Onorevoli Colleghi! - L'articolo 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione», contiene una norma transitoria che demanda ai Regolamenti parlamentari la possibilità di prevedere l'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali (come noto prevista dall'articolo 126, comma 1, della Costituzione) con rappresentanti delle Regioni e di tutti gli enti locali, in attesa di una più ampia riforma costituzionale della forma di Stato che riconosca un'adeguata rappresentazione degli interessi locali nella seconda Camera.
Il comma 1 dell'articolo 11 citato, infatti, dispone che «sino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle regioni, delle province autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le questioni regionali».
In tal direzione, l'articolo 11 rappresenta, nell'economia generale della riforma del titolo V, la norma che dovrebbe garantire che la transizione dal «federalismo amministrativo» attuale, al «federalismo costituzionale» futuro, avvenga nel rispetto degli interessi di tutti i soggetti che compongono la Repubblica, secondo la definizione del nuovo articolo 114 del dettato costituzionale.
Dopo tale riforma non si può affermare che la funzione legislativa del Parlamento sia rimasta immutata: non ci si è, infatti, limitati ad attribuire materie prima di competenza statale alle Regioni, ma è totalmente cambiato il modo di considerare il rapporto Stato/Regioni, le sfere di competenza, le attribuzioni a ciascuna attribuite ed è subentrato un rapporto con le Province, i Comuni e gli altri enti locali che prima non esisteva.
A ciò si aggiunga che il legislatore costituzionale si è preoccupato, nel momento in cui ha novellato l'architettura della nostra Carta fondamentale - attribuendo soggettività giuridica alle regioni, alle province, alle città metropolitane ed ai comuni - che ciò avvenisse in seno ad una forma di rappresentanza parlamentare delle regioni e degli enti locali e quindi nel quadro di una assise nuova e diversa dal sistema della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e della Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, ove si è finora cercato di trovare la composizione dei contrastanti interessi delle diverse componenti della Repubblica.
Con riferimento a quest'ultimo profilo, va sottolineato, infatti, come la Commissione parlamentare per le questioni regionali sia stata sinora espressione di un bicameralismo perfetto e di un Parlamento che, al di là delle diversificazioni delle leggi elettorali - nell'una come nell'altra Camera -, ha rappresentato solamente la comunità nazionale e non le articolazioni della Repubblica; grazie all'innovazione dell'articolo 11 si richiede, dunque, che venga risolta, attraverso la determinazione del criterio di partecipazione delle Regioni e degli enti locali, la composizione di un diverso equilibrio decisionale nella legislazione di pertinenza regionale, rispetto al quale la composizione attuale assume il ruolo di rappresentanza dello Stato.
L'opportunità di dare immediata attuazione all'articolo 11 della legge costituzionale n. 3/2001 non pare venir meno neppure in conseguenza dell'ipotizzata istituzione del Senato federale - risultando confermato ed accentuato, anzi, l'ulteriore rinvio della sua istituzione (già prevista nello stesso articolo 11). Ciò induce a considerare l'integrazione della Commissione parlamentare come uno strumento di stimolo per il legislatore nazionale per una serie di motivazioni.
Se la ragione più immediata di tale opportunità risulta essere costituita dalla esigenza di istituire una rappresentanza territoriale a livello parlamentare, dall'altro vi è anche la necessità di adeguare i principi ed i metodi della legislazione parlamentare alle mutate condizioni di autonomia che interverranno in relazione all'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, e, più in generale, introdotte con la menzionata revisione del titolo V, parte seconda, della Costituzione.
Non è sufficiente, in sostanza, che si affronti il problema di garantire la partecipazione dei rappresentanti delle autonomie alle scelte statali al fine di tutelare gli interessi di natura locale, ma occorre domandarsi se l'attuale procedura legislativa sia adeguata a gestire il diverso rapporto che si instaurerà fra lo Stato e le Regioni.
Conseguentemente, se l'integrazione della Commissione bicamerale può essere considerata un passaggio obbligato di tutta la riforma del titolo V, la sua attuazione deve implicare una più complessa ridefinizione della procedura parlamentare, affinché gli interessi regionali e locali possano essere oggetto di valutazione complessiva nelle varie fasi di approvazione parlamentare; questo, ovviamente, non significa necessariamente mettere in discussione - nel complesso - i regolamenti parlamentari, ma senza dubbio rileggerli ed adattarli alla nuova prospettiva.
Alla luce delle considerazioni testé esposte, si è ritenuto, dunque, opportuno presentare la seguente proposta di modificazione del capo XXII - articoli 102, 103, 104, 105, 106 - del Regolamento della Camera dei deputati.
Per il profilo attinente la composizione numerica della Commissione, è stata confermata l'indicazione sul suo carattere paritetico: si propone, cioè, la previsione della presenza di rappresentanti delle autonomie territoriali numericamente equivalente a quella della componente parlamentare. Ferma restando, quindi, la volontà di non modificare il numero fissato dalla legge n. 775 del 28 ottobre 1970, di quaranta parlamentari componenti la Commissione (venti deputati e venti senatori), si prevede la partecipazione ai lavori della Commissione di quaranta rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali, ripartiti secondo la seguente suddivisione:
ventidue rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome;
cinque rappresentanti delle Province;
tredici rappresentanti dei Comuni.

Si è ritenuto appropriato, tuttavia, escludere la partecipazione dei rappresentanti delle autonomie ai lavori della Commissione nel caso di esercizio della funzione prevista dall'articolo 126, primo comma, della Costituzione, nonché a quelli concernenti l'elezione dei membri dell'Ufficio di Presidenza. Va rilevato, infatti, che l'esclusione dall'esercizio della funzione consultiva in caso di scioglimento di un Consiglio regionale e rimozione di un Presidente di Giunta è demandata espressamente dalla norma costituzionale alla Commissione costituita esclusivamente da deputati e senatori; per ciò che riguarda, invece, il secondo profilo, l'esclusione della partecipazione all'elezione dell'Ufficio di Presidenza (la cui composizione è prevista dall'articolo 52, comma 2, della legge n. 62 del 1953) discenderebbe direttamente dalla legge che rimette tale elezione alla Commissione nella composizione parlamentare. Per le riunioni dell'Ufficio di Presidenza della Commissione che abbiano ad oggetto determinazioni relative alle attività di competenza della Commissione nella composizione integrata è comunque ammesso l'intervento di un rappresentante delle Regioni e delle Province autonome, un rappresentante delle Province e un rappresentante dei Comuni.
La proposta emendativa in oggetto prevede l'introduzione dell'articolo 102-bis del Regolamento, per disciplinare le modalità di designazione relative ai rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali (Comuni e Province) che dovrebbero integrare la Commissione parlamentare per le questioni regionali. Per quanto riguarda i rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, si è confermata l'affermazione di una regola generale a carattere suppletivo che, nella salvaguardia dell'autonomia regionale, radica nelle assemblee legislative la competenza a designare i rappresentanti in seno alla Commissione. In tal direzione si propone, quindi, che i rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome siano eletti, in ragione di uno per ciascuna di esse, dai rispettivi Consigli o Assemblea, entro il termine stabilito dai Presidenti delle due Camere.
Diversamente, per gli enti territoriali - Comuni e Province - si propone una modalità di designazione basata su un meccanismo di secondo grado e non di investitura diretta; si è optato, cioè, per rimettere la designazione di tali rappresentanti alla componente degli enti locali della Conferenza Stato-città autonomie locali.
Al fine di garantire la rappresentanza delle Città metropolitane, nella designazione dei rappresentanti degli enti locali è stato, ulteriormente, previsto che si tenga conto dei criteri indicati dall'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, e cioè di quelli che garantiscono la presenza, tra i sindaci designati dall'ANCI, di cinque sindaci che rappresentino le città metropolitane.
Piuttosto tortuoso, e soprattutto di difficile definizione, è apparso il tema delle competenze della Commissione nella composizione integrata.
La presente proposta individua la competenza della Commissione ad esprimere un parere non solo sui progetti di legge indicati nell'articolo 11, comma 2, della legge 3/2001, ma anche su progetti di legge che, pur non riguardando le materie di cui all'articolo 117, terzo comma e 119 della Costituzione, contengano comunque disposizioni riguardanti l'attività legislativa o amministrativa delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali. Il riconoscimento di una competenza consultiva della Commissione ulteriore rispetto a quella costituzionalmente individuata dall'articolo 11, comma 2, della legge costituzionale n. 3 del 2001 è derivato dalla considerazione che vi possono essere progetti di legge, diversi da quelli indicati nel comma 2 dell'articolo 11 (si pensi alle leggi sulla autonomia differenziata di cui all'articolo 116 della Costituzione, a quelle sulle forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie dell'immigrazione, della sicurezza e della tutela dei beni culturali previste dall'articolo 118 della Costituzione, eccetera), che tuttavia possono presentare rilevanti aspetti d'interesse per le autonomie.
La competenza consultiva della Commissione riguarderebbe anche i progetti di legge assegnati in sede legislativa o in sede redigente, gli emendamenti ad essi riferiti, che contengano disposizioni di cui all'articolo 117, terzo comma e 119 della Costituzione, e comunque disposizioni riguardanti l'attività legislativa o amministrativa delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali, nonché gli schemi di atti normativi del Governo, trasmessi alle Camere per il parere parlamentare (in base all'articolo 96-ter, comma terzo, del Regolamento).
All'articolo 104 del Regolamento, secondo la nuova formulazione proposta, si disciplinano, invece, le modalità di funzionamento della Commissione parlamentare integrata. In particolare, si introduce una specifica modalità di formazione del parere della Commissione, mediante la possibilità di nominare un comitato di relatori; attraverso la nomina di questo comitato si intende configurare una sede istituzionale di confronto preventivo tra la componente parlamentare e quella delle autonomie territoriali, preordinata alla composizione di possibili conflitti e al raggiungimento di un accordo tra le diverse componenti. Nell'ipotesi in cui, comunque, non si pervenisse ad una proposta concordata unanimemente, ovvero, nel caso in cui il Presidente, sentiti i rappresentanti delle autonomie territoriali, non ritenesse di nominare il comitato dei relatori, si prevede il ricorso alla modalità ordinaria di formazione del parere. In questo caso, tuttavia, il relatore da nominare dovrebbe essere scelto - in ogni modo - tra i parlamentari.
Merita, in ultimo, particolare attenzione la questione attinente agli effetti dei pareri espressi dalla Commissione parlamentare integrata nel procedimento legislativo, soprattutto per la complessità delle implicazioni che ad essa sono sottese.
La formulazione della proposta, innovando totalmente l'articolo 106 del Regolamento, si muove nella direzione di prevedere la possibilità che, in presenza di pareri contrari o favorevoli all'introduzione di modificazioni, espressi dalla Commissione parlamentare integrata, quest'ultimi s'intendano presentati come emendamenti (e posti in votazione a norma dell'articolo 87, commi 2 e 3, del Regolamento), qualora non vi sia stato alcun adeguamento da parte della Commissione competente.
Sul punto, va comunque precisato che la sopra menzionata disciplina «speciale» degli effetti sul procedimento legislativo riguarderebbe esclusivamente i pareri relativi a disposizioni riguardanti le materie indicate nell'articolo 11, comma 2, e non anche gli altri pareri di competenza della Commissione (i quali non esplicherebbero, sul procedimento legislativo, effetti diversi da quelli ordinari).
Con l'obiettivo di impedire, altresì, modalità di elusione ed aggiramento delle speciali garanzie procedurali previste per il caso che l'Assemblea voglia disattendere le indicazioni contenute - sotto forma di condizioni - nel parere della Commissione, nel presente testo di modifica del Regolamento si è voluto introdurre una specifica «clausola finale di garanzia» mutuata dall'esperienza applicativa dell'articolo 102-bis del Regolamento del Senato - e finalizzata al rispetto delle condizioni contenute nel parere della Commissione parlamentare integrata.
In proposito, infatti, l'articolo 106, nel testo qui proposto, al comma 1, dispone che nell'ipotesi in cui, a conclusione delle votazioni sugli articoli, il progetto di legge non risulti adeguato alle condizioni contenute nel parere della Commissione per le questioni regionali (per effetto di deliberazioni dell'Assemblea non adottate a maggioranza assoluta dei suoi componenti), lo stesso si intenda approvato nel suo complesso solo ove ottenga il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti dell'Assemblea.
In conclusione la valutazione particolarmente articolata dei vari problemi connessi al funzionamento della Commissione, svolta in questa sede, potrebbe essere considerata indicativa del fatto che ci si trova ormai in una fase avanzata dei lavori parlamentari, caratterizzata da un'ampia meditazione intervenuta sulle varie problematiche connesse alla integrazione ed alla successiva operatività della Commissione parlamentare per le questioni regionali, soprattutto nell'intento di attribuire nuovamente al Parlamento il ruolo di mediazione fra gli opposti interessi (politici e locali), che in questa fase sembrano essere di esclusiva competenza della Conferenza Stato/regioni e di quella unificata.

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