XIV LEGISLATURA
PROGETTO DI LEGGE - N. 1048
Onorevoli Colleghi! - Secondo i più recenti dati del
Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL), i
professionisti operanti nei settori di attività non
regolamentate, cioè i lavoratori - in prevalenza autonomi ma
anche dipendenti - che esercitano professioni non tutelate ed
inquadrate in albi, ammontano a più di due milioni e
settecentomila. E' un numero già assai rilevante e destinato a
crescere nei prossimi anni. Un mondo lavorativo in piena
espansione, vitalissimo, espressione del cambiamento epocale
in atto e frutto dell'adeguamento costante alle esigenze
mutevoli del mercato e al progresso scientifico e tecnologico.
Una massa imponente di lavoratori che attendono risposte
chiare ai loro problemi, primo fra tutti la
regolamentazione.
La spinta alla "regolamentazione", e cioè alla emanazione
di norme a tutela delle nuove professioni, come è stato fatto
nel passato per quelle di più antica tradizione, risponde in
primo luogo all'esigenza di tutelare i consumatori da un lato
e i professionisti seri e capaci dall'altra. Nello stesso
tempo, questo obiettivo deve essere conciliato con il
principio della libera iniziativa economica privata e le
regole del mercato. Come noto, l'Autorità garante dalla
concorrenza e del mercato ha affrontato il problema delle
professioni nella "Indagine conoscitiva del settore degli
ordini e dei collegi professionali" evidenziando come "la
regolamentazione adottata nel nostro Paese (...) è
particolarmente restrittiva rispetto a quella dei principali
Paesi europei" e come tale soluzione rappresenti un freno
all'espansione ed un pericolo per i professionisti italiani,
destinati a soccombere di fronte alla concorrenza dei loro
colleghi europei. Nel medesimo documento, dopo aver indicato i
correttivi da adottare in tema di professioni già
regolamentate, nell'apposito capitolo dedicato alle
professioni non regolamentate si sottolinea come "in nessun
caso si giustifica l'adozione di una regolamentazione che
limiti sia la libertà di iniziativa economica privata dei
soggetti che attualmente operano in piena autonomia, sia la
libertà di scelta del consumatore" e come, non essendosi
prodotti, nel nostro Paese, sistemi alternativi a quello
tradizionale degli Albi (Ordini e collegi, le cui esclusive
l'Antitrust invita a limitare ai soli casi di stretta
necessità quali la tutela di un interesse pubblico generale)
si profili "l'esigenza di organizzare dei sistemi di
certificazione che rappresentino un marchio di qualità per il
consumatore". Esigenza che, sempre secondo il Garante, non
deve "essere necessariamente soddisfatta attraverso
l'istituzione di Albi o Ordini professionali" non ravvisandosi
"ragioni di rilevanza pubblica che giustificherebbero
l'introduzione di sistemi selettivi e limitativi sulla scorta
di quanto avviene per le professioni protette".
Al riguardo, è opportuno ricordare che attualmente nel
nostro Paese le libere professioni sono suddivise in due
grandi gruppi: le professioni regolamentate, o "protette",
cioè le professioni rientranti nel disposto dell'articolo 2229
del codice civile, per il cui esercizio è necessario oltre al
possesso del titolo di studio l'ulteriore requisito della
iscrizione obbligatoria in appositi Albi tenuti da enti
pubblici (gli Ordini e i collegi) e tutte le altre
professioni, dette "professioni non regolamentate", che a loro
volta - in seguito al recepimento delle direttive del
Consiglio d'Europa n. 89/48 e 92/51, rispettivamente con il
decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 115 e con il decreto
legislativo 2 maggio 1994, n. 319 - si distinguono in due
sottogruppi, le professioni per il cui esercizio è necessario
il possesso di un titolo di studio o formazione professionale
e le professioni assolutamente libere, per il cui esercizio
non occorre alcun titolo.
I professionisti non regolamentati hanno dato vita a
numerose associazioni, alcune delle quali possono vantare una
lunga tradizione ed una forte rappresentatività. Ciascuna di
queste associazioni - salvo pochissime eccezioni - per lungo
tempo ha seguito pervicacemente la strada del riconoscimento
da parte dello Stato, tramite il tradizionale metodo della
istituzione di nuovi Ordini o collegi. Col passare del tempo,
tuttavia, si sono fatte promotrici delle nuove istanze
indicate dal Garante della concorrenza e del mercato,
rinunciando a chiedere la regolamentazione in Albi, ed
auspicando l'avvio di un sistema di certificazione di qualità,
un sistema che, senza limitare la libertà di iniziativa
economica privata, offra comunque giuste garanzie ai
consumatori, mettendoli in condizione di essere informati e di
scegliere fra professionisti preparati e non, fra
professionisti che assicurino o meno la continuità del loro
impegno, del loro aggiornamento e la serietà deontologica.
A tale riguardo, alcune associazioni hanno già iniziato
una positiva sperimentazione ed hanno elaborato sistemi degni
di attenzione che si basano sui seguenti princìpi:
1) la definizione di un "certificato professionale
controllato" consistente in un attestato di esercizio abituale
della professione, di costante aggiornamento e di
comportamento corretto del professionista nei confronti degli
utenti e dei colleghi; detto certificato non rappresenta sotto
mentite spoglie un riconoscimento abilitante all'esercizio di
dette professioni, ma consiste in un attestato di qualità ai
fini di una corretta informazione degli utenti;
2) il certificato viene rilasciato da libere
associazioni private, emanazione delle associazioni dei
professionisti ma da esse distinte e costituite allo scopo di
rilasciare il certificato. Opportuni meccanismi garantiscono
l'indipendenza e l'imparzialità, l'assenza di conflitti di
interesse, la rappresentatività delle parti interessate (in
primo luogo delle associazioni che rappresentano i consumatori
e i professionisti). Il sistema si basa sul modello della
federazione: più associazioni, rappresentanti diverse
professioni, si federano allo scopo di delegare al soggetto
giuridico federativo il compito di rilasciare il certificato e
di eseguire tutte le relative verifiche sugli iscritti. Viene
così assicurata la rappresentatività delle associazioni
professionali, che partecipano alla formazione delle regole
per la definizione della qualità professionale ed al contempo
è assicurata la serietà della certificazione, perché non sono
le associazioni a certificarsi, ma tale potere è lasciato ad
un soggetto terzo (la federazione che ha il compito di
vigilare sul puntuale adempimento delle regole stesse e di
rilasciare infine il certificato). In tale modo è soddisfatto
anche l'interesse degli utenti, che è ulteriormente garantito
dalla presenza delle associazioni dei consumatori negli organi
di verifica e di controllo della federazione;
3) tale soluzione si situa in un ambito squisitamente
privatistico, senza interferenze dello Stato, che è chiamato
ad intervenire solo in un secondo tempo, eseguendo controlli
non sulle federazioni in quanto tali, ma unicamente sul loro
operato e cioè sul rispetto delle regole che esse stesse si
sono date a tutela dei consumatori e dei professionisti
seri.
La presente proposta di legge riproponendo per ampie linee
tale modello, si prefigge lo scopo di avviare, anche in tale
campo, un rapido adeguamento alla normativa e agli
orientamenti europei, di salvaguardare le regole della libera
concorrenza e del mercato, di tutelare gli interessi degli
utenti, di favorire lo sviluppo libero delle professioni
ripudiando ogni sistema di riconoscimento che porti alla
sclerotizzazione e alla formazione di nicchie di privilegio,
ma al contrario perseguendo sistemi che favoriscano
l'adeguamento continuo delle professioni alle esigenze imposte
dal rapido divenire dei rapporti economico-sociali e del
progresso scientifico, infine di favorire in tale modo la
creazione di nuove opportunità occupazionali.
L'ampio lavoro di analisi e studio del fenomeno delle
professioni non regolamentate realizzato dal CNEL già a
partire dal 1994, cui è seguita anche la costituzione della
Consulta delle Associazioni delle Professioni non
regolamentate, hanno dimostrato la grande rilevanza del
fenomeno e le sue potenzialità nel quadro di una costante
trasformazione delle forme di organizzazione dei processi
produttivi. Fenomeno che necessita di una disciplina che, nel
rispetto dei princìpi generali che caratterizzano il percorso
di integrazione europea, offra un sistema di garanzie per un
corretto esercizio di dette professioni nell'interesse degli
utenti e di un mercato sempre più trasparente ed
efficiente.
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