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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca lo svolgimento di interpellanze e di interrogazioni.
PRESIDENTE. Cominciamo con l'interpellanza Turroni n. 2-00775 (vedi l'allegato A - Interpellanze ed interrogazioni sezione 1).
SAURO TURRONI. Rinuncio ad illustrare la mia interpellanza e mi riservo di intervenire in sede di replica.
PRESIDENTE. Il sottosegretario di Stato per i lavori pubblici ha facoltà di rispondere.
ANTONIO BARGONE, Sottosegretario di Stato per i lavori pubblici. In risposta all'onorevole interrogante spiegherò in modo molto articolato qual è stata la posizione del Governo rispetto a questa vicenda, che è abbastanza complessa.
PRESIDENTE. L'onorevole Turroni ha facoltà di replicare per la sua interpellanza n. 2-00775.
L'onorevole Turroni ha facoltà di illustrarla.
La convenzione con la società Autostrade Spa presenta aspetti caratteristici ed altri che possono, al contrario, essere estesi all'intero settore autostradale.
Tra i primi va richiamato, oltre all'imminente processo di privatizzazione, il dettato dell'articolo 14 della legge n. 359 del 1992, in base al quale il periodo convenzionale sarebbe prorogato di altri venti anni rispetto al 31 dicembre 2018, data stabilita in virtù delle leggi n. 385 del 1968 e 351 del 1982.
L'applicazione di questo articolo ha costituito il nucleo delle perplessità che sono state sollevate in merito alla nuova convenzione dalla Corte dei conti, a cui fa riferimento l'interpellanza dell'onorevole Turroni.
In merito all'applicabilità di questo articolo 14 alla società Autostrade e, di conseguenza, circa la determinazione del periodo convenzionale è stato richiesto dal ministero il parere dell'Avvocatura generale dello Stato. L'organo consultivo con parere del 19 luglio 1997 ha valutato la questione sia sotto l'aspetto prettamente interpretativo sia sotto quello sistematico. La conclusione raggiunta da un punto di vista letterale depone per l'applicabilità dell'articolo 14 della legge n. 359 all'Autostrade Spa, in quanto in esso non si distingue tra società che fruiscono di concessioni autostradali ed altre società, volendo che tutte le attività «attribuite o riservate per legge o con atti amministrativi a società a partecipazione statale restino attribuite a titolo di concessione ai medesimi soggetti che ne sono attualmente titolari».
Al quarto comma lo stesso articolo 14 dispone che le concessioni di attività in favore dei soggetti di cui al primo comma che siano già in vigore siano prorogate per la stessa durata prevista dal comma 3. In quest'ultimo la durata è indicata in minimo vent'anni e, mentre nel comma 3 essa decorre dall'entrata in vigore del decreto-legge, nel comma 4 tale durata, proprio perché non autonomamente fissata, si aggiunge a quella delle concessioni vigenti.
Dal punto di vista sistematico questa interpretazione è ancora più rafforzata, perché è del tutto evidente l'intenzione del legislatore che ha voluto, nell'intraprendere la privatizzazione delle società a partecipazione statale, assicurare una sorta di avviamento a tali società, incrementando la loro potenzialità economica, fissando in almeno venti anni la durata delle nuove concessioni e prorogando di venti anni quelle già in atto.
Di conseguenza è palese come l'applicazione dell'articolo 14 della legge n. 359 persegua l'obiettivo dell'affermazione della preminenza dell'interesse pubblico a realizzare le condizioni più vantaggiose ai fini della privatizzazione della società concessionaria, anche nell'ambito della politica di risanamento della finanza pubblica.
La registrazione con riserva per l'approvazione della convenzione revisionata in favore di Autostrade Spa, che è stata effettuata dalle sezioni riunite della Corte dei conti lo scorso 17 febbraio, ha sancito la volontà del Governo di portare a conclusione un processo che si è rivelato, quindi, di particolare complessità, sia per quanto riguarda l'individuazione della
normativa concretamente applicabile, sia per la predisposizione di un meccanismo tariffario equo.
Come è noto, è stata contestualmente sottoposta alla decisione della Commissione europea la legittimità dell'applicazione della proroga ventennale prevista dalla legge n. 359 in favore della stessa concessionaria.
Gli effetti della pronuncia dell'Unione europea saranno determinanti anche per le altre 24 concessioni coinvolte dal processo di revisione attualmente in corso, riconducendo ad unità le problematiche del settore. Infatti l'organo comunitario molto difficilmente riuscirà ad esprimersi in modo asettico sulla mera applicabilità della norma senza affrontare nel merito la questione generale della possibilità di prolungamento del rapporto convenzionale.
È opportuno precisare che la disposizione di proroga ha certamente costituito l'occasione per assicurare un maggior valore alla società Autostrade Spa in vista del prossimo processo di privatizzazione, ma ha soprattutto consentito di calibrare il prolungamento dei diversi rapporti concessori in ragione dello squilibrio economico accusato dalle società per l'esecuzione di lavori imposti per legge (mondiali di calcio 1990 e Colombo 1992) e a causa di mancati adeguamenti tariffari imposti dalla politica antinflazionistica degli ultimi anni.
Perdere questa occasione per ristabilire l'equilibrio gestionale di tutte le società concessionarie determinerebbe un aggravio per l'erario attualmente insostenibile. A questo proposito occorre tenere presente che, in attuazione dell'articolo 11 della legge n. 498 del 1992, il CIPE ha emanato le direttive per la revisione degli strumenti convenzionali e in quel contesto ha anche stabilito che devono essere verificati gli eventuali squilibri economico-finanziari derivanti dai mancati adeguamenti tariffari e transattivamente ha risolto l'esistente contenzioso insorto anche in materia di canoni devolutivi.
In questa logica di transattività, pertanto, la proroga delle concessioni assume, a chiusura del contenzioso in corso, una valenza di indennizzo per il ristoro del pregiudizio economico subito dalla concessionaria a causa della politica di contenimento tariffario unilateralmente determinata dalla pubblica amministrazione al di fuori del quadro dei reciproci impegni contrattuali inerenti la concessione.
Nel contesto di un esame squisitamente giuridico della questione, inoltre, va detto che non può sfuggire che si tratta di una concessione dove è prevalente l'elemento della gestione rispetto all'attività di costruzione e conseguenziale gestione dell'opera pubblica.
In quanto concessione di gestione di servizi pubblici e non in quanto concessione di costruzione e gestione, quindi ricadente nell'articolo 19 della legge n. 109, essa invece che nella legge-quadro trova la propria disciplina nel decreto 17 marzo 1995, n. 157, che all'allegato 2 include i servizi di supporto e sussidiari per il settore dei trasporti. Questa normativa contempla tra le procedure di aggiudicazione anche la trattativa privata.
Problema del tutto diverso è quello relativo all'esecuzione dei lavori, in quanto, per espressa previsione di legge (il riferimento è all'articolo 2, comma 2, della legge n. 109, così come modificata dalla legge n. 216), per quanto concerne l'affidamento dei lavori i concessionari di esercizio di infrastrutture destinate al pubblico servizio sono equiparati alle amministrazioni dello Stato. Pertanto, le concessionarie bandiranno gare pubbliche per l'individuazione del soggetto che deve realizzare i diversi interventi.
È ragionevolmente sostenibile che si tratterebbe dell'ultimo, definitivo ricorso ad un atto d'imperio dello Stato, destinato ad incidere su rapporti convenzionali, senza il ricorso all'espletamento di una gara internazionale. In effetti, ristorare le società autostradali dei danni subiti a causa di atti autoritativi rimetterebbe le stesse in condizioni di efficienza per competere adeguatamente in campo europeo in occasione delle gare di affidamento che saranno espletate alla prossima scadenza delle convenzioni in atto.
A conferma della convinzione circa la necessità giuridica, ma anche pratica al fine dell'ottimizzazione del servizio, di instaurare un adeguato confronto tra tutti i potenziali concorrenti, sia nel caso di nuovo affidamento della gestione di autostrade esistenti sia per l'affidamento della costruzione e gestione di nuove tratte autostradali, può essere ricordata l'autostrada pedemontana veneta, per la quale il processo posto in essere è nettamente improntato alla trasparenza della gara europea.
I limitati casi di affidamento diretto assentiti nel corso dell'istruttoria per le nuove convenzioni sono costituiti da interventi di adeguamento che non presentano una propria autonomia tecnica e/o economica, come per esempio il raccordo della val Trompia e la variante di valico. Il contesto della revisione generale è anche la sede per avviare una razionale riorganizzazione dell'intero settore. Il Governo rivendica quindi questo merito. È infatti in corso uno studio per attivare al più presto il nuovo programma complessivo per la mobilità, sull'esempio di quanto dettagliatamente messo a punto dal Ministero dei lavori pubblici, in accordo con l'ANAS, per gli interventi sulle strade statali dell'intero territorio nazionale, ma soprattutto per un programma integrato che riguardi un sistema complessivo di intermodalità che punti soprattutto al riequilibrio del trasporto su ferro rispetto a quello su gomma, che è la vera anomalia della situazione italiana.