XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 901
Onorevoli Colleghi! - E' incontestabile l'esigenza di
modernizzare l'ordinamento delle professioni intellettuali,
liberandole dai vincoli corporativi ma salvaguardandone ad un
tempo sia le funzioni di interesse generale, che alle
professioni competono, sia le attribuzioni di interesse
pubblico in senso stretto, proprie di alcune di esse; la
tutela degli interessi degli utenti, da realizzare in modo più
efficace anche in considerazione della normativa comunitaria,
data la natura delle prestazioni professionali (natura
intellettuale, obbligazione di mezzi con risultati spesso non
valutabili o apprezzabili solo nel lungo periodo, personalità
della prestazione e quindi responsabilità individuale,
autonomia ed indipendenza della professione), si realizza,
nell'ambito del libero mercato, sulla base di regole e di
parametri assolutamente diversi rispetto a quelli vigenti nel
sistema delle imprese. Ci piace ricordare alcune significative
e puntuali osservazioni che il professor Natalino Irti, nel
corso di un convegno tenutosi nell'anno 1998, ha svolto in
merito: "Le prestazioni dei professionisti si distinguono da
altri servizi per una decisiva caratteristica: di implicare
sempre la soluzione di un problema sulla base di un sapere, e,
quindi, di rivelare un contenuto creativo o inventivo (...) La
prestazione intellettuale non è una semplice prestazione
tecnica, applicativa e ripetitiva, ma una prestazione che
confronta un sapere ad un problema (...) Il profilo economico
(cioè, lo scambio tra prestazione e corrispettivo pecuniario)
non può eliminare il contenuto intellettuale ed inventivo
delle professioni; il mercato e la concorrenza sono, per così
dire, giudici di secondo grado, poiché presuppongono previ
controlli sulla capacità di rendere la prestazione
intellettuale. L'interesse del cittadino è garantito non
soltanto dalla quantità dell'offerta, ma dall'accertata
qualità di essa. Quando si replica che la piena e libera
concorrenza eliminerebbe, di per sé, i professionisti meno
capaci e meritevoli, si dimentica di indicare il costo di
questa selezione: cioé, il sacrificio di cittadini delusi
nelle loro attese e insoddisfatti nei loro bisogni: di
cittadini che confidarono vanamente nella qualità della
prestazione professionale". La modernizzazione degli
ordinamenti professionali è sollecitata fortemente dallo
scenario europeo sotto un duplice aspetto:
1) innanzitutto in relazione alla necessità di
adeguamento alla normativa comunitaria, espressa da alcune
decisioni della Corte di giustizia delle Comunità europee in
tema di tariffe e dalle direttive comunitarie in tema di
libertà di stabilimento e di riconoscimento dei titoli di
studio. I problemi posti dall'appartenenza all'Unione europea
sono esposti in modo organico dalla relazione dell'Autorità
garante della concorrenza e del mercato (antitrust) al
termine dell'indagine su ordini e collegi professionali
(approvata nella adunanza del 3 ottobre 1997), che ha mosso
varie censure al sistema ordinistico delle professioni
intellettuali, sotto diversi profili, ma ha comunque
riconosciuto, in considerazione delle peculiarità dell'offerta
delle prestazioni professionali, la legittimità del sistema
degli ordini professionali quali garanti dell'utente in ordine
alla qualità della prestazione professionale, e quindi ha
riconosciuto pienamente ammissibili i controlli sull'accesso
(peraltro disposti dall'articolo 33, quinto comma, della
Costituzione, attraverso la previsione di un esame di Stato
per l'abilitazione professionale), e ancor più ha individuato
negli ordini professionali i garanti dell'aggiornamento e
della correttezza del professionista. Le più significative
antinomie al sistema di libera concorrenza sono state
individuate dall'Autorità antitrust nella natura
obbligatoria e vincolante delle tariffe e nel divieto di
pubblicità; nella relazione è stato segnalato come strumento
di sviluppo della concorrenza il ricorso alle società tra
professionisti, pur venendo riconosciuta la necessità del
ricorso a modelli diversificati per le professioni rispetto
alle imprese e per singoli tipi di professione;
2) in relazione alle diversità presenti negli
ordinamenti degli Stati membri dell'Unione europea, occorre
cercare di individuare gli strumenti normativi più competitivi
senza dimenticare che, sotto certi profili, gli ordinamenti
professionali italiani possono non essere da meno rispetto a
quelli di altri Paesi e che, comunque, anche in questo campo,
va fortemente sostenuto il principio di sussidiarietà
applicabile anche a livello europeo.
Altro fenomeno che rende urgente un intervento legislativo
è quello della proliferazione degli ordini professionali,
costituiti spesso, anche se non sempre, per garantire non gli
interessi generali che il sistema ordinistico è chiamato a
realizzare, quanto meri interessi corporativi, limitando la
concorrenza tra gli iscritti mediante il controllo
dell'accesso e del costo delle prestazioni in aperto contrasto
con la disposizione dell'articolo 41 della Costituzione che
sancisce la libertà di iniziativa economica. Da qui nasce
l'esigenza di resistere alle pressioni corporative delle nuove
professioni, apprestando strumenti legislativi che,
nell'ottica della garanzia della qualità della prestazione,
consentano l'istituzione di associazioni professionali, la
partecipazione alle quali, senza alcuna esclusività,
rappresenti un adeguato attestato per il professionista
associato ed un indice di qualità professionale per l'utente.
Nella scorsa legislatura il Governo ha risposto a tali
problematiche in modo contraddittorio e tutt'altro che
rassicurante, in un primo momento mediante il tentativo di
disciplinare le società tra professionisti con regolamento
interministeriale (previsto dall'articolo 24 della legge 7
agosto 1997, n. 266, che ha abrogato il divieto di
costituzione di società tra professionisti disposto
dall'articolo 2 della legge 23 novembre 1939, n. 1815) -
vicenda conclusasi, come noto, con la rinuncia all'emanazione
del provvedimento, grazie al voto del Senato della Repubblica
di una mozione di iniziativa di Forza Italia ed approvata a
larghissima maggioranza - poi presentando un disegno di legge
(atto Camera n. 5092 della XIII legislatura) che, al di là dei
contenuti specifici (ma del tutto generici, insufficienti e
spesso contraddittori), prevedeva un'amplissima delega
legislativa che autorizzava il Governo, per la durata di un
triennio (un anno per l'esercizio delle deleghe e due anni per
i decreti di correzione), a modificare a tutto campo gli
ordinamenti professionali senza alcun controllo e senza alcuna
trasparenza. La presente proposta di legge (che ripropone
l'atto Camera n. 5482 della XIII legislatura) cerca di dare
una soluzione alle esigenze sopra rappresentate, coniugando
insieme l'apertura verso nuove forme di esercizio delle
professioni e verso nuovi compiti degli ordini professionali
con il rispetto per il sistema degli ordini che va sì
riformato, profondamente, ma va anche preservato nelle sue
caratteristiche essenziali.
Gli ordini professionali devono recuperare le funzioni
loro proprie di controllo e di verifica della deontologia e
della disciplina e di garanti della correttezza e del livello
delle prestazioni professionali ma, soprattutto,
dell'indipendenza e dell'autonomia dei singoli professionisti
anche in funzione della tutela dell'utente; le esigenze di
competitività tra i professionisti posteci dalla normativa
comunitaria e, ancora prima, dallo scenario economico attuale,
interno e internazionale, ci portano naturalmente ad
equiparare le professioni alle imprese, ma solo nella
considerazione della collocazione delle attività delle
professioni nel mercato e della necessità che sia garantito
l'utente, attraverso gli strumenti tipici del mercato stesso,
riconsiderati e calibrati a misura delle professioni mediante
norme appropriate ed efficaci.
La proposta di legge dice sì ai professionisti nel
mercato, ma con lo statuto del professionista, senza cedimenti
a tentativi né a tentazioni di mercificazione dell'attività
professionale; dice sì, quindi, alle professioni in regime di
concorrenza, ma secondo regole loro proprie, ritagliate in
base alle caratteristiche peculiari delle professioni
intellettuali in ragione anche della natura particolare di
ciascuna di esse.
La proposta di legge persegue l'obiettivo di dare un forte
e qualificato sostegno al programma di modernizzazione delle
professioni intellettuali e della loro organizzazione,
rifuggendo da tentazioni, spesso alimentate da pregiudizi
ideologici, di voler ribaltare il sistema degli ordini
professionali in quanto presunti meccanismi di mera tutela di
interessi corporativi e quindi di chiusura all'innovazione ed
alle logiche di mercato.
Il settore delle professioni, anche se necessita di
interventi profondi ed articolati, non appartiene al novero
dei settori da riformare in modo così radicale e così
immediato da metterne in forse la stessa sopravvivenza,
costituendo in ogni caso un modello che rappresenta un punto
di riferimento irrinunciabile del nostro sistema
economico-sociale di impianto europeo-occidentale. La presente
proposta di legge propone, quindi, l'approvazione con legge
ordinaria di un vero e proprio statuto delle professioni
intellettuali, da inserire nei singoli ordinamenti attraverso
strumenti di delegificazione, sotto il costante e vincolante
controllo parlamentare.
A questo punto è opportuno dare conto di alcune soluzioni
legislative, quelle più significative, proposte, rinviando
all'analisi dell'articolato la puntuale motivazione delle
altre scelte compiute. Sul tema delle tariffe viene accolto il
principio per cui le tariffe professionali hanno valore
puramente indicativo, fungono cioè da orientamento sia per
l'utente sia per gli organi di controllo disciplinare, come
indici di costo minimo per un adeguato livello di prestazione
professionale; continuano peraltro a svolgere la funzione
delineata dall'articolo 2233 del codice civile, per il quale:
"Il compenso, se non è convenuto dalle parti e non può essere
determinato secondo le tariffe o gli usi, è determinato dal
giudice", funzione quindi suppletiva in mancanza di accordo
tra le parti. Sono però ammesse tariffe massime vincolanti
(come prospettato dalla stessa Autorità antitrust) come
pure sono consentite tariffe vincolanti minime nel caso di
svolgimento di attività obbligatorie e per l'esercizio di
pubbliche funzioni; tale seconda possibilità è stata ritenuta
legittima da due sentenze della Corte di giustizia delle
Comunità europee (entrambe in data 18 giugno 1998, causa
C-35/96- spedizionieri doganali e causa C-266/96-
ormeggiatori), purché siano fissate con procedimento che
garantisca, l'imparzialità della loro determinazione.
In merito alle società tra professionisti, occorre
ammettere che muoversi nell'ambito dei modelli di società
previsti nel nostro ordinamento civilistico (nati
esclusivamente per disciplinare la gestione collettiva delle
imprese), così come prevedeva il citato regolamento
interministeriale, comporterebbe una disciplina tale da
consentire la costituzione di società tra professionisti e
soci non professionisti che apportino solo capitale, con le
conseguenze:
a) di subordinare l'attività professionale ad
esigenze di remunerazione del capitale, estranee alla logica
ed alle funzioni delle attività professionali;
b) di consentire il "commercio" degli studi
professionali attraverso la cessione delle partecipazioni di
capitale;
c) di costituire formidabili strumenti di
concorrenza nei confronti degli altri professionisti,
concorrenza resa possibile non da una migliore organizzazione
del lavoro e da una maggiore efficienza professionale, ma solo
dall'abbattimento di costi finanziari e da sinergie tra soci
professionisti e soci-finanziatori (ad esempio, istituti
bancari, società finanziarie, grandi industrie, eccetera) che
non garantiranno, di per sé, né la qualità della prestazione
né la tutela dell'utente;
d) di realizzare organismi di pressione e di
condizionamento, sia all'interno dei diversi ordini
professionali sia nei confronti dei tradizionali interlocutori
istituzionali dei professionisti (pubblica amministrazione,
magistratura, eccetera).
La presente proposta di legge riconosce l'opportunità e
l'utilità dello svolgimento delle professioni in forma
societaria, ma propone una disciplina specifica per le
professioni, con diversificazioni anche significative tra i
diversi settori professionali. A tale fine opta per la
creazione di modelli speciali per le professioni rinviando
l'ammissibilità delle società multiprofessionali e di società
ricalcate sui tipi previsti dal codice civile (limitatamente
alle professioni tecniche) a regolamenti governativi
diversificati per professioni e strutturati in modo da
garantire trasparenza, controllo parlamentare, coerenza con il
sistema vigente.
La proposta di legge si articola in cinque capi: il primo
è relativo alle disposizioni generali, il secondo ha riguardo
alle professioni protette, il terzo disciplina le associazioni
tra professionisti esercenti professioni non protette, il
quarto ha per oggetto le società tra professionisti, il
quinto, ed ultimo, contiene norme di attuazione.
Il capo I è costituito da cinque articoli che contengono
disposizioni generali valevoli per tutte le professioni
intellettuali.
L'articolo 1 individua l'oggetto della legge (le
professioni intellettuali e le rispettive forme organizzative)
e fa cenno alla normativa comunitaria che costituisce il
parametro di assoluta novità del sistema normativo in
materia.
L'articolo 2 attribuisce alle disposizioni contenute nella
legge delle caratteristiche che ne segnalano l'assoluta
rilevanza nel sistema delle fonti del diritto: le norme in
oggetto costituiscono "princìpi generali dell'ordinamento" nel
campo delle professioni intellettuali e possono essere
derogate o modificate solo espressamente; la decretazione
d'urgenza non può istituire nuovi ordini o associazioni
professionali né sopprimere quelli esistenti.
L'articolo 3 enuncia le finalità, le funzioni della legge
in oggetto, legge che deve garantire il libero esercizio delle
professioni intellettuali, in qualunque modo siano esercitate,
anche in forma subordinata e collettiva; la tutela che la
legge accorda alle professioni intellettuali non è solo quella
disposta in via generale dall'articolo 41 della Costituzione
che garantisce la libertà di iniziativa economica, ma, come
evidenziato dal fatto di comprendervi anche le professioni
intellettuali esercitate in forma subordinata, una tutela che
deriva dalla natura stessa delle professioni intellettuali la
cui libertà di esercizio va garantita qualunque sia
l'organizzazione in cui si svolge l'attività professionale, e
quindi anche nell'ambito di un rapporto di lavoro subordinato
ovvero, come vedremo in tema di società tra professionisti, in
un ambito societario.
Il prosieguo dell'articolo indica le ragioni della tutela,
richiamando gli interessi pubblici generali che la legge
ricollega allo svolgimento delle professioni intellettuali,
interessi che non sono solo quelli costituzionalmente protetti
- ad esempio, dagli articoli 24, secondo comma (diritto alla
difesa), e 32 (diritto alla salute), campi tipici di esercizio
professionale - ma anche quelli, più generali, che l'articolo
33, quinto comma, riconnette all'attività professionale
considerata dal Costituente come applicazione in concreto
delle conoscenze acquisite dal professionista dopo il
compimento di un ciclo di studi, basato sull'autonomia delle
strutture scolastiche e sulla libertà di insegnare e di
apprendere; della adeguatezza di tale percorso di conoscenze
lo Stato si fa carico attraverso l'istituzione, come stabilito
nel citato articolo 33 della Costituzione, dell'esame di Stato
per l'abilitazione professionale, al fine di garantire, come
prosegue l'articolo che stiamo illustrando, la qualità della
prestazione professionale ai fruitori dei servizi
professionali (agli utenti per adottare il linguaggio
comunitario).
Il comma 1 dell'articolo 3 fa anche cenno a "pubbliche
funzioni" attribuite, in varia misura, ad alcune professioni,
il che comporta un rafforzamento del rilievo "pubblicistico"
delle libere professioni; in materia di tariffe professionali
(articolo 12) avremo modo di dare conto della rilevanza più
spiccatamente pubblicistica di alcune professioni.
Il comma 2 individua alcune modalità di esercizio delle
professioni che la legge deve assicurare: la personalità, il
pluralismo, l'indipendenza, la responsabilità diretta ed
individuale, caratteristiche di cui si fa costante
applicazione nel seguito della proposta di legge, segnatamente
in materia di società; la deontologia è fonte, peculiare e
specifica ad ogni professione, di norme di comportamento che
nel concreto realizzano tale garanzia (articolo 11), sempre
allo scopo, già enunciato nel comma 1, di assicurare la
qualità e la correttezza della prestazione professionale; il
comma 1 enuncia l'oggetto della tutela, il comma 2 indica la
strada per attuarla e renderla effettiva.
Il comma 3 traccia il confine tra attività professionale e
attività di impresa, formulando un principio del tutto ovvio
ma mai sufficientemente sottolineato, e cioè che la
concorrenza è sistema di regole, che devono in via prioritaria
impedire fenomeni definiti comunemente come "distorsivi" della
concorrenza (creazione di posizioni di privilegio, quali
monopoli ed oligopoli, tenuta di comportamenti ritenuti
"sconvenienti" nell'attività economica, ricorso a forme di
pubblicità scorrette, modalità di vendita ingannevoli,
eccetera), fenomeni che, mutatis mutandis, possiamo
trasporre nel mondo delle professioni con una sola accortezza:
i fenomeni da combattere nel campo delle professioni, ancorché
definiti con gli stessi aggettivi (sconveniente, scorretto,
ingannevole), si concretizzano in modi del tutto particolari e
non certamente assimilabili ai modelli noti nel campo delle
imprese; a nessuno sfugge, ad esempio, come il concetto di
"deontologia", tipico del mondo delle professioni, è
assolutamente estraneo ed incompatibile con le attività che si
svolgono nel campo del mercato dei beni e dei servizi non
professionali.
L'articolo 4 enuncia la regola per cui l'accesso alle
professioni è libero, con due sole limitazioni, stabilite
comunque da fonte legislativa: la predeterminazione numerica è
consentita solo in caso di professioni cui sono demandate
pubbliche funzioni, in linea con quanto prevedono gli stessi
trattati comunitari che escludono dall'applicazione delle
disposizioni in materia di libertà di stabilimento "le
attività che partecipino, sia pure occasionalmente,
all'esercizio dei pubblici poteri"; è fatto salvo inoltre il
ricorso all'esame di Stato come previsto dall'articolo 33,
quinto comma, della Costituzione.
L'articolo 5 regola l'istituto del tirocinio
professionale, fissando i seguenti princìpi: il tirocinio è
obbligatorio solo ove sia richiesto dai singoli ordinamenti
professionali; in tale caso la relativa disciplina deve
rispondere all'esigenza di assicurarne effettività e
flessibilità con possibilità di disciplinare possibili forme
alternative di durata omogenea al tirocinio ordinario nel
corso degli studi, purché sia garantito comunque lo studio dei
fondamenti teorici e deontologici della professione; ciò al
fine di impedire che il tirocinio svolto nel corso degli studi
possa in realtà rivelarsi del tutto inidoneo a svolgere la
propria funzione (di avvio alla professione, con piena
consapevolezza delle regole, scientifiche e deontologiche, che
la disciplinano).
Il capo II disciplina in modo specifico le professioni
cosiddette "protette", cioè le professioni strutturate in albi
ed ordini professionali, secondo uno schema che viene
enunciato, in via generale, dall'articolo 2229 del codice
civile e sostanzialmente ripreso dal già citato articolo 33,
quinto comma, della Costituzione. E' ben vero che nella
Costituzione non si fa parola di albi né di ordini
professionali, ma è indubbio che il concetto di "abilitazione
professionale", cui fa riferimento l'articolo 33, comporta di
necessità l'istituzione di albi, registri, elenchi e simili,
nei quali sono iscritti i soggetti abilitati; ne consegue, in
conformità con la tradizione giuridica dell'intero sistema
occidentale, che agli ordini professionali, cioè ad organismi
di autogoverno dei professionisti e come tali garanti
dell'indipendenza delle professioni, venga affidata la tenuta
degli albi non solo in senso formale ma anche in senso
sostanziale (verifica dell'accesso, deontologia, gestione del
sistema disciplinare, eccetera).
L'alternativa al sistema ordinistico consisterebbe
nell'affidare ad un soggetto totalmente pubblico la tenuta di
tali albi.
L'articolo 6 riserva alla legge l'individuazione delle
professioni protette, le caratterizza come quelle per le quali
sia prescritta l'iscrizione in albi professionali, attribuendo
agli ordini una serie di funzioni in materia di tenuta degli
albi, non ultima quella di certificazione della qualificazione
del professionista e della qualità delle prestazioni
professionali (comma 1).
Il comma 2 indica una serie di attribuzioni degli ordini,
tutte miranti ad assicurare gli obiettivi sopra enunciati
(tenuta ed aggiornamento degli albi, formazione e
aggiornamento professionale, monitoraggio del mercato delle
prestazioni e ricognizione dei contenuti tipici delle
prestazioni, controllo della qualità e della correttezza delle
prestazioni, anche in relazione alle norme di deontologia
professionale, informazione del pubblico circa i contenuti
minimi delle singole prestazioni professionali, anche mediante
la diffusione delle relative norme tecniche).
Il comma 3 fissa il principio per cui gli ordini
professionali sono strutturati a livello nazionale e locale,
con ciò confermando la tradizione giuridica in materia di
ordini che si coniuga in modo ottimale con il principio di
sussidiarietà che deve sovrintendere anche all'ordinamento
delle professioni, quale garante di efficienza, trasparenza,
controllo ed indipendenza.
Il comma 4 definisce gli ordini professionali come enti
pubblici non economici ma esclude l'applicabilità ad essi di
una serie di norme (articolo 3, comma 4, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, e articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165), che,
se applicate, ridurrebbero notevolmente l'autonomia degli
ordini stessi, e, per loro tramite, dei professionisti che ne
fanno parte.
Il controllo pubblico va riservato al Ministro individuato
per legge, con i compiti e le funzioni che la legge al
medesimo conferisce (comma 5).
Il comma 5 fissa due regole che possono essere derogate
solo da un atto avente forza di legge: le deliberazioni e gli
atti degli ordini non sono soggetti ad approvazione
ministeriale; l'approvazione, se prevista, può essere negata
solo per motivi di legittimità.
L'articolo 7, al fine di garantire comunque la qualità
della prestazione professionale, introduce l'assicurazione
obbligatoria per la responsabilità civile conseguente ai danni
causati nell'esercizio dell'attività professionale da parte
del professionista ancorché si sia avvalso di dipendenti e
collaboratori. Il comma 2 attribuisce a ciascun ordine
professionale la potestà di deliberazione in merito, con atto
da sottoporre all'approvazione del Ministro vigilante che,
oltre alla legittimità della deliberazione in oggetto,
verifica la congruità delle assicurazioni stabilite.
L'articolo 8 individua i poteri spettanti ai consigli
nazionali degli ordini in modo tassativo, essendo tutti gli
altri poteri, come prevede l'articolo 9, attribuiti ai
consigli locali; il parametro di individuazione dei poteri da
attribuire ai consigli nazionali si basa sul "livello
nazionale" delle funzioni ad essi riconosciute (vigilanza,
indirizzo, coordinamento e rappresentanza), ivi compresa la
disposizione che assegna ai consigli nazionali il potere di
sostituirsi a quelli locali solo in caso di inerzia (articolo
15).
Lo stesso articolo 8 indica alcune funzioni specifiche che
devono essere svolte dai consigli nazionali, quali l'adozione
di misure idonee per l'informazione in materia di prestazioni
professionali, compresa l'approvazione delle tariffe regolate
dall'articolo 12; inoltre conferisce loro il potere di
autoregolamentazione organizzativa, con rinvio all'articolo
13, e la potestà di adozione di codici deontologici, con
rinvio all'articolo 11, ed inoltre, il potere di
regolamentazione nelle materie indicate dalla legge.
L'articolo 9 attribuisce ai consigli locali, in via
residuale ed in attuazione del principio di sussidiarietà,
tutti i poteri non conferiti ai consigli nazionali, e,
specificamente, le funzioni di formazione e di tenuta degli
albi professionali in coerenza, come stabilisce il comma 2,
con gli indirizzi ed i princìpi adottati dai consigli
nazionali.
L'articolo 10 fissa alcune regole in materia di sistemi
elettorali: il comma 1 riserva alla legge la funzione di
garanzia di trasparenza delle procedure, di tutela delle
minoranze e di individuazione dei casi di ineleggibilità,
incompatibilità e decadenza; il comma 2 prevede una
disciplina, da adottare con regolamenti specifici per ogni
singola professione, circa l'incompatibilità dell'elezione di
professionisti associati nella stessa società, al fine di
garantire l'indipendenza degli organi dei vari ordini da
strutture collettive che potrebbero, in quanto minoranze
organizzate e portatrici di interessi fortemente omogenei,
attuare la scalata ai posti di comando negli organi
professionali.
L'articolo 11 disciplina la materia deontologica,
definendo al comma 1 la deontologia quale complesso di regole
ritenute idonee dagli ordini professionali a garantire la
correttezza e la qualità della prestazione professionale,
secondo i princìpi della legge in esame e delle singole leggi
professionali, e attribuendo, nel comma 2, ai consigli
nazionali il potere deliberativo, previa consultazione degli
organi locali; la delibera è soggetta ad approvazione da parte
del Ministro vigilante; tale controllo, secondo la regola
generale stabilita nell'articolo 6, comma 5, è limitato alla
sola legittimità della deliberazione.
L'articolo 12 tratta il tema delle tariffe professionali,
stabilendo, al comma 1, che la competenza tariffaria è
attribuita ai singoli ordini secondo le norme stabilite in
ciascun ordinamento (la competenza a deliberarle è, come già
visto sub articolo 8, dei consigli nazionali), che le
tariffe sono stabilite in relazione alla complessità e alla
qualità della singola prestazione e che esse non sono
vincolanti ma puramente indicative, con funzione di elemento
di valutazione (da parte del giudice) in caso di mancata
determinazione consensuale del compenso stesso. Tale funzione
suppletiva delle tariffe, se sostanzialmente non diversa da
quella già prevista, con maggiore articolazione, dall'articolo
2233 del codice civile in tema di professioni intellettuali in
generale, è invece antitetica alla disciplina fissata nei
singoli ordinamenti professionali, che stabiliscono
l'inderogabilità delle tariffe e quindi l'assoluta irrilevanza
dell'accordo tra le parti.
Il comma 2 introduce una eccezione al principio fissato
nel comma 1, legittimando l'approvazione di tariffe
vincolanti, e quindi non derogabili dalle parti, in due
distinte ipotesi: nel caso in cui si stabiliscano dei massimi
tariffari e nel caso in cui si fissino dei minimi tariffari
per prestazioni professionali imposte come obbligatorie o che
costituiscano esercizio di pubblica funzione. L'inderogabilità
del tetto massimo si giustifica sull'assunto che, per alcune
prestazioni professionali, sussiste l'esigenza di proteggere
il cliente da richieste eccessivamente onerose che, per
ragioni di necessità o per altre situazioni particolari,
vengano accettate dal richiedente la prestazione. Il tetto
minimo tariffario si giustifica, invece, nel caso in cui le
prestazioni siano obbligatorie ovvero siano esercizio di
pubblica funzione (fattispecie spesso ma non sempre
coincidenti) cioè in ipotesi nelle quali non vi è spazio per
la libera concorrenza e che possono assimilarsi piuttosto ad
attività della pubblica amministrazione che ad attività
prettamente privata.
In tali ipotesi ed a garanzia contro eventuali abusi della
potestà tariffaria inderogabile da parte degli ordini, è
stabilito, al comma 3, che il Ministro vigilante abbia il
potere di sindacare nel merito le deliberazioni degli ordini
stessi; in tale modo si previene ogni censura di rilievo
comunitario in quanto la stessa normativa dell'Unione europea
ammette l'esistenza di tariffe obbligatorie purché rispondano
ad un pubblico interesse e non siano assunte dagli stessi
soggetti interessati, senza alcun controllo esterno.
L'intervento nel merito del Ministro garantisce che tali
deliberazioni siano dirette a realizzare finalità pubbliche,
tali da legittimare la deroga in materia di libertà
tariffaria.
L'articolo 13 disciplina l'attribuzione ai consigli
nazionali degli ordini della potestà di regolamentare
l'organizzazione interna degli organi (sia nazionali che
locali), con funzione di attuazione della disciplina prevista
da norme statali (legislative e regolamentari); il comma 2
riconosce potere di impugnativa dinanzi agli organi
giurisdizionali amministrativi a favore del Ministro
vigilante, degli organi locali e dei presidenti degli stessi
(considerati organi a se stanti).
L'articolo 14 liberalizza la pubblicità in materia
professionale, fissandone alcuni limiti rigorosi: la
correttezza dell'informazione, che dovrebbe presidiare tutto
il sistema pubblicitario, e il rispetto della deontologia
professionale, anche con riferimento al decoro ed al prestigio
della professione; l'esistenza di tali limiti non viene in
alcun modo a soffocare la concorrenza tra professionisti, ma
ne segna dei confini valevoli per tutti.
L'articolo 15 garantisce l'autonomia degli ordini
professionali e, nel contempo, mira a far sì che gli ordini,
proprio per le funzioni di pubblico interesse che loro
competono, siano sempre operanti ed efficienti: il comma 1
stabilisce che il controllo sugli organi locali è attribuito
ai consigli nazionali i quali possono (devono) esercitare
poteri sostitutivi in caso di inerzia (vedi articolo 8) e
possono chiederne anche lo scioglimento nei casi più gravi; il
comma 2 dispone che il Ministro vigilante controlli l'attività
degli organi nazionali (articolo 6) e, in caso di assoluta e
rilevante gravità, possa anche esercitare poteri sostitutivi
per il tempo strettamente necessario, arrivando fino a
proporre (comma 3) lo scioglimento dei consigli nazionali al
Consiglio dei ministri che può deliberarlo, previo parere non
vincolante delle competenti Commissioni parlamentari.
L'articolo 16 riordina il sistema disciplinare con una
normativa di princìpi che dovranno essere inseriti nei singoli
ordinamenti professionali: il comma 1 individua le
caratteristiche degli organi disciplinari che dovranno essere
articolati in organi locali e nazionali, non giurisdizionali,
distinti dagli organi gestionali e composti in modo da
assicurare rappresentatività, imparzialità e indipendenza; il
comma 2 individua i princìpi che dovranno informare la
normativa: garanzia di un giusto procedimento (parità tra
accusa e difesa, garanzie per l'accusato), previsione di un
doppio grado nel merito e del ricorso in Cassazione solo per
motivi di diritto, individuazione di regole e di meccanismi
processuali per consentire efficacia e celerità del
procedimento, attribuzione di poteri di iniziativa, di
partecipazione e sostitutivi da parte del Ministro
vigilante.
Il capo III si compone di un solo articolo, il 17, e
disciplina le associazioni professionali, cioè libere
associazioni di esercenti professioni non protette (come tali
disciplinate dalle disposizioni dettate dal codice civile) che
non necessitano per la loro costituzione e per la loro
attività di alcuna specifica disciplina normativa se non per
l'attribuzione alle medesime di quella personalità giuridica
che l'articolo 12 del codice civile riserva alle associazioni
riconosciute; la norma in esame si limita a disciplinare il
riconoscimento delle associazioni professionali, sia in ordine
ai presupposti (rispetto del principio di libera concorrenza:
comma 1; negazione di diritti di esclusiva derivanti dal
riconoscimento: comma 4; garanzia di pluralismo associativo:
comma 5), sia in ordine alle procedure (istituzione di un
registro presso il Ministero della giustizia: comma 2;
riconoscimento da parte dello stesso Ministro, sentiti il
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL) e gli
ordini professionali operanti nello stesso campo di attività:
comma 3; revoca del riconoscimento: comma 6; istruttoria
legale e di opportunità da parte del CNEL: comma 7).
Il capo IV disciplina le società tra professionisti,
operando delle scelte di fondo che si possono così riassumere:
adozione di un "tipo" speciale di società tra professionisti;
estrema flessibilità della normativa e dei modelli societari,
con riconoscimento di ampia potestà regolamentare al Governo,
mediante l'adozione di regolamenti specifici per ogni singola
professione; così per le società multiprofessionali, così per
le società "capitalistiche" per le professioni tecniche, così
per una serie di disposizioni di carattere suppletivo
nell'ambito dei modelli proposti; estensione totale dei
principi fondamentali in materia di professioni protette alle
società (personalità della prestazione, responsabilità
disciplinare, sistema ordinistico).
Il capo IV si suddivide in sei sezioni: la I contiene
disposizioni comuni (articoli 18-24), la II è costituita da
norme sulla costituzione della società (articoli 25-31), la
III riguarda il funzionamento (articoli 32-34), la IV contiene
norme finali (articolo 35), la V regola le società per le
professioni tecniche (articoli 36-38), la VI riguarda la
normativa previdenziale e fiscale (articolo 39).
L'articolo 18 individua i caratteri essenziali della
società tra professionisti, al comma 1 individuandone i
soggetti (persone fisiche esercenti una stessa professione
protetta) e la funzione (esercizio in comune della
professione); al comma 2 attribuendole la personalità
giuridica a seguito dell'iscrizione nell'albo professionale
che ne condiziona quindi la stessa capacità giuridica; al
comma 3 vietando la costituzione, esercizio e direzione di
società diverse da quelle di cui alla legge e comminando la
nullità della società e degli atti compiuti e la rilevanza
disciplinare della violazione di tale norma; al comma 4
escludendo dalla disciplina in esame le professioni per le
quali già gli attuali ordinamenti disciplinano l'esercizio in
comune dell'attività professionale, sulla considerazione che
non vi è motivo di modificare una disciplina specifica già
esistente (si ricordano l'ordinamento dei notai - articolo 82
della legge 16 febbraio 1913, n. 89, e quello dei farmacisti
autorizzati a gestire in forma societaria le farmacie dalla
legge 8 novembre 1991, n. 362, articolo 7); al comma 5,
infine, confermando la vigenza della legge n. 1815 del 1939,
che regola gli studi associati, la cui conservazione nel
nostro ordinamento può ancora avere una qualche utilità.
L'articolo 19 statuisce che la prestazione professionale
venga richiesta (comma 1) e venga svolta (comma 2) sempre dal
singolo associato, il quale (comma 3) è personalmente ed
illimitatamente responsabile dell'attività da lui svolta;
poiché comunque il professionista agisce in un contesto
societario, in una organizzazione collettiva di mezzi e
risorse, la società risponde in via solidale con l'intero suo
patrimonio dei danni subiti dal terzo; trattasi di una
responsabilità diretta e non sussidiaria (comma 4).
L'articolo 20 regola la responsabilità disciplinare della
società, prevedendola nei seguenti casi: in via cumulativa con
quella del professionista se l'infrazione commessa nello
svolgimento dell'incarico professionale è ricollegabile a
direttive imposte dalla società (comma 1); responsabilità
propria, tipica, della società, anche se non collegata ad una
specifica prestazione professionale, nel caso di infrazioni a
norme legislative, regolamentari e deontologiche commesse
dalla società in via diretta (comma 2). Il comma 3, poi,
estende la responsabilità disciplinare imputabile alla
società, sia in forza del comma 1 sia in forza del comma 2,
anche agli amministratori e ai soci (beninteso, che siano
professionisti) che abbiano determinato, con il loro voto o
con la loro attività di gestione, il comportamento della
società. Questa norma funge da norma di chiusura dettata
dall'esigenza di impedire che soci e amministratori
professionisti possano, strumentalizzando l'opera di altri
soci professionisti, eludere le sanzioni disciplinari.
L'articolo 21, al comma 1 conferma che i rapporti tra
società e ordini sono identici a quelli tra singolo
professionista e ordini, mentre il comma 2 introduce un
principio in base al quale la violazione dei patti sociali può
essere assunta come infrazione disciplinare, nel senso che
nella disciplina regolamentare delle società alcune clausole
statutarie possono assumere un valore non solo contrattuale ma
anche disciplinare.
L'articolo 22 prevede la facoltà di consentire, con
regolamento specifico per ogni professione, la partecipazione
in società anche di professionisti appartenenti a categorie
diverse, rinviando al regolamento stesso l'intera disciplina,
con alcune significative limitazioni: il divieto di
partecipare per soggetti che esercitino attività ritenute
incompatibili con quelle della società; l'individuazione delle
incompatibilità è affidata alla legge, ai regolamenti ovvero a
norme deontologiche (comma 2); la prestazione professionale è
sempre personale e diretta e non può essere effettuata che dal
professionista abilitato a svolgere quella determinata
professione (comma 3).
L'articolo 23, in omaggio alle profonde diversità
esistenti tra professioni "umanistiche" da una parte (legali,
sanitarie e simili) e "tecniche" dall'altra, consente che per
queste ultime professioni possa ricorrersi ai tipi di società
commerciali previste dal codice civile per consentire la
partecipazione di soci che apportino solo capitali, e così a
società a responsabilità limitata e per azioni, a società in
accomandita semplice o in accomandita per azioni ovvero a
società cooperative, tutte disciplinate della sezione V del
capo in esame; l'individuazione delle professioni tecniche
ammesse è affidata a regolamenti specifici per singole
professioni (comma 1); alle società comunque (comma 2) sono
applicabili gli articoli 18, 19, 20, 21, 22, 24, 27, 30, 33 e
34 della legge, in pratica tutte le norme caratterizzanti le
società tra professionisti, fatta eccezione per quelle
relative al modello di società (costituzione e modifiche
statutarie, conferimenti, durata, organi, norme di rinvio);
restano comunque applicabili tra queste ultime disposizioni,
gli articoli 27 (denominazione), 30 (oggetto), 33 (esclusione)
e 34 (scioglimento).
Il comma 3 stabilisce che la denominazione sociale debba
indicare che trattasi di società tra professionisti, mentre il
comma 4 conferisce ai regolamenti governativi di cui
all'articolo 40, comma 3, sia la potestà di fissare vincoli o
divieti nel trasferimento delle partecipazioni sociali, con
efficacia erga omnes ed indipendentemente dalla loro
indicazione negli statuti sociali, sia la potestà di
consentire ai soci di stabilire convenzionalmente particolari
vincoli o divieti non ammessi dalla legge (si pensi alle
clausole di gradimento nelle società per azioni).
L'articolo 24 stabilisce che il professionista può
partecipare ad una sola società e che tale partecipazione gli
inibisce lo svolgimento della professione a titolo
individuale; i regolamenti specifici ad ogni singola
professione potranno però stabilire diversamente; questa
"esclusiva" comporta (comma 2) che il professionista che entra
a far parte di una società debba trasferire gli incarichi
professionali già a lui conferiti alla società medesima, con
obbligo di comunicazione al cliente il quale (comma 3) può
recedere senza alcun onere a proprio carico; meccanismo
inverso è previsto in caso di scioglimento della società
(comma 2) laddove gli incarichi conferiti alla società si
trasferiscono ai singoli professionisti.
La sezione II contiene alcune norme che disciplinano la
costituzione della società.
L'articolo 25, al comma 1, stabilisce che la società può
costituirsi solo con atto pubblico o scrittura privata
autenticata, mentre il comma 2 demanda ai regolamenti di
fissare tutte le altre condizioni per la costituzione e
l'iscrizione nell'albo professionale, valevoli per tutte le
professioni e per le singole professioni.
L'articolo 26 stabilisce, con norma che può essere
derogata dai regolamenti delle singole professioni, che il
numero dei soci non possa essere superiore a dieci; i
regolamenti possono anche stabilire un tetto numerico
rapportato al numero degli iscritti nell'albo professionale, e
ciò al fine di mantenere in sede locale il pluralismo
dell'offerta professionale.
L'articolo 27 detta norme sulla denominazione sociale,
stabilendo, al comma 1, che la denominazione deve contenere il
nome di tutti i soci o di almeno due soci con l'indicazione "e
altri", se presenti, e fissando, al comma 2, alcune condizioni
indispensabili per la conservazione nella denominazione del
nome del socio cessato: cessazione dell'attività
professionale, consenso, indicazione nella denominazione della
cessazione e partecipazione in società di almeno uno dei
professionisti che abbia esercitato insieme al socio
cessato.
L'articolo 28 disciplina, con estrema sintesi, il tema dei
conferimenti stabilendo, al comma 1, che i conferimenti
possono essere rappresentati da denaro o da beni in natura;
che in tale seconda ipotesi (comma 2) il valore è stabilito di
comune accordo e che la quota di utili da imputare alla
partecipazione rappresentata dai conferimenti non può superare
il 50 per cento degli utili totali (comma 3).
L'articolo 29 fissa l'obbligo di indicare nell'atto
costitutivo la durata della società (comma 1), mentre al comma
2 autorizza comunque il recesso dalla società con preavviso di
almeno un anno, salvo il ricorso di una giusta causa; il
recesso si giustifica in base alla considerazione che
l'attività professionale rappresenta attività di lavoro per il
professionista e quindi tale da non tollerare vincoli
temporali troppo stretti.
L'articolo 30 sancisce l'esclusività dell'attività
professionale come oggetto della società (comma 1); al comma 2
riconosce alla società la legittimazione all'acquisto di beni
e diritti con funzione strumentale, mentre al comma 3 dichiara
l'inefficacia degli atti compiuti in violazione delle
disposizioni suindicate nei confronti della società, atti che
spiegheranno i loro effetti in capo a coloro che li hanno
compiuti spendendo il nome della società (amministratori,
procuratori) e di coloro che li hanno autorizzati
(amministratori, soci).
L'articolo 31 stabilisce che le modifiche statutarie
possono essere deliberate solo con il consenso di tutti i
soci, data la natura fortemente "personale" delle società tra
professionisti; in applicazione di tale principio, il comma 2
stabilisce che le cessioni di partecipazioni sociali non sono
ammesse, tranne quelle tra professionisti già soci, se
previsto dallo statuto.
La sezione III contiene norme sul funzionamento della
società.
L'articolo 32 individua nell'assemblea dei soci e negli
amministratori gli organi sociali (comma 1); il comma 2 fissa
i poteri dell'assemblea (nomina e revoca di uno o più
amministratori, approvazione del bilancio, determinazione
degli utili e loro eventuale distribuzione; esercizio di tutti
i poteri che le sono conferiti dallo statuto sociale). Il
comma 3 stabilisce che ogni socio ha diritto ad un solo voto,
qualunque sia l'importo della sua partecipazione, sempre in
ossequio al principio della prevalenza della persona del socio
rispetto all'ammontare della partecipazione sociale. Il comma
4 fissa la durata in carica degli amministratori, rinviando
agli statuti sociali che comunque non potranno stabilire un
termine eccedente quello massimo fissato nei regolamenti di
cui all'articolo 40, comma 3, cioè specifici ad ogni
professione; il comma 5 conferisce la rappresentanza a tutti
gli amministratori, disgiuntamente, salva diversa disposizione
statutaria, mentre il comma 6 fa ricadere sugli amministratori
la responsabilità solidale ed illimitata per gli atti da essi
compiuti.
L'articolo 33 dispone in ordine all'esclusione del socio
stabilendo, al comma 1, che l'esclusione è deliberata dalla
maggioranza di almeno i due terzi dei soci (escluso il socio
interessato) o dalla maggioranza semplice nel caso in cui
l'esclusione sia deliberata a seguito di sospensione
dall'esercizio dell'attività professionale; la cancellazione o
la radiazione del socio dall'albo professionale opera come
causa di esclusione di diritto.
In tema di scioglimento, l'articolo 34 individua le fonti
normative nella legge, nello statuto sociale e nei regolamenti
di cui all'articolo 40 (comma 1) e al comma 2 autorizza il
socio, nelle more della definizione dello scioglimento, a
svolgere la propria attività professionale in forma
individuale, previa comunicazione all'ordine professionale.
La sezione IV, contenente norme finali, si compone di un
solo articolo, il 35, che fissa la gerarchia delle fonti
normative in materia di società di professionisti, come segue:
la legge in esame, i regolamenti di cui all'articolo 40, gli
statuti sociali e, infine, le norme del codice civile in
materia di società semplice e di società in nome collettivo
(capi I e II del titolo V), in quanto compatibili.
Il comma 2 dell'articolo 35 introduce all'articolo 2249
del codice civile, disciplinante i tipi di società, un quarto
comma che dispone per le società tra professionisti iscritti
in albi il rinvio a leggi speciali.
La sezione V disciplina in modo molto semplice ed
essenziale le società per professioni tecniche con tre
articoli, il 36, il 37 ed il 38, che riguardano
rispettivamente le società a responsabilità limitata e le
società per azioni, le società in accomandita (semplice e per
azioni) e le società cooperative; ma la sobrietà normativa è
solo apparente, se si considera la disciplina contenuta
nell'articolo 23, che anche alle società in esame dispone
l'applicazione di una serie di norme proprie delle società tra
professionisti, individua nei regolamenti di cui all'articolo
40, comma 3, le fonti di legittimazione per la costituzione di
società con soci di solo capitale, fissa regole circa la
denominazione e circa il trasferimento delle partecipazioni
sociali. Anche se non espressamente specificato nel testo
della disposizione, occorre tenere conto che alle società in
questione si applicano le norme dettate dal codice civile in
relazione ai diversi tipi di società, sempre che le norme
speciali non dispongano diversamente.
L'articolo 36 fissa nei due terzi la quota di capitale
sociale minimo che deve appartenere a soci professionisti, sia
nelle società a responsabilità limitata che nelle società per
azioni, e impone che in tali società la maggioranza degli
amministratori debba essere costituita da soci professionisti
(se l'organo amministrativo fosse rappresentato da un
amministratore unico, ne conseguirebbe che tale carica
potrebbe essere ricoperta solo da un socio professionista).
L'articolo 37 fissa regole aventi finalità analoghe,
adattate alle società in accomandita, stabilendo che i soci
accomandatari possono essere solo soci professionisti e che la
quota di capitale di loro appartenenza deve superare la metà
del capitale stesso (quota ridotta rispetto a quella prevista
per società a responsabilità limitata e società per azioni in
quanto nell'accomandita la presenza dei soci accomandatari
tutti professionisti svolge un ruolo di sufficiente
garanzia).
L'articolo 38, in tema di società cooperative, fissa in
almeno cinque il numero dei soci i quali devono peraltro
essere tutti professionisti, essendo esclusi i soci
sovventori; considerato il tipo di società, basato sullo scopo
mutualistico e fortemente ancorato alla qualità del socio, si
stabilisce che per l'ammissione di nuovi soci e per il
trasferimento delle quote è necessario il consenso di tutti i
soci.
La sezione VI contiene una sola norma, l'articolo 39, che
detta una scarna disciplina previdenziale e fiscale,
stabilendo, al comma 1, l'equiparazione tra attività
individuale e attività professionale in società ai fini
previdenziali e introducendo, al comma 2, alcuni princìpi da
valere ai fini fiscali: tassazione dei redditi in capo a
ciascun socio, indipendentemente dalla percezione, come
redditi professionali se derivanti da specifiche prestazioni
professionali e come redditi di partecipazione in società di
persone se derivanti da altre fonti reddituali; se la
percezione del reddito (comma 3) costituisce remunerazione del
capitale, il reddito stesso è tassato come reddito di
capitale.
Il capo V contiene norme di attuazione.
Si compone di un solo articolo, l'articolo 40, che
disciplina il meccanismo normativo cui si ritiene di poter
ricorrere per dare attuazione alla legge e per far inserire
nei singoli ordinamenti professionali le disposizioni della
legge stessa, con una procedura che garantisce nel contempo
efficienza normativa, in relazione alla pluralità e alla
complessità degli ordinamenti professionali, flessibilità in
ordine alle peculiarità che gli ordinamenti professionali
presentano, rispetto dei sistemi ordinamentali oggi vigenti
che non contrastano con i modelli disegnati dalla legge.
L'efficienza, intesa come ricorso ad uno strumento di
rapida adozione e tecnicamente valido, è stata individuata nel
regolamento governativo che offre garanzie di controllo sia in
via di formazione (parere del Consiglio di Stato, delle
Commissioni parlamentari e degli ordini professionali) sia in
via di sindacato di legittimità cui è sottoposto come
qualsiasi provvedimento amministrativo; la flessibilità è
attuata attraverso il ricorso a regolamenti specifici per ogni
singola professione, soprattutto in materia di società, campo
nel quale è più sentita la divaricazione tra le diverse figure
professionali.
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