanto affermato dall'interpellante, prevede un'articolata serie di strumenti normativi, procedimentali, finanziari, negoziali e organizzativi per l'effettiva e concreta attuazione di quei principi.
Senza entrare nel dettaglio voglio ricordare che l'attività di recupero è incentivata
innanzitutto attraverso la diversa disciplina prevista per le attività di recupero rispetto a quelle di smaltimento. In base alla previgente disciplina il recupero dei rifiuti era un'attività di smaltimento, come tale sempre soggetta alla rigida disciplina autorizzatoria e di pianificazione regionale. Il decreto legislativo n. 22 del 1997 rompe invece questa identità concettuale tra operazioni di smaltimento e di recupero e stabilisce che, sulla base di apposite norme tecniche generali, l'esercizio di queste ultime possa essere avviato sulla base di una semplice comunicazione di inizio attività.
Il decreto legislativo n. 22 del 1997 si preoccupa, inoltre, di garantire un mercato ai prodotti riciclati e alle materie prime recuperate dai rifiuti, nella consapevolezza (e ciò rappresenta un notevole passo avanti rispetto alla normativa previgente) che le operazioni di recupero possano essere incentivate ed il flusso dei rifiuti destinati allo smaltimento ridotto soltanto se esiste una reale opportunità di mercato a valle. Ricordo, ad esempio, che è previsto l'obbligo a carico delle pubbliche amministrazioni di inserire nei bandi di gara per lavori, forniture o servizi condizioni che prevedano l'impiego di materiali recuperati dai rifiuti, al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi, e che le regioni devono provvedere al loro fabbisogno di carta con una quota del 40 per cento proveniente da carta da macero.
Per incentivare il recupero dei rifiuti sono previsti, poi, appositi strumenti economici. Mi riferisco, in particolare, alla possibilità di incentivi di carattere finanziario; al passaggio dalla tassa per lo smaltimento ad un sistema tariffario che premierà i comportamenti conformi ai principi stabiliti dalla nuova disciplina e penalizzerà quelli in contrasto con la stessa; al coefficiente di correzione previsto per lo smaltimento dei rifiuti in discarica, che penalizzerà in ambiti territoriali nei quali non saranno raggiunti gli obiettivi minimi di raccolta differenziata.
Particolarmente innovativa risulta poi la previsione di appositi accordi di programma, che possano prevedere anche agevolazioni amministrative in relazione agli impegni assunti dai soggetti economici rispetto agli obiettivi stabiliti dal decreto legislativo n. 22 del 1997. Giova altresì ricordare che la componente ambientale risulta ormai un elemento indispensabile per procedere ai finanziamenti comunitari di sostegno alle attività economiche e a tali fini l'accordo di programma può rappresentare un importante indicatore ambientale.
Un ulteriore profilo che merita di essere approfondito riguarda il complesso degli adempimenti amministrativi finalizzati al controllo della corretta gestione dei rifiuti. In particolare, voglio soffermarmi sull'assunto secondo cui le modalità di tenuta dei formulari di identificazione costituirebbero «un addizionale balzello burocratico, di per sé oneroso e dalle conseguenze altamente pregiudizievoli per l'impatto dell'assetto esistente». Innanzitutto, la nuova disciplina del formulario di accompagnamento dei rifiuti trasportati risponde all'esigenza di garantire un adeguato controllo sulla movimentazione dei rifiuti stessi, che costituisce (come tra l'altro risulta in maniera molto documentata dall'indagine condotta dall'apposita Commissione parlamentare) uno degli anelli più fragili di tutto il sistema ed è un'operazione essenziale per la prevenzione delle attività di illecito smaltimento. L'esperienza, infatti, insegna che se il documento di accompagnamento dei rifiuti trasportati è privo degli elementi formali indispensabili a garantirne l'autenticità e ad impedirne la falsificazione, diviene un pezzo di carta che, lungi dal facilitare i controlli, costituisce uno strumento formidabile di elusione. Se non è possibile verificare quali e quanti formulari un dato soggetto utilizza, è facile immaginare che quest'ultimo predisporrà regolarmente il documento di accompagnamento, ma, una volta effettuata la movimentazione, potrà tranquillamente sostituire il documento stesso, senza alcuna possibilità di verifica da parte degli organi di controllo. Di qui la ragione della vidimazione dei formulari e dell'annotazione
della fattura di acquisto degli stessi sul registro IVA prima del loro utilizzo.
L'attenzione posta esclusivamente sull'aspetto burocratico-amministrativo della disciplina dei formulari di identificazione trascura, inoltre, l'efficacia che discende, sul piano sostanziale, dalla responsabilità della corretta tenuta dei formulari stessi. Infatti il decreto legislativo n. 22 del 1997 prevede un esonero da ogni responsabilità civile, penale e amministrativa per il detentore, se quest'ultimo riceve la copia del formulario dalla quale risulta che i suoi rifiuti sono stati presi in carico da un soggetto autorizzato alle operazioni di recupero e di smaltimento o se, alla scadenza del terzo mese dal conferimento dei propri rifiuti al trasportatore, comunica alla provincia di non aver ricevuto il predetto formulario. Circa l'incertezza sulla data di entrata in vigore della nuova disciplina dei formulari di identificazione, il mio ufficio legislativo, con il parere che allego, ha provveduto a chiarire che fino all'adozione del decreto interministeriale di individuazione del formulario di identificazione continua ad applicarsi la disciplina previgente.
Per quanto riguarda invece l'assenza di disposizioni di raccordo e coordinamento con le numerose altre norme che regolano autonomamente specifiche categorie di rifiuti, ho sempre sostenuto la portata generale ed assorbente del nuovo regime dei rifiuti, che peraltro deriva direttamente dalla volontà del legislatore comunitario. Infatti, la direttiva n. 91/156, che viene recepita con questo decreto, si riferisce inequivocabilmente a tutti i rifiuti, in quanto rimette ad apposite direttive l'adozione di norme integrative per alcune particolari categorie di rifiuti ed esclude dal suo campo di applicazione solo alcune specifiche ed individuate categorie di rifiuti, disciplinate da altre norme comunitarie.
Purtroppo, questa chiara impostazione è stata sempre osteggiata; basta pensare alla presunta violazione dei criteri di delega più volte prospettata per limitare la portata normativa del decreto legislativo n. 22 del 1997, senza tener conto che i principi e i criteri fondamentali ai quali il legislatore delegato si doveva attenere, come peraltro risulta dalla stessa legge delega, erano innanzitutto quelli contenuti dalla normativa comunitaria da recepire.
Con specifico riferimento agli esempi ricordati dall'interpellante, devo segnalare che lo schema da me proposto conteneva apposite disposizioni sugli olii usati, delle quali è stato poi chiesto lo stralcio proprio nel parere delle Commissioni parlamentari. Ciò non toglie, ovviamente, che condivido la necessità di fare chiarezza sul punto al più presto possibile. A tal fine, ho dato incarico ai miei uffici di predisporre il regolamento delegato di abrogazione delle norme incompatibili con il decreto n. 22 del 1997, nonché il regolamento delegato per la disciplina della gestione degli olii usati.
Inoltre, per chiarire i problemi di coordinamento con la disciplina dei rifiuti di origine animale e dei fertilizzanti, ho predisposto un apposito atto di indirizzo e coordinamento, che trasmetterò alla Conferenza Stato-regioni per acquisirne l'intesa, non appena il testo sarà concordato con le altre amministrazioni centrali competenti. Una delle richieste che mi faceva l'onorevole interpellante concerne proprio questo atto di indirizzo e coordinamento, ma esso, come lei sa, non riguarda solo la proposta del Ministero dell'ambiente, ma anche i Ministeri dell'industria, dei trasporti, della sanità e dell'agricoltura. Con quello dell'industria è già stata raggiunta l'intesa, mentre con gli altri Ministeri si sta approfondendo il testo.
Per quanto poi riguarda la necessità di chiarire i criteri di attribuzione dei codici europei ai rifiuti prodotti, ho dato incarico all'ANPA di predisporre un apposito documento di transcodifica per individuare la corrispondenza tra il catalogo europeo dei rifiuti e quello italiano. Tale documento è già stato predisposto ed è all'esame del Ministero dell'industria e successivamente sarà inviato alle regioni. Sto attendendo che il Ministero dell'industria - che, stando a quel che mi dicono
gli uffici, avrebbe già concluso il suo esame - me lo rinvii, per trasmetterlo al parere delle regioni.
Il cospicuo rinvio che il legislatore delegato fa a successivi decreti attuativi costituisce l'aspetto più contestato della riforma. Si tratta peraltro di critiche che trascurano i principi fondamentali in materia di fonti del diritto, nonché le peculiari caratteristiche della legislazione ambientale in genere e di quella sui rifiuti in particolare. Infatti, quando si denuncia il frequente rinvio del decreto legislativo n. 22 a specifici decreti attuativi non si tiene conto che il carattere interdisciplinare e l'elevato contenuto tecnico della normativa di settore impongono necessariamente un intervento di completamento della legge da parte dell'autorità amministrativa. Al tempo stesso, si deve sottolineare come la legge, per sua natura, sia inidonea a stabilire specifiche regole tecniche di dettaglio. In particolare, effettuare con legge scelte tecniche di dettaglio impedirebbe di garantire la necessaria flessibilità e la capacità di adeguamento della disciplina di settore al progresso tecnologico, che per sua natura è soggetto a rapida evoluzione.
Si precisa inoltre che i decreti richiamati dal decreto legislativo n. 22 del 1997 non sono affatto settanta, ma circa la metà. Si tratta di un numero alquanto contenuto, se si considera che i decreti più importanti vigenti in materia sono più di quaranta. Siccome questa polemica si è ripetuta più volte, chiedo che la Presidenza autorizzi la pubblicazione in calce al resoconto stenografico della seduta odierna, dell'elenco dei decreti che vengono sostituiti, che per l'esattezza sono 41.
Per una rapida elaborazione e adozione delle norme regolamentari e tecniche di attuazione del decreto legislativo n. 22 ho costituito appositi gruppi di lavoro composti da tecnici di istituti scientifici e universitari nonché da esperti delle amministrazioni centrali, delle regioni, degli enti locali (Commenti del deputato Gramazio). Inoltre i miei uffici, supportati dalla competente direzione generale, hanno svolto un continuo ed intenso lavoro.
A distanza di un anno dall'entrata in vigore della nuova disciplina dei rifiuti è possibile tracciare un primo consuntivo dei risultati raggiunti, che a mio parere sono positivi, soprattutto se si considerino le difficoltà e le intuibili e note resistenze ad adeguare effettivamente il complesso quadro normativo previgente ai contenuti e ai principi fissati dal legislatore comunitario.
In generale, gli schemi di decreto attualmente perfezionati sono i seguenti. Innanzitutto vi sono norme tecniche che individuano i rifiuti non pericolosi e le condizioni alle quali le attività di recupero degli stessi sono sottoposte a procedure semplificate. In proposito la procedura è stata piuttosto lunga, come sa l'onorevole Saonara, perché ha richiesto un confronto con la DG11, ossia la competente direzione della Commissione europea su alcune norme interpretative e attuative, in particolare, della direttiva n. 91/156. Non potevamo procedere prima dei 90 giorni ed entro lo stesso periodo la DG11 ci ha fatto delle osservazioni che abbiamo recepito e «concertato» con tutti i ministri competenti. Su queste norme tecniche restano aperte due questioni, in particolare
se i prodotti che derivano da attività di recupero siano da considerarsi ancora rifiuti e la specificazione delle quantità che pensiamo di aver risolto con il consenso della commissione. Per quanto riguarda la definizione dei rifiuti, anche a valle delle attività di recupero (non di tutti i rifiuti avviati a recupero, ma della carta, del vetro, della plastica, dei materiali ferrosi e degli stracci) permane una distinzione di valutazione. Noi riteniamo che quando le attività industriali di recupero e non di semplice selezione siano giunte a termine, il prodotto finale di tali attività non sia ancora un rifiuto bensì una materia prima se ha le caratteristiche equivalenti a quelle delle materie prime ordinariamente impiegate nei processi industriali.
Per quanto riguarda il termine, la Corte dei conti non ci ha ancora inviato il testo, anche se sappiamo che tale invio è imminente.
Per quanto riguarda la disciplina della prestazione delle garanzie finanziarie per il trasporto transfrontaliero dei rifiuti siamo ormai alla fase della pubblicazione, essendosi ormai esaurite tutte le fasi precedenti e gli accertamenti richiesti.
Circa la determinazione dei diritti di iscrizione da versarsi alle province da parte dei soggetti che effettuano attività di recupero e di smaltimento sottoposte a procedure semplificate (mi pare che anche questa fosse una delle sue richieste) debbo dire che la novità è che c'è la firma di tutti i ministri «concertanti» (ne mancavano due al momento della comunicazione alla Commissione).
L'iter è concluso anche per il modello uniforme di registro di carico e scarico; lo stesso vale (c'è infatti il «concerto» di tutti i ministri competenti) per il modello uniforme di formulario di accompagnamento dei rifiuti trasportati.
Per quanto riguarda il regolamento di riorganizzazione dell'albo nazionale delle imprese, ricordo che era già stato pubblicato. Relativamente alle norme tecniche per lo smaltimento dei rifiuti in discarica, abbiamo tutti i pareri e i «concerti» e siamo nella fase della pubblicazione. Stesso discorso vale per la costituzione dell'osservatorio nazionale sulle attività di gestione dei rifiuti.
Inoltre, come lei sa, è già stato costituito il comitato nazionale, CONAI, per le imprese che effettuano attività di gestione dei rifiuti e lo statuto è stato approvato dai ministri competenti. Il comitato si è insediato ed al momento sta raccogliendo le adesioni, mentre si stanno ancora definendo gli statuti dei consorzi di filiera.
Per quanto riguarda la riorganizzazione del catasto nazionale dei rifiuti, se non ricordo male, manca il parere alle regioni.
Il regolamento di organizzazione e di funzionamento dell'osservatorio nazionale dei rifiuti è pronto, ma siccome richiede un finanziamento da parte del consorzio, aspettiamo che il consorzio CONAI sia pienamente funzionante, cioè che abbia acquisito le risorse necessarie per far partire effettivamente anche l'osservatorio.
Per quanto riguarda il recupero dei rifiuti pericolosi, la procedura è ancora lunga perché è sottoposto al comitato dei pareri in sede europea con la rappresentanza di tutti i paesi europei. Vi è stata una prima riunione a febbraio, nell'ambito della quale non si è esaurito l'iter per l'espressione del parere; per tale ragione si è rinviata l'espressione di tale parere ad una prossima riunione del comitato dei 15 paesi europei - si tratta infatti di rifiuti pericolosi ed è per questa ragione che la normativa di verifica comunitaria è più complessa - ai primi di maggio. Registriamo quindi un certo ritardo che deriva dall'impossibilità di pubblicare queste norme prima che sia stato completato l'iter per l'espressione del parere della Commissione europea. Infatti, se lo pubblicassimo senza il parere, anche se fossimo in piena sintonia con lo stesso, scatterebbe automaticamente la procedura di infrazione, perché bisogna attendere l'espressione del parere da parte della Commissione europea.
Per quanto riguarda il sistema sanzionatorio, il decreto legislativo n. 22, come modificato dal decreto legislativo n. 389 del 1997, prevede sanzioni pecuniarie
commisurate alla rilevanza degli illeciti. In particolare, le violazioni formali sono assoggettate ad una pena pecuniaria da lire 500 mila a lire 3 milioni. Ci sembra una sanzione giusta, in particolare dopo le correzioni attuate con il decreto legislativo n. 389 del 1997.
Circa la mancanza di disposizioni di coordinamento, con le leggi in materia di aggiudicazione e di gare di appalto, la legge delega non consentiva di disciplinare la materia. Condivido la preoccupazione espressa dall'onorevole Saonara circa l'esigenza di uno specifico intervento nel settore.
Infine, l'atto di indirizzo e di coordinamento sopracitato è stato predisposto anche per risolvere alcuni problemi evidenziati dalla nota da lei citata del Ministero dell'industria.