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PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del direttore dell'Agenzia del demanio, Elisabetta Spitz.
Ricordo che la seduta è pubblica, fermo restando che, ai sensi dell'articolo 11 del regolamento interno, la Commissione può decidere di riunirsi in seduta segreta ogni volta che lo ritenga opportuno. A tal fine, invito il direttore dell'Agenzia del demanio, qualora lo ritenga necessario, a chiedere di proseguire in seduta segreta.
Per rendere più proficui i nostri lavori e per consentire ai parlamentari che debbano partecipare ai lavori di altre Commissioni di interloquire con la dottoressa Spitz, propongo di ascoltare immediatamente la sua relazione, per poi passare alle richieste di chiarimenti che i commissari intenderanno rivolgerle. Qualora le domande e le osservazioni dei colleghi dovessero esaurire lo spazio previsto, stante la convocazione della Camera per le 15, potremmo riconvocarci per ascoltare le risposte oppure, qualora la dottoressa lo ritenesse opportuno, potrebbe rispondere per iscritto.
Do, quindi, la parola al direttore dell'Agenzia del demanio, Elisabetta Spitz, per il suo intervento introduttivo.
ELISABETTA SPITZ, Direttore dell'Agenzia del demanio. Grazie. Sono accompagnata dal dottor Pisciotta, responsabile della direzione beni e veicoli confiscati, che mi supporterà soprattutto per rispondere alle domande dei commissari.
Signor presidente, onorevoli deputati e senatori, vi ringrazio vivamente per l'opportunità che mi è offerta di illustrare alla Commissione un panorama sugli immobili e sulle aziende confiscati alla criminalità organizzata e, al tempo stesso, le linee di gestione adottate dall'Agenzia del demanio.
Ho lasciato agli uffici alcune copie della relazione e una serie di documenti che erano già stati consegnati al presidente qualche tempo fa, in particolare il consuntivo sulla gestione dei beni confiscati al 31 dicembre 2006.
Mi riallaccio ai contenuti della relazione svolta nel settembre 2005, soffermandomi adesso su alcuni dati per segnalare, a 18 mesi di distanza, gli sviluppi successivi. Un'analisi dettagliata dei dati statistici è contenuta nel rapporto al 31 dicembre 2006, che abbiamo appena consegnato, sia sui beni immobili e aziendali definitivamente confiscati sia sui beni ancora in gestione. Naturalmente, siamo a disposizione per ogni chiarimento ed approfondimento richiesto, cui sarà dato tempestivo seguito.
Al 31 dicembre dello scorso anno i beni immobili definitivamente confiscati risultano,
in totale, 7.328, di cui 3.493 sono già stati destinati o dichiarati formalmente non destinabili e 3.835 sono censiti come beni ancora in gestione. La metà dei beni confiscati è costituita da appartamenti o altri tipi di abitazione, il 26 per cento da terreni e il resto da pertinenze, locali e altre tipologie di immobili. L'83 per cento dei beni confiscati si trova nelle quattro regioni meridionali, con una netta prevalenza della Sicilia, con il 45 per cento, mentre Campania e Calabria si attestano intorno al 15 per cento e la Puglia intorno al 7 per cento; il restante 17 per cento è concentrato prevalentemente in Lombardia e nel Lazio.
Raffrontando tali percentuali con quelle relative ai beni destinati e a quelli ancora da destinare, emerge subito il problema particolare della Sicilia. In tale regione, infatti, la percentuale delle destinazioni effettuate è pari appena al 37 per cento, mentre quella dei beni in gestione, sul totale dello stock, è del 57 per cento. Ciò significa che, a differenza di tutte le altre regioni, ben il 65 per cento dei beni confiscati in Sicilia risulta ancora da destinare; il che si spiega agevolmente se si considera che circa il 90 per cento dei beni in gestione nella regione è interessato da fattori di criticità che ne ostacolano la destinazione: gravami, procedure giudiziarie anche per revoca della confisca, immobili facenti parte di patrimoni di società, aziende confiscate e così via.
Passando ora a qualche considerazione sulle destinazioni, si può notare che l'84 per cento è stato assegnato ai comuni e il resto allo Stato, prevalentemente per finalità di ordine pubblico. Tenendo conto del valore economico, la percentuale per i beni assegnati allo Stato sale dal 16 al 28 per cento.
Quanto ai beni trasferiti al patrimonio dei comuni, buona parte - il 77 per cento - è stato destinato per finalità sociali: sedi di associazioni, alloggi per indigenti, aree destinate ad utilità sociali; il restante 23 per cento è stato utilizzato per finalità istituzionali, quali uffici comunali, strutture socio-sanitarie, scuole e via dicendo.
Quanto alle 3.835 unità immobiliari ancora in gestione, va preliminarmente rilevato che di tale numero fanno parte anche 392 beni per i quali la procedura di destinazione è formalmente sospesa. Ai fini di un raffronto con i dati della precedente relazione, occorre poi considerare che 439 sono i beni per i quali la confisca è stata comunicata dopo il settembre 2005. Lo stock, perciò, si è ridotto a 3.004 unità, quantità che andrebbe ulteriormente ridimensionata tenendo conto dell'affinamento tecnico del database, che ha portato ad un aumento più apparente che reale del numero dei beni registrati.
La concentrazione territoriale dei beni da gestire è molto elevata. Il 50 per cento è dislocato in 10 città, con la prevalenza assoluta di Palermo - 31 per cento -, cui seguono Motta Sant'Anastasia (6 per cento, dovuta in gran parte al villaggio di Sigonella), e i comuni di Reggio Calabria, Roma, Milano e Castel Volturno (2 per cento).
Considerando la distribuzione per province, le prime cinque sono Palermo, Reggio Calabria, Catania, Napoli e Caserta, che assorbono il 68 per cento del totale, ancora una volta con la supremazia della provincia del capoluogo siciliano, in cui è localizzato il 40 per cento dei beni da destinare.
Sul totale dei beni ancora in gestione, 1.900 sono appartamenti, 810 sono terreni, mentre la parte restante è costituita da pertinenze, locali, capannoni ed altre tipologie. Il 66 per cento delle unità immobiliari si trova in zona urbana centrale o semi-periferica. Il 42 per cento versa in condizioni di manutenzione mediocri.
Passando ad un altro profilo, si rileva che la grande maggioranza degli immobili da gestire presenta criticità di grado più o meno elevato che ne ostacolano la destinazione. Solo il 18 per cento dei beni risulta infatti libero e privo di criticità ostative, e sembrerebbe perciò di pregevole destinazione, anche se persino per tale categoria di beni le condizioni di fatto inducono talora i potenziali destinatari a rifiutarne l'assegnazione.
L'analisi effettuata in particolare sugli immobili confiscati prima del 2001 ha evidenziato che i beni con maggiore anzianità
di confisca ancora non destinati sono in larga parte caratterizzati da situazioni legali e giudiziarie o da uno stato di occupazione abusiva molto complessi e sedimentati nel tempo, e comunque tali da ricondurre ad esse le principali difficoltà incontrate per giungere alla destinazione.
Per tutti i beni ancora in gestione, gli ostacoli principali riguardano: l'occupazione (30 per cento), la presenza di gravami o procedure esecutive (36 per cento), l'appartenenza al patrimonio di aziende confiscate (35 per cento), le confische pro quota (10 per cento) e la pendenza di incidenti di esecuzione per la revoca della confisca (7 per cento). Naturalmente in alcuni casi lo stesso bene presenta molteplici criticità.
L'approfondita analisi delle diverse difficoltà ha consentito di definire alcuni canoni gestionali innovativi, validi anche per i beni di più recente acquisizione.
È stata in primo luogo individuata una linea secondo la quale l'occupazione degli immobili, a qualsiasi titolo, non costituisce un ostacolo alla formalizzazione del decreto di destinazione, ma rappresenta anzi un motivo aggiuntivo per giungere celermente alla sua assegnazione. Di fatto, la liberazione degli immobili è resa più difficile dalla mancanza del decreto di destinazione, spesso posto a base delle decisioni giurisprudenziali di accoglimento dell'opposizione allo sgombero. È così emersa una soluzione che subordina la consegna dell'immobile, ma non la formalizzazione del decreto, all'effettiva liberazione del bene. È un passaggio importante, perché consente di portare a buon fine il procedimento di destinazione, elevando dal 18 al 40 per cento le unità immobiliari che possono essere più agevolmente assegnate.
Un'altra criticità che si sta affrontando è quella dei beni gravati da ipoteche o da procedimenti esecutivi che, come si è detto, interessa una fetta importante dello stock in gestione (il 36 per cento circa), con una grande concentrazione in Sicilia, in cui è presente ben il 75 per cento delle unità immobiliari gravate.
In proposito, segnalo che le difficoltà incontrate dall'Agenzia sono molteplici. Innanzitutto, la raccolta delle necessarie informazioni risulta problematica per l'insufficienza dei dati al momento della presa in carico dei beni. Oscillanti sono poi le pronunce giurisprudenziali riguardo all'opponibilità dei gravami nei confronti dei beni confiscati, anche se si vanno affermando alcuni indirizzi utili per definire i criteri di gestione dei beni gravati. C'è da aggiungere che, sul piano legislativo, non risulta chiaramente definita la possibilità di procedere a transazioni, opportune in primo luogo nei casi in cui il residuo debito è di valore minimale rispetto a quello del bene. Non è esplicitamente regolata la possibilità di cedere transattivamente una parte dei complessi immobiliari gravati in cambio della liberazione del patrimonio residuo, e manca un apposito fondo statale per far fronte agli oneri di accordi con gli enti creditori. Ad ogni modo, pur con queste difficoltà, è stato avviato con importanti istituti di credito, in particolare in Sicilia, un percorso concordato di ricognizione delle situazioni debitorie, che può rappresentare la base di possibili transazioni. Naturalmente, qualsiasi accordo è subordinato alla certezza che il mutuo sia stato concesso, a suo tempo, nel rispetto del principio di buona fede del creditore. In tale direzione resta fermo, come è ovvio, l'impegno dell'Agenzia nella cura degli interessi erariali, se necessario, anche in sede giudiziaria. Il contenzioso che questo tipo di criticità comporta è vasto e defatigante, allungando a dismisura i tempi della destinazione e concludendosi talora con decisione giudiziaria di vendita all'asta dei beni. Proprio per questo si è deciso di mettere in campo strategie nuove, per le quali è necessaria la fattiva collaborazione dei principali gruppi bancari, che potrebbero essere attratti non solo da motivazioni economiche, ma anche dal ritorno di immagine.
Un altro terzo - o poco più - dello stock di beni da destinare appartiene al patrimonio di imprese e società, anch'esse confiscate in applicazione della legge sulle
misure di prevenzione patrimoniali. Si tratta, in qualche caso, di complessi edilizi di ingenti dimensioni concentrati in Sicilia, in particolare nella città di Palermo, il più delle volte intestati a società immobiliari, o comunque ad imprese che hanno operato nel settore delle costruzioni. Quasi sempre questi beni sono gravati da ipoteche e spesso lo sono non per mutui fondiari, ma per garanzie fideiussorie o per aperture di credito a favore delle stesse imprese o di terzi.
La destinazione degli immobili aziendali è condizionata dalla necessità preliminare di accertare se siano stati confiscati separatamente o unitamente all'azienda e, in secondo luogo, se e con quali conseguenze possano essere estromessi dal patrimonio aziendale. Si tratta, perciò, nella maggior parte dei casi, di situazioni complesse da gestire, specie quando si tratti di liquidazioni, di fallimenti o di pesanti situazioni debitorie.
I beni confiscati pro quota rappresentano il 10 per cento dello stock e sono quasi interamente concentrati nelle quattro regioni meridionali.
Le difficoltà per la destinazione sono connesse, in primo luogo, alla praticabilità tecnica della divisione e ai tempi richiesti per l'effettivo scioglimento della comunione. Infatti, è necessaria un'approfondita valutazione tecnica per stabilire se risultino o meno divisibili. Solo in caso positivo - ipotesi probabile per i terreni, che rappresentano il 40 per cento dei beni in comproprietà - si procede al tentativo di scioglimento in via bonaria o, quando l'accordo non sia possibile, in via giudiziaria, il che richiede tempi assai più lunghi.
Un'ultima criticità che va segnalata è quella che impone la sospensione obbligatoria dell'iter di assegnazione quando i beni sono oggetto di concomitante sequestro in procedimento penale, ipotesi che ricorre per il solo 1 per cento dei beni da destinare. Inoltre, per il 7 per cento degli immobili dello stock, vi è un incidente di esecuzione per revoca della confisca, e in altri casi sono in corso azioni in sede civile, penale ed amministrativa, che intralciano la prosecuzione dell'iter di destinazione.
Di fatto, la gestione del contenzioso rappresenta un rilevante impegno per l'Agenzia. Solo per fornire uno dei dati contenuti nella specifica sezione del rapporto statistico che è a disposizione della Commissione, la percentuale di beni destinati nel corso del 2006 (285 unità) rappresenta il 50 per cento dei beni oggetto di contenzioso nello stesso periodo. In effetti, proprio la provenienza criminale dei beni confiscati è alla radice di intricate controversie che talora sono del tutto pretestuose e mirate specificatamente a impedire, o almeno a rinviare, l'effettiva utilizzazione dei beni per i fini di legge. D'altro canto, la legalità impone di non sacrificare in alcun modo eventuali diritti di terzi in buona fede.
Le difficoltà oggettive dei singoli casi si riverberano inevitabilmente sul versante della gestione, complicando gli impegni e allungando notevolmente i tempi di destinazione. Tutte queste criticità non potevano essere inizialmente presenti al legislatore, com'è del resto dimostrato dalla previsione di un termine relativamente breve - 120 giorni - per la conclusione del processo di assegnazione. Tale impostazione, che era sicuramente coerente con la dottrina che considerava la confisca come acquisizione a titolo originario dei beni e travolgeva così qualsiasi ostacolo, richiede oggi, alla luce delle concrete esperienze e degli indirizzi giurisprudenziali, un attento riesame, che da un lato contrasti efficacemente le attività pretestuose e che, dall'altro, consenta un ordinato sviluppo del procedimento di destinazione, pur in presenza di cause ostative.
Sul piano generale, la strategia adottata dall'Agenzia è quella di catalogare come transitoriamente o definitivamente non destinabili tutti i beni che presentano criticità ai fini del rapido sviluppo del processo di assegnazione, cui vanno aggiunte le unità immobiliari che, per peculiari caratteristiche, risultino non utilizzabili o comunque non accettate dai potenziali destinatari. Sarà così possibile con
centrare gli sforzi, in prima battuta, nella celere destinazione dei beni che non presentano criticità.
Passo ad illustrare sommariamente le misure che l'Agenzia ha adottato in attuazione del progetto già illustrato alla Commissione nella precedente audizione. Vorrei soffermarmi brevemente su tre aspetti strutturali che oggi connotano l'impianto organizzativo e che sono il risultato di progressivi assestamenti avviati sin dal 2001, data di costituzione dell'Agenzia del demanio.
Il primo aspetto riguarda il presidio della conoscenza dei beni confiscati attraverso un sistema informatico appositamente dedicato. Oggi disponiamo di un database relazionale che ci consente non solo di conoscere i profili descrittivi di ciascun bene, ma altresì di tracciarne e monitorarne gli andamenti gestionali, con importanti riflessi sulla funzionalità operativa nel rapporto tra centro e periferia.
Il secondo aspetto, favorito peraltro dalla flessibilità organizzativa che deriva dalla trasformazione dell'Agenzia in ente pubblico economico, riguarda i rapporti operativi tra il centro e la periferia. La direzione generale è stata potenziata in termini di capacità di indirizzo, coordinamento e controllo, nonché quale sede responsabile dell'impianto dei progetti, dell'impulso e delle decisioni di portata generale per la loro attuazione. Le filiali, dal canto loro, hanno sempre più assunto il ruolo di gangli operativi di elevata capacità realizzativa, sviluppando in modo specifico la funzione di gestori della rete di relazioni sul territorio.
Il terzo elemento strutturale nell'organizzazione è costituito dalla rete dei professionisti che collaborano con l'Agenzia nella gestione dei beni confiscati. Oggi disponiamo di una completa e aggiornata rubrica ragionata degli amministratori - sono 382 - che ci consente, attraverso un processo strutturato di valutazione del loro operato, di svolgere azioni immediate di verifica e di procedere alla revoca nei casi di risultati insoddisfacenti. Sarà così possibile pervenire ad un ridimensionamento della rete degli amministratori e dei costi di gestione, graduando gli interventi anche in ragione della tipologia dei beni gestiti e della prevedibile durata dei processi di destinazione. In molti casi si potrà trasferire la gestione direttamente alle nostre filiali.
Sul piano operativo, sono stati affinati gli strumenti di programmazione aziendale, prevedendo nel contratto di servizio con il Ministero dell'economia e delle finanze un sistema organico di obiettivi qualitativi e quantitativi anche per il settore dei beni confiscati.
Il sistema è stato completato nel 2007 da una pianificazione articolata per le varie regioni. L'impegno per l'anno in corso è quello di destinare un elevato numero di immobili, abbattendo significativamente lo stock dei beni in gestione, a partire da quelli liberi o occupati, la cui assegnazione non presenta criticità. Per gli altri beni lo sforzo è quello di definire e monitorare il percorso per il superamento degli ostacoli o di accertare formalmente l'impossibilità definitiva o transitoria di destinarli.
Un altro versante strategico fortemente innovativo è costituito dal nuovo modello di relazione messo a punto dall'Agenzia attraverso il varo dei cosiddetti «progetti territoriali» e la stipula di protocolli d'intesa. In tale direzione, sono stati avviati otto progetti relativi agli ambiti territoriali nei quali si registra una maggiore concentrazione di beni confiscati - comuni di Roma e Palermo, province di Reggio Calabria, Catania, Agrigento, Napoli, Trapani e regione Puglia - per accelerare l'utilizzo degli immobili confiscati. Nel complesso i progetti territoriali riguardano 2.600 unità immobiliari, vale a dire il 67 per cento circa dello stock dei beni da destinare.
L'obiettivo è duplice: delineare in forma sintetica il panorama complessivo dei beni disponibili nell'ambito territoriale di riferimento e coinvolgere i principali attori del processo di destinazione in un percorso programmato per il superamento degli ostacoli e l'accelerazione dell'effettivo utilizzo degli immobili confiscati. Su tali basi viene elaborato un rapporto, comunicato al prefetto e ai comuni interessati,
che individua pacchetti di beni siti nel medesimo comune per i quali è possibile sviluppare attività similari e percorsi omogenei. Si stimola in tal modo la collaborazione degli enti locali e degli uffici della prefettura. Nella maggior parte dei casi un apposito tavolo, costituito con il coordinamento del prefetto, funge da conferenza di servizio, o comunque costituisce la sede per l'espressione dei pareri e per la programmazione delle attività, nel quadro di una stretta collaborazione diretta ad affrontare le questioni più delicate. È, per di più, facilitata la definizione di iniziative organiche ed integrate di utilizzo del complesso dei beni disponibili, attivando le risorse necessarie e gli apporti, anche esterni, di enti, associazioni ed organismi coinvolti a vario titolo.
I progetti territoriali hanno come sbocco naturale i protocolli d'intesa, che a tutt'oggi sono stati stipulati con i comuni di Roma e Reggio Calabria, e interesseranno in un prossimo futuro il comune di Palermo e i comuni della provincia di Napoli. Sono quasi pronti anche i protocolli di altre province della Sicilia, ma stiamo rinviando la sottoscrizione di questi accordi ad una fase successiva alla prossima tornata di elezioni amministrative. Contiamo, nel mese di giugno, di procedere alla stipula di tutti questi protocolli.
Il progetto per il comune di Roma, pur riguardando un numero non particolarmente elevato di beni, ha costituito il prototipo per un metodo di lavoro che ha portato alla firma, il 2 febbraio scorso, del protocollo d'intesa.
Anche per il comune di Reggio Calabria è stato stipulato, il 19 febbraio, un protocollo d'intesa che prevede la destinazione, entro giugno, di 48 immobili da utilizzare prevalentemente per fronteggiare l'emergenza abitativa. Il progetto territoriale da cui il protocollo ha preso le mosse è però più ampio, perché riguarda circa 300 beni dislocati anche negli altri comuni della provincia, più specificamente nella Locride e nella Piana di Gioia: anche per queste due macroaree si va delineando, sotto il coordinamento del prefetto, la possibilità di stipulare appositi protocolli d'intesa che potrebbero coinvolgere i comuni, la provincia e la regione.
La situazione appare analoga per il progetto della provincia di Napoli, dove pure il capoluogo ha uno stock di beni ancora da destinare piuttosto limitato - solo 12 -, mentre nei comuni dell'hinterland e della fascia vesuviana si concentra la maggior parte dei beni (233).
Com'era prevedibile, il progetto territoriale del comune di Palermo ha messo in evidenza il grande sforzo necessario per aggredire una realtà che rappresenta, per quantità di beni e per qualità dei problemi, il bersaglio grosso nella gestione degli immobili confiscati. Un terzo dell'intero stock dei beni da destinare è, infatti, dislocato all'interno del territorio comunale, tanto che, ai fini del progetto, è stato indispensabile suddividerlo in tre macroaree: il quartiere di Brancaccio, gli altri quartieri del centro e quelli della periferia. Il lavoro effettuato ha consentito di concentrare l'attenzione su un certo numero di beni: oltre 250 unità immobiliari destinabili al comune - la metà delle quali occupate -, che potrebbero rientrare, a breve scadenza, in un protocollo di intesa.
Vi sono, poi, il progetto territoriale per la provincia di Catania, che si caratterizza per il complesso Sigonella (oltre 200 unità immobiliari), e quelli delle province di Trapani e Agrigento, nei quali sono presenti numerosi fondi agricoli (due a Naro, di rilevanti dimensioni), che potrebbero essere assegnati a cooperative o associazioni di volontariato, eventualmente per il tramite della provincia.
Nel complessivo scenario dell'utilizzo dei beni immobili confiscati, devo infatti qui segnalare il rilievo che assume il recente intervento della legge finanziaria per il 2007, che ha ampliato l'ambito soggettivo delle amministrazioni pubbliche, potenziali destinatarie dei beni confiscati alla criminalità. Da un lato, sul versante dello Stato, vengono inclusi gli usi governativi e pubblici di amministrazioni ed enti, agenzie fiscali, università e istituzioni culturali di rilevante interesse; dall'altro, ferma restando la priorità riconosciuta
ai comuni, è consentita l'assegnazione anche a province e regioni. Questa previsione consentirà una maggiore efficienza del processo di destinazione, specie a livello locale, poiché il coinvolgimento di più soggetti può valere a superare le difficoltà che, in molti casi, gli attuali potenziali destinatari, ed in particolare i comuni, incontrano. Non solo: l'allargamento della platea degli attori potrebbe agevolare la soluzione dei problemi che ostacolano la destinazione dei beni, ad esempio l'esistenza dei gravami.
Va segnalato che il nuovo modello di relazioni avviato nel 2006, incentrato su progetti territoriali, sembra significativamente funzionale allo sviluppo del nuovo scenario. È infatti auspicabile, e in qualche misura prevedibile, che il lavoro di più soggetti generi sinergie e interventi facilitatori da parte di enti quali la regione e la provincia.
Passando ora alla situazione delle aziende confiscate, faccio presente che nel corso del 2006 l'Agenzia ha svolto un'intensa e sistematica attività di ricognizione. Le azioni prioritarie svolte sono state dirette all'acquisizione della totale conoscenza delle aziende ancora da destinare e alla loro classificazione in base allo status (attive, inattive, in procedura concorsuale, in liquidazione), identificandone le potenzialità di destinazione. Dalla ricognizione effettuata emerge che, a tutto il 31 dicembre 2006, le aziende complessivamente confiscate sono pari a 801, di cui 367 confiscate dopo il 2001. Il numero comprende solo le aziende confiscate in misura pari al cento per cento o per una quota di maggioranza, in quanto le partecipazioni minoritarie hanno una loro specifica classificazione all'interno del database e sono trattate gestionalmente con differenti modalità operative.
Il 97 per cento delle aziende confiscate è localizzato in 6 regioni e, per la precisione: il 34 per cento in Sicilia, il 25 per cento in Campania, il 15 per cento in Lombardia, l'11 per cento nel Lazio, il 7 per cento in Calabria e il 6 per cento in Puglia.
Nell'universo delle aziende confiscate risulta che per 574 di esse la gestione attiva può considerarsi conclusa, in quanto 36 sono state destinate alla vendita o all'affitto; per 209 si è conclusa, o è in corso, la procedura di liquidazione; 137 sono pervenute in stato fallimentare; 168 sono state cancellate dal registro delle imprese. Per altre 24 aziende la gestione è stata chiusa per revoca della confisca o per vendita, oppure per cessione disposta dall'autorità giudiziaria. A tutt'oggi, pertanto, il totale delle aziende ancora da destinare è costituito da 227 unità, pari al 28 per cento delle aziende complessivamente confiscate, di cui solamente 38 risultano essere attive, e contano complessivamente circa 240 dipendenti. Il 25 per cento delle aziende confiscate attive si trova in Sicilia, mentre le restanti 189 aziende, una volta esperiti i dovuti accertamenti, verranno probabilmente poste in liquidazione.
Dal quadro sopra illustrato emerge in tutta chiarezza che, ad essere oggetto di confisca, sono prevalentemente aziende che risultano in realtà fittizie, prive di beni, ovvero che non svolgono alcuna attività economica, essendo state semplicemente uno schermo di copertura delle attività illecite del prevenuto. Fanno parte di questa categoria soprattutto quelle aziende che operavano nel settore immobiliare.
Per quanto riguarda, poi, la gestione delle 38 aziende attive, 7 sono già in affitto a terzi sin dalla fase giudiziaria, e per esse si sta provvedendo alla formale destinazione. Per le altre occorrerà superare le difficoltà operative, che variano in funzione del settore produttivo, della realtà ambientale e del mercato di riferimento. Ovviamente, il problema più delicato è quello relativo alla salvaguardia dei livelli occupazionali, rispetto al quale l'Agenzia sta imprimendo una forte azione di impulso e collaborazione con vari soggetti istituzionali, nel cui ambito di competenza rientrano la promozione e la gestione di azioni nel campo delle politiche del lavoro e dell'occupazione.
Le linee guida in materia di aziende confiscate si muovono su due principali direttrici: la prima sul versante delle aziende attive, per le quali occorre procedere alla più rapida ed efficace destinazione, così da salvaguardarne i livelli produttivi, sfruttando le opportunità del mercato di riferimento. In tale direzione sono stati fissati obiettivi specifici, alla cui realizzazione contribuirà la struttura centrale dell'Agenzia, avvalendosi anche di professionalità specializzate nel settore della due diligence aziendale.
Il secondo ambito prevede una forte accelerazione nella chiusura delle procedure di liquidazione, al fine di conseguire un significativo contenimento dei costi di gestione.
Merita un accenno l'adozione di iniziative operative che vedranno direttamente coinvolti i liquidatori, ai quali verrà chiesto di programmare, in modo efficace ed in tempi prestabiliti, le attività a finire alla chiusura della liquidazione. Sempre in questo ambito si è ipotizzata una soluzione innovativa che potrebbe consentire, da un lato, di superare le molteplici criticità che di norma ritardano la chiusura delle aziende confiscate già in liquidazione, e dall'altro di evitare la vendita degli immobili ad esse intestati, per destinarli alle finalità di legge. Si tratta, in sintesi, di considerare l'insieme delle società devolute allo Stato come facenti parte di un unico gruppo, al cui interno l'erario può compiere operazioni finanziarie, con l'utilizzo degli attivi di liquidazione di una società per il ripianamento di passività di altre.
Avviandomi alla conclusione, desidero sottoporre alla Commissione alcuni spunti in merito a possibili assestamenti del quadro normativo, derivanti dall'esperienza di gestione fino ad oggi maturata. Mi limiterò, naturalmente, ad alcune sottolineature su profili che, del resto, erano almeno in parte già inseriti in un progetto di più vasta portata esaminato nella scorsa legislatura.
Un punto nodale è rappresentato dall'esigenza di raccordare meglio la fase della gestione a quella giudiziaria, inserendo l'Agenzia, fin dal sequestro, nel processo delle misure di prevenzione. Come ho già affermato nella precedente relazione, manca nella fase giudiziaria l'aggancio ad un centro tecnico unificante dotato di capacità, strumenti e metodologie collaudate. Si può ipotizzare che l'Agenzia intervenga a sostegno dell'attività del giudice nella veste di consulente tecnico-gestionale. Il supporto riguarderebbe, innanzitutto, fin dalla fase iniziale del sequestro, l'accertamento e la verifica delle caratteristiche tecniche dello stato dei beni (a partire dalla loro esatta identificazione), ma anche la loro migliore gestione. L'anticipata partecipazione dell'Agenzia consentirebbe di focalizzare meglio l'attenzione non solo sulle finalità di sottrazione dei beni alla criminalità, ma anche sui profili specificatamente preordinati alla loro utilizzazione per finalità sociali. Verrebbe eliminata alla radice la faticosa ricostruzione che, spesso, a distanza di anni l'Agenzia deve compiere nelle prime battute del procedimento di destinazione, accelerandone in tal modo il buon esito in maniera efficace.
Su un altro piano, puntuali interventi normativi potrebbero agevolare il superamento di talune criticità segnalate. Alcuni interventi, peraltro, inciderebbero sulle modalità di esercizio delle funzioni giudiziarie e su di essi, pertanto, non mi soffermerò. Altri, invece, riguardano più specificamente il procedimento di destinazione e gli strumenti messi a disposizione dell'Agenzia.
Sarebbe utile, in primo luogo, introdurre esplicitamente un meccanismo per cui, trascorso un termine definito per legge, il procedimento di destinazione possa proseguire anche in assenza dei pareri obbligatori ma non vincolanti. Si eliminerebbe così una delle ricorrenti cause di ritardo nell'assegnazione dei beni, rappresentata dalla mancanza dei pareri che, a differenza del parere negativo, blocca il procedimento. Ciò è tanto più rilevante nella prospettiva dell'ampliamento dei potenziali destinatari, voluto dalla finanziaria per il 2007.
Sempre al fine di agevolare la gestione, accanto alle modifiche che ho segnalato, per ciò che riguarda i gravami potrebbe essere utile la creazione di un apposito fondo - in parte alimentato con l'eccedenza dei conti di gestione dei beni confiscati - dal quale attingere risorse finanziarie per la copertura degli oneri gestionali di conservazione e mantenimento dei beni e per far fronte a mutui, transazioni e riscatto di quote in comproprietà.
Ancora, sarebbe opportuno abilitare l'Agenzia, in presenza di contenziosi che si prospettano puramente dilatori, a procedere alla liberazione degli immobili occupati e ad effettuare consegne provvisorie per l'utilizzo temporaneo da parte del destinatari.
Per ciò che riguarda, infine, le aziende confiscate, in particolare le società di capitali, potrebbero essere introdotte delle misure per agevolarne la gestione e per l'eventuale liquidazione.
Signor presidente, signori deputati e senatori, mi auguro di essere riuscita con questa mia relazione a rappresentare adeguatamente lo sforzo perseguito dall'Agenzia nel mettere ordine nell'intricata massa dei problemi che la gestione dei beni confiscati alla criminalità oggettivamente incontra. Da parte mia vorrei, in sintesi, ribadire il costante impegno di tutti gli addetti e la consapevolezza della specificità di una missione delicata e complessa, nell'ottica della restituzione alla collettività dei beni confiscati. Proseguiremo il percorso intrapreso nella certezza che, entro il 2008, sarà possibile realizzare un ciclo nel quale i beni siano per la massima parte assegnati senza soluzione di continuità e vengano per il resto avviati, con azioni concrete, al superamento di eventuali criticità.
PRESIDENTE. Do ora la parola ai colleghi che intendano porre quesiti o formulare osservazioni.
ANGELA NAPOLI. La ringrazio, dottoressa Spitz, per la sua relazione su un tema che è estremamente importante, forse più di quanto appaia, ai fini del contrasto alla criminalità organizzata. Non le nascondo che i dati evidenziati nella sua relazione, seppur grosso modo personalmente conosciuti, mi preoccupano molto.
Vorrei intanto chiederle se, al di là delle difficoltà che emergono per l'Agenzia del demanio nella cessione dei beni confiscati, possa evidenziarci qualche altra motivazione. Vorrei porre proprio delle domande specifiche: come mai in Calabria, dove la criminalità organizzata locale ha acquisito un potere economico certamente superiore a quello delle altre organizzazioni criminali, e quindi ha una maggiore potenzialità nell'attività di riciclaggio, il numero dei beni confiscati è così irrisorio? Come evidenziato nella relazione che ci ha appena presentato, i beni confiscati in Calabria si attestano intorno al 15 per cento, molto poco rispetto alla potenzialità economica e all'attività di riciclaggio di questa zona. Peraltro, come mai risulta preponderante, rispetto all'intera regione, la provincia di Reggio Calabria, citata più volte? Ci saranno certamente anche altre confische, ma emergono soprattutto quelle relative a questo territorio. Mi risulta, per esempio, che siano giacenti da diverso tempo, presso comuni patria di cosche della criminalità organizzata (mi riferisco, tra gli altri, al comune di Limbadi, patria della cosca Mancuso), dei beni confiscati mai utilizzati e mai definiti.
Vorrei inoltre formulare un'ulteriore domanda riguardo agli amministratori: non ritiene che, al di là dell'elenco e delle possibilità di intervento che l'Agenzia ha sulla gestione degli amministratori, debbano essere revisionati comunque i criteri che consentono loro di far parte della lista? Mi risulta infatti che diversi amministratori riescano ad essere inseriti nell'elenco e finiscano poi con il diventare automaticamente gli amministratori del proprietario illecito del bene o dell'azienda confiscata. Ritiene opportuna una rivisitazione dei requisiti necessari per essere definiti amministratori?
Anche in termini di aziende confiscate, purtroppo la Calabria ha, ancora una volta, il primato in senso negativo. Per quanto riguarda le aziende, al di là della
giusta rilevanza che viene data al mantenimento e alla garanzia del posto di lavoro, c'è qualcosa però che non funziona, e vorrei in merito un suo parere. Infatti, con la scusa del mantenimento del posto di lavoro, molte aziende, anche importanti, che vengono confiscate continuano di fatto a rimanere nel tessuto sociale, anche se attraverso prestanome, restando di appartenenza dell'illecito proprietario.
Un'ultima domanda: lei ha fatto riferimento alla legge finanziaria 2007. Personalmente ho molto criticato l'ampliamento dei poteri di affidamento dei beni confiscati anche alle province e alle regioni. Al di là di questa mia critica, chi stabilisce oggi se un bene confiscato, ovviamente localizzato in un determinato territorio comunale, possa diventare gestione delle province o della regione? Insomma, lei ritiene che la proposta del coordinamento unico dell'Agenzia (che, a mio avviso, si aggraverebbe di un ulteriore apporto di lavoro) possa avere anche una potenzialità di questo genere?
Pur riconoscendo le sue capacità e quelle di tutti i funzionari e responsabili del demanio, può dirci realmente, al di là delle difficoltà che sono state evidenziate tra parentesi, quali siano le difficoltà effettive e reali che incontra l'Agenzia? Infatti qualche volta - non me ne voglia - sembra quasi che il demanio si trovi in una situazione di stasi. Purtroppo, per l'opinione pubblica - che aspetta con celerità l'affidamento della gestione - la responsabilità di tutto ricade apparentemente solo sul demanio.
ANIELLO PALUMBO. Dottoressa Spitz, lei ha fatto riferimento ad alcuni ostacoli che renderebbero complicata e difficoltosa la destinazione dei beni confiscati. Vorrei chiederle un chiarimento in merito anche ad alcune situazioni di fatto che sono state oggetto di una recente inchiesta giornalistica. Mi riferisco alla circostanza che alcuni di questi beni confiscati risultino occupati abusivamente, addirittura in taluni casi dai familiari dei mafiosi o dei camorristi o, comunque, dai soggetti nei cui confronti era stata applicata in maniera diretta la misura patrimoniale. Nella sua relazione si fa riferimento anche al caso in cui tale difficoltà è legata al rifiuto dell'assegnazione da parte del destinatario. In quali casi e in che misura ciò incide sulla percentuale di mancata assegnazione del bene?
Con riferimento alle situazioni di occupazione abusiva, vorrei chiederle se la difficoltà nella gestione di questi casi sia di natura normativa o di natura operativa. Nell'uno e nell'altro caso, quali sono gli strumenti per intervenire? Vorrei capire se, in ambito operativo, esistano problemi che riguardano l'organizzazione dell'Agenzia, dal momento che è stato fatto anche un riferimento al rapporto fra la sede centrale e le filiali, ad un deficit di operatori, di soggetti, di collaborazioni, di sinergie con gli altri attori. È questo il senso della mia richiesta di chiarimento.
GIUSEPPE LUMIA. La ringrazio anch'io, dottoressa Spitz, per questa relazione, che ci consente di aprire un confronto, molto approfondito e serio, non solo sulla condizione attuale dei beni confiscati, ma anche sulla loro destinazione futura, in ordine alla quale la Commissione sta provando ad elaborare una proposta basata sull'esperienza concreta maturata sul campo dagli operatori che, a diverso titolo, incidono sui diversi momenti del sequestro, della confisca e della destinazione. Anche l'Agenzia, quindi, da questo punto di vista ha una funzione delicata e preziosa con la quale dobbiamo fare i conti.
Ricordo a me stesso e ai colleghi che l'Agenzia interviene quando il bene già è stato confiscato, e diventa una sorta di realtà che accompagna questo bene fino alla sua concreta destinazione, quindi fino al momento in cui altri soggetti, istituzionali o sociali, prendono possesso di quel bene e lo gestiscono. Abbiamo il dovere di intervenire, quindi, anche criticamente, su questa fase particolare e delicata, che naturalmente chiama in gioco il ruolo istituzionale dell'Agenzia.
Credo che le esperienze e le riflessioni critiche comuni a diversi soggetti - e che
in buona parte io stesso condivido - dimostrino che il dato da cui partire è la necessità di considerare l'Agenzia non adatta, strutturalmente e istituzionalmente, a svolgere questa funzione, indipendentemente dalla buona volontà di alcuni degli operatori e dei responsabili che ne fanno parte. Questa valutazione, emersa anche all'interno della stessa Commissione antimafia, è stata espressa da diversi operatori ed anche da interlocutori esterni ed istituzionali che si sono interessati al caso dei beni confiscati. Mi riferisco, per esempio, al CNEL, che se ne è occupato in modo abbastanza serio; alla famosa indagine della Corte dei conti, che intervenne aprendo sull'argomento uno squarcio interessante; ai prefetti e agli altri operatori (questori, magistratura, forze dell'ordine) che hanno un'attenzione particolare verso il caso dei beni confiscati.
Ecco allora la domanda principale, il cuore della questione: come rispondete a questa osservazione, pressoché unanime (dico «pressoché» per darvi ancora la possibilità di indicarci interlocutori esterni che la pensino diversamente), sull'inadeguatezza dell'Agenzia?
Alla fine del dicembre 2002 è nata una nuova fase, in seguito all'emanazione di quel famoso decreto che sciolse l'ufficio del commissario straordinario del Governo sui beni confiscati, ed è stata rafforzata la funzione interna al demanio, costituendo un'Agenzia speciale che di fatto ne assumesse più o meno le funzioni.
ELISABETTA SPITZ, Direttore dell'Agenzia del demanio. L'Agenzia è nata nel 2001.
GIUSEPPE LUMIA. In Commissione antimafia risultano dati relativi, ripeto, al decreto del dicembre 2002, col quale i poteri del commissario straordinario furono trasferiti all'Agenzia del demanio. Questo è un punto che sarebbe interessante chiarire; le forniremo le indicazioni istituzionali che abbiamo in Commissione, in modo tale che anche su questo si possa fare chiarezza.
Passando alle questioni concrete, è stato evidenziato uno iato tra beni confiscati e beni già destinati: i beni confiscati, pronti ad essere destinati, sono 7.328, ma di questi, sino ad ora, ne sono stati destinati solo 3.493. Lei, poi, nella relazione - che non riprendo - ha citato alcuni dati e ha dato indicazioni a dimostrazione del fatto che l'Agenzia è in procinto di far scendere tale numero a 3.000.
Questo è il punto da cui dobbiamo partire: mi riferisco al fatto che, da questo iato, emerge una difficoltà strutturale che voi stessi ci avete rappresentato in questa sede. Vorremmo capire quanti di questi beni non siano stati ancora effettivamente destinati per difficoltà interne al lavoro dell'Agenzia e quanti a causa di problematicità esterne, nell'interlocuzione con chi, a diverso titolo, entra nel gioco della destinazione finale e, quindi, nella possibilità di consegnare questi beni e farli diventare socialmente rilevanti e produttivamente significativi.
Vi è un'altra questione che consideriamo rilevante: è stato detto che alcuni di questi beni sono ancora occupati. Vorremmo che l'informazione alla Commissione su questo argomento fosse più dettagliata. Si è fatto genericamente riferimento a dei contenziosi che gli occupati stessi instaurano nei confronti dello Stato. Vorremmo, tuttavia, capire se siate in possesso di informazioni concrete sulla dislocazione geografica di questi beni e su quali famiglie mafiose instaurano questi contenziosi con lo Stato, in modo tale che la Commissione antimafia possa comprendere la strategia delle organizzazioni mafiose in ordine a questo tipo di attività. Sarebbe importante per noi sapere quali siano le famiglie che utilizzano questi éscamotage per resistere alla destinazione sociale di questi beni, in quali zone di territorio questo avvenga e come si articolino i contenziosi. Questo tipo di richiesta suggerisce che una gestione locale, tramite le prefetture, dei beni confiscati - come si sta ipotizzando nella riarticolazione delle funzioni dell'Agenzia - ci metterebbe nelle condizioni di avere contemporaneamente
sia l'analisi della situazione sia la possibilità, per le funzioni di alto commissariato antimafia proprie delle prefetture, di intervenire direttamente anche nella modifica della condizione che avete qui rappresentato.
Per quanto riguarda i beni destinati, in particolare gli immobili, voi avete giustamente distinto fra quelli mantenuti allo Stato e quelli trasferiti ai comuni (i colleghi sanno, infatti, che esiste questa doppia possibilità). Se fate caso, per quelli mantenuti allo Stato diventa prevalente l'ordine pubblico, mentre nei trasferimenti ai comuni diventano prevalenti le cosiddette finalità istituzionali. Fanno da fanalino di coda, rispetto a queste destinazioni, le finalità sociali, che invece nella legge sono considerate come elemento prioritario e che per noi - penso - possono diventare un elemento qualificante.
Vorrei conoscere, inoltre, il vostro punto di vista sull'utilizzo di questi beni da parte dei comuni. Quando essi individuano le finalità sociali, in base a quali meccanismi li assegnano? In questo caso voi siete solo degli osservatori, ma potete avere anche un rapporto positivo con i comuni. Le pongo questa domanda perché mi è stato segnalato che si sta organizzando, se pur in termini ridotti, una sorta di meccanismo clientelare intorno alla destinazione sociale. I dati relativi a tale argomento sono contenuti nella relazione che avete presentato nel dicembre 2006, a pagina 59 (i colleghi possono consultare la tabella, molto esplicativa). Vorrei capire come venga deciso l'utilizzo sociale dei beni confiscati, se esistano dei criteri prestabiliti o se ci sia un arbitrio da parte dei comuni in grado di vanificare, di fatto, il significato sociale, pedagogico ed educativo della trasparenza, del corretto utilizzo, del significato positivo che deve avere il ritorno di tali beni nelle mani dei cittadini.
Vorrei poi parlare delle aziende confiscate. Anche questo è un punto molto delicato, per il principio che lo Stato deve essere più bravo delle organizzazioni mafiose nel sostenere le aziende che possono essere mantenute in attività, con una forte gestione produttiva e facendo in modo che non si abbia una perdita occupazionale. Anche in questo caso sarebbe importante capire se la stragrande maggioranza di aziende che vengono liquidate anziché essere riavviate alla produttività, arrivino di fatto già liquidate alla vostra Agenzia - per cui la responsabilità della liquidazione è da attribuire agli amministratori giudiziari, nella fase precedente alla vostra - oppure se anche voi concorriate alla scelta di questo tipo di soluzione, che spesso è quella più semplice, che crea meno problemi.
Prima di concludere - scusandomi per la lunghezza dell'intervento - vorrei affrontare anche il discorso, molto importante, dei collaboratori. Mentre gli amministratori giudiziari, che agiscono nella fase del sequestro, sono di pertinenza dell'autorità giudiziaria, i collaboratori sono invece soggetti di vostra scelta. A cosa fate riferimento, per questi collaboratori?
ELISABETTA SPITZ, Direttore dell'Agenzia del demanio. Manteniamo, come collaboratori, gli stessi amministratori di giustizia.
GIUSEPPE LUMIA. È una scelta vostra, quindi. Volevo infatti capire quali siano i parametri e i criteri con cui li scegliete e che tipo di esperienza abbiate maturato circa le loro abilità e capacità di destinare in modo produttivo soprattutto la parte aziendale dei beni.
PRESIDENTE. Chiedo scusa, ma i deputati devono recarsi alla Camera per concomitanti votazioni in Assemblea. Poiché ci sono diversi colleghi iscritti a parlare, sarebbe utile concordare insieme una data, dopo il 1o maggio, nella quale la dottoressa Spitz possa rispondere sia a questo primo blocco di domande, sia a quelle che le verranno poste nella seconda seduta.
GIUSEPPE LUMIA. Presidente, poiché la prossima volta avremo la possibilità di ricevere una risposta documentata, vorrei chiedere alla dottoressa se, in merito al
famoso caso Nasca di Trapani, ci potesse riferire quanti altri casi Nasca siano loro noti e se sia stato merito dell'Agenzia capire che c'erano, in quel caso, delle grosse irregolarità o se si sia trattato solo del risultato positivo dell'attività giudiziaria, che ha consegnato una condizione alquanto preoccupante.
PRESIDENTE. Ritengo che si possa concludere qui l'audizione, in quanto non sarebbe corretto proseguire con la sola presenza dei senatori.
Ringrazio il direttore dell'Agenzia del demanio per la disponibilità manifestata e rinvio il seguito dell'audizione ad altra seduta.
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