La Camera,
premesso che:
il preambolo del decreto-legge in esame proclama la natura «interpretativa» del decreto. Per quanto in alcuni casi «limite» possa essere ritenuto incerto il confine tra l'attività di «interpretazione» di una disposizione già in vigore e la creazione di una «nuova» norma giuridica, nella maggior parte dei casi, come ha chiarito la Corte costituzionale con sentenza n. 155 del 1990, la differenza è chiara e ben riconoscibile: per riprendere le parole della Corte va infatti «riconosciuto carattere interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate separatamente». Appare evidente, alla luce della sentenza, che nel caso di specie il decreto-legge ha portata innovativa. Mentre, infatti, l'articolo 9, primo comma, della legge n. 108 del 1968 prevede che «le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale», il decreto-legge in esame stabilisce che esse sono ritenute validamente presentate «quando (...) i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale». Come è evidente sono mutati il luogo, i mezzi di prova e le modalità di autenticazione delle firme. È infatti mutato il luogo nel quale i presentatori devono trovarsi all'orario prescritto dalla legge n. 108 del 1968 per la valida presentazione delle liste. Tenendo altresì conto della disposizione secondo la quale «la presenza entro il termine di legge nei locali del Tribunale dei delegati può essere provata con ogni mezzo idoneo», viene introdotta nell'ordinamento italiano una nuova modalità di presentazione delle liste, parallela ed ulteriore rispetto a quella attualmente in vigore. Il comma 2 dell'articolo 1, del resto, non può essere considerato interpretativo nella parte in cui riduce le formalità dell'autentica, richieste dal testo unico della documentazione amministrativa: queste previsioni, infatti, impongono una soluzione diversa da quella che sarebbe prevista dalle norme previgenti. Lo stesso comma 3 dell'articolo 1 non è interpretativo nella parte in cui dispone che le decisioni di ammissione delle liste non sono revocabili o modificabili, in quanto si tratta di una deroga al principio generale dell'autotutela amministrativa, che non poteva essere affermata in base alle norme previgenti;
il provvedimento adottato dal Governo, in quanto volto a modificare la normativa in materia elettorale, determina un'alterazione della parità di trattamento fra le liste ammesse, e specificamente tra quelle che si sono assoggettate alle regole previgenti e quelle che verrebbero ammesse in virtù delle innovazioni apportate dal decreto medesimo. Ancor più grave è la disparità di trattamento introdotta dal decreto fra le liste elettorali che possano provare di essersi trovate nei locali del tribunale all'ora prevista per la scadenza del termine per la presentazione delle liste ed altri soggetti, che, ove la norma fosse stata vigente (come prescritto dalle disposizioni sulla legge in generale) prima del verificarsi del fatto che essa disciplina, avessero inteso fruire delle procedure da essa create. La disciplina contenuta nel decreto-legge, da questo punto di vista, è carente non solo di astrattezza (vale a dire di generalità in senso temporale), come accade per le norme retroattive, bensì anche di generalità (in senso «spaziale», per quanto attiene ai suoi destinatari): essa è un caso emblematico di norma provvedimento per una fattispecie su cui il Governo è intervenuto ex post. Ne risulta una grave alterazione della regolarità del procedimento elettorale, la cui rigorosa rispondenza a norme predeterminate deve ritenersi imposta dal principio costituzionale della sovranità popolare di cui all'articolo 1 della Costituzione, il quale non richiede soltanto che gli organi rappresentativi siano eletti dal corpo elettorale, ma anche che il corpo elettorale si esprima nelle forme e nei limiti della Costituzione, la quale, nel prevedere una riserva di legge in materia di sistema di elezione dei Consigli regionali (articolo 122 della Costituzione), intende evidentemente richiedere oltre che una legge disciplinante in qualunque modo l'elezione dei consiglieri, una legge entrata in vigore anteriormente allo svolgimento del procedimento elettorale: quest'ultimo è infatti il requisito di base per la correttezza delle elezioni;
dall'articolo 1, comma 4, emerge altresì che parte delle norme contenute nel decreto-legge, oltre a non avere carattere generale e astratto, non sono destinate a disciplinare ogni elezione regionale futura, ma sono volte a disciplinare specificamente ed esclusivamente le elezioni regionali in corso. Si tratta, quindi, di norme particolari e retroattive che, proprio in quanto particolari e retroattive, si pongono in palese contrasto con il principio di uguaglianza (che in materia elettorale è particolarmente esigente), con il principio di tutela dell'affidamento, nonché con il principio della separazione dei poteri e in particolare con il principio dell'autonomia della funzione giurisdizionale. Quanto ciò sia contrario alla Costituzione lo ricorda la sentenza della Corte costituzionale n. 282 del 2005: «l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore incontra una serie di limiti che questa Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di uguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato alla Stato di diritto e il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (da ultimo, sentenze n. 376 del 2004, n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002)»;
secondo la dottrina pressoché unanime, il combinato disposto degli articoli 15, comma, 2, della legge n. 400 del 1988 e 72, quarto comma, della Costituzione dovrebbe vietare l'emanazione di decreti-legge in materia elettorale, quale che sia il loro specifico contenuto normativo. La realtà, com'è noto, conosce delle violazioni; tuttavia, a parte il fatto che da una violazione non si possono trarre argomenti per giustificare un'ulteriore violazione, occorre considerare lo specifico contenuto del decreto, che, in questo caso, a differenza di quanto accaduto in passato, è altresì in contrasto con fondamentali principi costituzionali, quali sono appunto il principio di uguaglianza, il principio di tutela dell'affidamento sulla immodificabilità delle procedure elettorali durante lo svolgimento delle elezioni medesime, ed il principio del rispetto delle competenze costituzionali delle Regioni. Nel caso in esame il decreto-legge è, infatti, intervenuto quando il procedimento elettorale era già in corso ed era tecnicamente già iniziato il periodo della «campagna elettorale» (e l'articolo 1, comma 4, del decreto-legge in esame prevede espressamente la propria applicazione alle procedure elettorali in corso), ed è intervenuto al solo e specifico scopo di riammettere in termini alcune specifiche liste (senza individuare alcun giustificato motivo di ordine costituzionale per disporre tale eccezione);
in base all'articolo 122 della Costituzione la materia del «sistema di elezione» dei Consigli delle Regioni ordinarie e dei Presidenti delle Giunte è ora oggetto di una competenza concorrente fra Stato (per i principi) e Regioni (per le norme di dettaglio). Nel caso in esame le disposizioni introdotte dal decreto-legge non sembrano poter essere classificate che come di stretto dettaglio, se non altro per il fatto che esse non sono suscettibili di ulteriore specificazione. Ed avendo il decreto-legge in esame carattere non interpretativo, ma innovativo, tale intervento deve essere ritenuto ora precluso al legislatore statale ordinario. Peraltro, se per assurdo dovessimo accedere al carattere interpretativo delle norme del decreto, la Corte Costituzionale nella sentenza n. 232 del 2006 ha sostenuto che anche «l'emanazione di una legge di interpretazione autentica presuppone la sussistenza della potestà legislativa da parte dell'organo legiferante». Qualora si pretendesse di applicare la disposizione alle regioni che hanno approvato una loro normativa elettorale recependo parzialmente la normativa statale si incorrerebbe in una palese violazione dell'articolo 122 della Costituzione; qualora invece la norma - nel pieno rispetto delle disposizioni costituzionali nonché di quanto previsto della Corte - si applicasse solo alle regioni per cui ancora vige il regime transitorio, il decreto legge risulterebbe viziato ab origine dalla carenza dei requisiti di necessità ed urgenza richiesti dall'articolo 77 della Costituzione, poiché il contenzioso cui tenta di trovare soluzione riguarda proprio una regione per cui la disposizione risulta inapplicabile;
condizione di validità di tutte le prescrizioni giuridiche è che il loro contenuto sia ragionevole, plausibile e quindi applicabile. Le nuove norme relative alla presentazione delle liste sono incostituzionali per vizio di irragionevolezza intrinseca. Poiché l'articolo 1, comma 1, del decreto-legge in esame prevede che «il rispetto dei termini orari di presentazione delle liste si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale», si può dubitare che permanga - per le future elezioni (circa le quali non opera la disposizione puntuale di cui all'articolo 1, comma 4) - l'onere di procedere al deposito delle liste. Ma è ben evidente che se non si procede al deposito delle liste, esse non sono state validamente presentate. A ciò si aggiunga che il requisito di aver «fatto ingresso nei locali del Tribunale» non individua il luogo in cui le liste devono essere presentate, essendo stato escluso il riferimento al luogo certo rappresentato dalla Cancelleria del Tribunale stesso,
di non procedere all'esame dell'A.C. 3273.
n. 1. Franceschini, Amici, Bressa, Zaccaria, Bordo, D'Antona, Ferrari, Fontanelli, Giachetti, Giovanelli, Lo Moro, Minniti, Naccarato, Pollastrini, Vassallo.
La Camera,
premesso che:
il provvedimento in esame concerne la «Conversione in legge del decreto-legge 5 marzo 2010, n. 29, recante interpretazione autentica di disposizioni del procedimento elettorale e relativa disciplina di attuazione»;
non si ravvisa corrispondenza tra il titolo del decreto-legge ed il suo contenuto che, in nessun modo, ad avviso dei sottoscrittori, può essere accolto come interpretativo, con ciò configurandosi, altresì, un abuso della funzione di interpretazione autentica;
siffatta constatazione è confortata dalla giurisprudenza costituzionale ben consolidata in materia, che riconosce «carattere interpretativo soltanto ad una legge che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia una tra le tante interpretazioni possibili, di guisa che il contenuto precettivo è espresso dalla coesistenza delle due norme (quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi anche idonee ad essere modificate separatamente» (sentenza Corte costituzionale n. 155 del 1990);
l'articolo 9 della legge n. 108 del 1968 dispone che «le liste dei candidati per ogni collegio devono essere presentate alla cancelleria del tribunale di cui al primo comma dell'articolo precedente dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti quelli della votazione»: la disposizione risulta ben chiara, univoca ed immediatamente individuabile, non vi era, né vi è mai stato, in 40 anni di vigenza, contrasto giurisprudenziale sulla sua interpretazione;
il comma 1 dell'articolo 1, del decreto-legge in esame dispone l'interpretazione del comma sopraindicato, nel senso che «il rispetto dei termini orari di presentazione delle liste si considera assolto quando, entro gli stessi, i delegati incaricati della presentazione delle liste, muniti della prescritta documentazione, abbiano fatto ingresso nei locali del Tribunale. La presenza entro il termine di legge nei locali del Tribunale dei delegati può essere provata con ogni mezzo idoneo»;
non v'è dubbio sulla portata innovativa della norma, in quanto modifica, estendendoli, i requisiti per ritenere assolti gli oneri di presentazione della lista, ritenendo sufficiente «l'ingresso nei locali del Tribunale» anziché la previgente «presentazione della lista alla cancelleria del tribunale», con ciò, confortati ancora dalla giurisprudenza costituzionale, «illegittimamente disponendo peraltro che quello era il significato della suindicata norma preesistente » (sentenza Corte costituzionale n. 155 del 1990) e comprovando la falsità dei presupposti dai quali muove il decreto-legge in esame;
siffatte considerazioni acquisiscono grave e maggior peso con riguardo al comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge in esame, il quale, come si evince dal titolo del provvedimento, dispone in maniera retroattiva in conseguenza della presunta interpretazione autentica, con ciò introducendo un grave vulnus in tema di limiti all'emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del legislatore, limiti ben individuati dalla Corte costituzionale (sentenza n. 170 del 2008) e che inseriscono, tra gli altri, alla «salvaguardia dei fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, fra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza»;
nel caso specifico l'efficacia retroattiva della disposizione introduce un principio di disuguaglianza, in quanto determina un trattamento differenziato - privilegiato, ad avviso dei sottoscrittori - che avvantaggia, per gli errori compiuti, solo determinati e specifici delegati alla presentazione di liste elettorali, con ciò comportando una pesante lesione della parità di trattamento e delle condizioni di uguaglianza - fondamentali sempre, non solo quando si tratta di competizioni elettorali - violando, dunque, il dettato degli articoli 2 e 3 della Costituzione, in uno con la violazione degli articoli 48 e 49 della Costituzione;
si ritiene che vi sia un interesse preminente dell'ordinamento a che le regole elettorali siano assolutamente certe per cui non è possibile tener conto delle situazioni contingenti e particolari che si verificano quando è in corso il relativo procedimento, in particolare quando è manifesto il rischio di gettare nella precarietà il medesimo risultato elettorale a causa dei vizi che potrebbero essere fatti valere davanti alla Corte costituzionale;
il decreto-legge interviene del corso di un procedimento pendente presso un organo di garanzia, quale è l'ufficio elettorale, per censurare e tentare di modificare una decisione già presa da quest'ultimo e per condizionare e vincolare, nella successiva fase di impugnazione, la decisione dell'organo giurisdizionale. Si tratta di un comportamento, a giudizio dei sottoscrittori, inaccettabile, illegittimo e volto a creare un precedente molto pericoloso, in base al quale la maggioranza ed il Governo, intervenendo con decreti-legge assertivamente interpretativi in presenza di decisioni o orientamenti sgraditi, potrebbero condizionare le decisioni degli organi di garanzia e degli organi giurisdizionali magari tra un grado e l'altro del procedimento, alterando in tal modo lo svolgimento e l'esito delle competizioni elettorali in questo caso, ma di qualunque affare giudiziario in altri casi. Ciò in contrasto con il principio di divisione dei poteri per il quale l'interpretazione delle leggi spetta alla giurisdizione esercitata dalla magistratura o agli organismi di garanzia precostituiti per legge, e sfugge invece al potere esecutivo specie in casi nei quali esso abbia un interesse politico diretto all'esito della vicenda in esame;
contrasta comunque con la Costituzione, pur in costanza di utilizzo, il ricorso allo strumento del decreto-legge nella materia elettorale ed in ciò che vi attiene, con riguardo alla sua idoneità, che risulta lesivo del dettato dell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione e con le disposizioni dell'articolo 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400;
il decreto-legge in esame contrasta di fatto con l'articolo 122 della Costituzione, che organizza il sistema di elezione regionale ed è indubbia, ineccepibile, inderogabile la potestà legislativa delle Regioni, di ciascuna Regione, in materia elettorale, alla legge della Repubblica essendo riferita la sola determinazione dei principi fondamentali, che non è possibile ravvisare nella determinazione di specifici termini orari di presentazione delle liste e lo stesso dicasi per le modalità di ingresso nel Tribunale e le forme di autenticazione o leggibilità di firme e timbri;
non sussistono - a pena di anacronismo - i requisiti di necessità ed urgenza né l'evenienza straordinaria di cui all'articolo 77 della Costituzione che, soli, giustificano l'adozione, da parte del Governo e sotto la sua responsabilità, di provvedimenti provvisori con forza di legge;
la necessità e l'urgenza risultano oltremodo escluse sulla base di un giudizio consequesenziale, posto che deve ritenersi indisponibile la materia elettorale quando la competizione è già cominciata, ancor più quando siano pendenti, come nel caso specifico, procedimenti giudiziari correttamente avviati sulla base delle discipline vigenti e si incida, pregiudicandolo o comprimendolo, sul diritto di azione e rivalsa di cui all'articolo 24 della Costituzione;
il decreto-legge in esame è atto affetto da molti vizi di incostituzionalità, chiaramente ed immediatamente evidenti, ed appare, in ordine di tempo, quale ultimo episodio delle persistenti torsioni cui il Governo sottopone, ad avviso dei sottoscrittori, il nostro sistema democratico, facendo e perseverando nel fare ciò che la Costituzione gli vieta, con ciò svuotando le istituzioni ed inficiando le regole democratiche,
di non procedere all'esame dell'A.C. 3273.
N. 2. Favia, Palomba, Di Pietro, Donadi, Borghesi, Evangelisti, Cambursano, Di Giuseppe, Di Stanislao, Barbato, Cimadoro, Aniello Formisano, Messina, Monai, Mura, Leoluca Orlando, Paladini, Palagiano, Piffari, Porcino, Razzi, Rota, Scilipoti, Zazzera.
La Camera,
premesso che:
il decreto-legge in esame presenta numerosi e gravi profili di incostituzionalità;
si tratta in particolare:
della violazione dell'articolo 122 della Costituzione, in quanto il decreto-legge invade l'ambito proprio della competenza legislativa regionale in materia elettorale. Ai sensi della richiamata norma costituzionale il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei consiglieri regionali, sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Appare del tutto evidente che le norme contenute nel decreto non possono essere considerate come «principi fondamentali» e, perciò, di competenza dello Stato; si tratta infatti di norme per l'individuazione specifica dei termini, degli orari e delle modalità di presentazione delle liste, nonché per la disciplina delle forme di autenticazione delle firme o dei modi con cui si assicura la leggibilità dei timbri che la attestano. Si pensi peraltro anche alla modifica del termine per l'affissione del manifesto recante le liste e le candidature ammesse (articolo 2) o la norma che consente l'immediato ricorso al giudice amministrativo contro le decisioni dell'Ufficio centrale regionale, a fronte peraltro di un ben contrario indirizzo giurisprudenziale (v. sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., n. 10/2005) o ancora, alla disposizione di cui all'articolo 1, comma 4, con cui si assegna un nuovo termine per la presentazione delle liste;
dell'incoerenza del titolo con i contenuti del decreto-legge, in quanto si utilizza l'espressione di «interpretazione autentica» per disposizioni a contenuto chiaramente innovativo. Sul punto si sottolinea che la Corte costituzionale (sentenza n. 376 del 1995) ha precisato che il ricorso a leggi di interpretazione autentica non può essere utilizzato per attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva venendo meno, altrimenti, la funzione peculiare di tali leggi, ossia quella di chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre possibili varianti di senso compatibili con il tenore letterale;
dell'estraneità della riapertura dei termini per la presentazione delle liste rispetto al titolo del decreto, norma chiaramente innovativa;
della violazione dell'articolo 72, quarto comma, della Costituzione che riserva al procedimento parlamentare ordinario la materia elettorale;
della violazione dell'articolo 15 della legge n. 400 del 1988. Come è noto si tratta di una legge a contenuto ordinamentale che regola il potere normativo del Governo e che esclude letteralmente la materia elettorale da quelle che possono costituire oggetto di decreto-legge;
della violazione degli articoli 3 e 51 della Costituzione, poiché il contenuto del decreto determina un ingiustificato trattamento differenziato che avvantaggia solamente determinati soggetti incorsi palesemente in errore e determina la lesione del principio di accesso agli uffici pubblici in condizioni di parità. In tal senso si consideri che sino ad oggi si sono verificate spesso situazioni simili ma mai si è avvertita l'esigenza di intervenire. Per tali ragioni un intervento conseguente all'esclusione di un determinato soggetto politico configura una palese violazione del principio di uguaglianza e di parità di accesso;
la disposizione di cui al comma 3 dell'articolo 1 è palesemente irragionevole, e per tale profilo in contrasto con l'articolo 3 della Costituzione, poiché pretende di dettare l'interpretazione autentica del quinto comma dell'articolo 10 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, riferendosi tuttavia a contenuti normativi diversi, in particolare a quanto previsto dal comma quarto;
analogamente occorre concludere circa l'articolo 1, comma 4, del decreto ove si afferma che «le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle operazioni e ad ogni altra attività relative alle elezioni regionali, in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto»;
come noto il procedimento elettorale, disciplinato dalla legge n. 108 del 1968, si articola per fasi e la fase relativa all' «ammissione delle liste e relativi reclami» (in particolare commi 4 e 5 dell'articolo 10) era chiusa alla data di entrata in vigore del decreto, anche nella regione Lombardia e nella regione Lazio, causa esplicita del decreto del Governo;
dunque deve dedursi che le norme dell'articolo 1 non si applicano alle attività procedimentali già concluse e «non in corso» alla «data di entrata in vigore del presente decreto»: ossia il decreto non si applica in nessuna regione, poiché alla data del decreto le attività relative al procedimento elettorale sono ovunque concluse;
l'irragionevolezza è manifesta e il decreto legge inutile in quanto inapplicabile,
di non procedere all'esame del disegno di legge n. 3273.
n. 3. Vietti, Mannino, Mantini, Tassone, Ciccanti, Compagnon, Naro, Volontè, Rao, Ria, Galletti, Libè, Occhiuto.