Onorevoli Colleghi! - La disciplina delle garanzie parlamentari, alla luce dell'articolo 68 della Costituzione, e la condotta etica dei parlamentari, anche con riferimento all'articolo 54 della Costituzione, sono alla viva attenzione dell'opinione pubblica. Di recente è stata presentata alla Camera dei deputati una mozione, sottoscritta da parlamentari di diversi Gruppi, che impegna il Governo a istituire e promuovere codici etici (n. 1-00871).
A tale esigenza risponde questa proposta di modificazione del Regolamento della Camera, strettamente connessa alla contestuale presentazione della proposta di regolamento interno della Giunta per le autorizzazioni, che, a sua volta, riprende il testo elaborato dalla Giunta per le autorizzazioni nella XIV legislatura, che tuttavia non fu approvato dall'Assemblea.
Si intende, quindi, evidenziare, innanzitutto la necessità di adottare un «codice etico» dei deputati, che interpreti il principio costituzionale di «onorabilità» della funzione, cui consegue la proposta di cambiare l'attuale denominazione della Giunta per le autorizzazioni in «Giunta delle garanzie e delle responsabilità della funzione parlamentare».
Rinviando per quanto riguarda la proposta di regolamento interno al contestuale documento presentato, con il presente atto si ripropongono invece le proposte di modifica al Regolamento della Camera che furono elaborate sempre dalla Giunta per le autorizzazioni nella XIV legislatura, proposte cui si aggiunge quella di introdurre il codice etico dei deputati.
Per quanto riguarda le ipotesi elaborate dalla Giunta per le autorizzazioni, si ricorda che la Giunta ritenne opportuno, in particolare, riformulare l'articolo 18, facendone la disposizione unica sulla Giunta per le autorizzazioni e sulle sue competenze, in virtù della abrogazione degli articoli 18-bis, 18-ter e 18-quater.
Si propone, dunque, al nuovo comma 1 dell'articolo 18, l'elevazione del numero dei componenti a 23. Ciò per due motivi. In primo luogo, al fine di dare maggior dignità all'organo e, in prospettiva, consentire una più ampia partecipazione dei Gruppi. In secondo luogo, al fine di superare la singolare asimmetria per la quale l'organo bicamerale competente a riferire al Parlamento in seduta comune in materia di reati presidenziali (il Comitato parlamentare per i procedimenti d'accusa), formato dai membri delle Giunte della Camera e del Senato, risulta composto da un numero di senatori maggiore di quello dei deputati (rispettivamente 23 e 21).
Oltre alla nuova denominazione di Giunta delle garanzie e delle responsabilità della funzione parlamentare, al comma 2 se ne definisce il complesso delle competenze in funzione referente.
Al comma 6 sono resi espliciti i parametri in base ai quali il Presidente della Camera esercita un vaglio di ammissibilità sulle richieste da sottoporre alla Giunta. Vengono in particolare individuati un criterio soggettivo (la carenza della qualità di deputato al momento rilevante per l'applicazione della prerogativa) e uno oggettivo (lo stato del procedimento) in base ai quali il Presidente della Camera può ritenere inammissibili le richieste e non assegnarle. A titolo di esempio, potrebbe non essere assegnata alla Giunta e restituita al richiedente una domanda di deliberazione in materia d'insindacabilità relativa a fatti anteriori alla proclamazione del deputato medesimo; così come una richiesta che risulti processualmente non matura (si ricordi il caso del Doc. IV n. 8 della XIII legislatura, in cui era stato richiesto alla Camera di pronunciarsi su una richiesta di arresto di un deputato, il cui provvedimento tuttavia non era esecutivo perché il giudice delle indagini preliminari non si era pronunciato).
Al comma 7 viene stabilito che la Giunta si esprime entro i termini previsti dal regolamento interno, al quale pertanto è interamente rimessa la disciplina dei tempi di esame e di decisione, salvo il principio che il rispetto dei termini previsti dalla legge costituzionale n. 1 del 1989 sui reati ministeriali e di quelli previsti dalla legge n. 140 del 2003 deve essere assicurato già in sede di programmazione dei lavori della Camera: a tal fine è pertanto proposta un'aggiunta all'articolo 24 del Regolamento della Camera.
Un'altra aggiunta viene proposta all'articolo 60, comma 4, al fine di consentire una forma di «sanzione interna» per taluni casi di dichiarazioni e di condotte extra moenia dei deputati ritenute particolarmente sconvenienti. Lo scopo di questa proposta di modifica è quello di prevedere un qualche rimedio per quei comportamenti i quali - a prescindere dal giudizio d'insindacabilità - oggettivamente appaiano in contrasto con la regola della correttezza espressiva e che quindi si discostino da quanto reca il parere della Giunta per il Regolamento sulla correttezza negli interventi del 24 ottobre 1996 (interpretativo tra l'altro dell'articolo 59), secondo cui «la particolare tutela che l'articolo 68 della Costituzione accorda alla libertà di espressione dei parlamentari è fondamentale guarentigia di indipendenza dell'esercizio della rappresentanza politica. L'ampiezza di tale prerogativa richiede tuttavia un vigile senso di responsabilità da parte di coloro che ne sono titolari, affinché essa non si trasformi in arbitrario strumento per ledere diritti e posizioni soggettive, di persone fisiche e giuridiche come di organi dello Stato parimenti garantiti da norme di rango costituzionale.[...] Allo stesso modo, la Presidenza dovrà assicurare che tali fondamentali diritti siano esercitati nella forma adeguata al ruolo costituzionale del Parlamento e alle normali regole di correttezza parlamentare. Tale regola generale dev'essere fatta valere con particolare rigore a tutela dei soggetti esterni che, non essendo parlamentari, non possono avvalersi del diritto di replica né degli strumenti offerti dall'articolo 58 del Regolamento ai deputati i quali, nel corso di una discussione, siano accusati di fatti che ledano la loro onorabilità».
In tali casi, dunque, la Giunta potrebbe proporre al Presidente della Camera d'investire l'Ufficio di Presidenza ai fini dell'irrogazione di una sanzione interna.
Analogamente si è ritenuto di poter censurare o sanzionare le condotte non conformi a principi di «onore» della funzione pubblica.
In tema di reati ministeriali, la modifica proposta consiste nell'abrogazione degli articoli 18-bis, 18-ter e 18-quater. Il vigente articolo 18-ter prevede in materia di autorizzazione a procedere per reati ministeriali una procedura d'Assemblea assai complessa, ispirata ad un favor concedendi considerato a suo tempo coessenziale alla riforma intervenuta con la legge costituzionale n. 1 del 1989, a sua volta conseguente all'esito del referendum abrogativo del 1987 con cui fu abolita la procedura innanzi alla Commissione inquirente e separata la disciplina dei reati ministeriali da quella dei reati presidenziali.
Due in particolare sono i segni di questo favor. In primo luogo, la disposizione secondo cui la prima proposta che occorre mettere in votazione (ove avanzata dalla Giunta) è quella della restituzione degli atti per incompetenza. Respinta questa, il Regolamento della Camera prevede che - ove manchino altre proposte contestualmente avanzate - la seduta sia sospesa e la Giunta si riunisca immediatamente per formularne una di merito, di concedere o di negare l'autorizzazione. La ratio di questa procedura, introdotta nel Regolamento nel 1989, era di sottoporre la Giunta a una sollecitazione immediata in modo da evitare il conseguimento di intenti dilatori favorevoli all'imputato.
Il secondo sintomo di favor concedendi è costituito dalla regola secondo la quale nel caso in cui la Giunta proponga la concessione, l'Assemblea non procede a votazioni ove manchi un ordine del giorno motivato presentato da 20 deputati (o da uno o più Capigruppo che tanti ne rappresentino) che proponga il diniego. Orbene, questa regola, oltre che sul favore per l'autorizzazione, è basata anche sul presupposto che il diniego dell'autorizzazione è pur sempre possibile solo se motivato, non con un mero fumus persecutionis dai contorni più o meno delineati, ma con l'individuazione di una delle due scriminanti previste dall'articolo 9 della legge costituzionale n. 1 del 1989, vale a dire il perseguimento di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante o del preminente interesse pubblico nella funzione di governo. In tali casi, peraltro, la motivazione è insindacabile.
L'esperienza di questi ultimi anni della XVI legislatura ha suggerito di chiarire meglio, al fine di evitare equivoci procedurali, quali siano gli spazi per una deliberazione parlamentare in materia di reati ministeriali e di accentuare il citato favor concedendi.
Sicché si propone di inserire nell'articolo 18 del Regolamento due commi nei quali confluisca il significato normativo essenziale dell'articolo 18-ter di cui si propone la soppressione, con l'aggiunta di un innalzamento del requisito numerico per avanzare una proposta difforme dalla concessione e della precisazione che la Camera si pronunzia solo e soltanto a seguito di una domanda di autorizzazione da parte del Collegio dei reati ministeriali (ciò in omaggio al dettato delle sentenze della Corte costituzionale nn. 87 e 88 del 2012).
Per completezza e da ultimo deve essere sottolineato che nel testo dell'articolo 18 del Regolamento della Camera proposto viene meno ogni riferimento esplicito al procedimento di concessione o diniego dell'autorizzazione a procedere per vilipendio delle Assemblee legislative e conseguentemente all'eventuale procedura di raccordo con il Senato.
Infine occorre porre in rilievo che, in coerenza con il principio di «onorabilità» della funzione di cui all'articolo 54 della Costituzione, viene per la prima volta, con questa proposta di modifica regolamentare, prevista l'adozione del «codice etico dei deputati», sulle cui eventuali violazioni la Giunta è chiamata ad esprimere parere.
È un'innovazione rilevante che avvicina la Giunta ad altri organismi (come l'Ethics Committee negli Usa e analogo organo in Francia) e consente al Parlamento di dotarsi di un utile strumento deontologico.
Il testo proposto è aperto al contributo costruttivo di tutti i Gruppi parlamentari nella certezza che il miglioramento della funzionalità della Giunta e degli standard etici siano un fondamentale e superiore interesse comune.

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