Camera dei deputati

In una prima fase della legislatura, l’attività parlamentare in materia di entrate è stata caratterizzata dall’esenzione dal pagamento dell’ imposta comunale sugli immobili (ICI) adibiti ad abitazione principale, disposta nel 2008. Gli interventi in materia di entrate si sono concentrati su specifiche categorie di imprese (in particolare su quelle appartenenti al settore bancario, assicurativo ed energetico) e sui giochi (utilizzati anche a copertura di interventi per calamità naturali, quali il finanziamento dell’emergenza in Abruzzo nel 2009). Si è provveduto quindi ad interventi di efficientamento dell’attività di riscossione .

 In un secondo momento, anche a seguito del manifestarsi della grave crisi economica e finanziaria, sono state adottate, oltre a misure in favore della famiglia, misure di sostegno per l’attività d’impresa. Si ricordano in questa sede il bonus fiscale in favore delle famiglie a basso reddito (decreto-legge n. 185 del 2008) e, per venire incontro alle temporanee difficoltà di liquidità finanziaria, il differimento di quota dell'acconto IRPEF (decreto-legge n. 168 del 2009).

 Nel corso del biennio 2011-2012 le condizioni del ciclo economico hanno evidenziato un ulteriore deterioramento e una ripresa delle tensioni finanziarie sui mercati internazionali. In questo scenario, accanto al percorso di risanamento dei conti pubblici, realizzato principalmente attraverso l’innalzamento della pressione fiscale (IMU) e la tassazione del patrimonio e delle rendite finanziarie si segnalano misure fiscali a favore del lavoro e delle imprese (detrazioni fiscali per le nuove assunzioni e riduzione del cuneo fiscale ) nonché in favore della famiglia.

Tali interventi hanno anche inteso dare attuazione alle raccomandazioni in materia di politica economica per l'Italia , approvate dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2012, a conclusione del semestre europeo 2012, nonché all’Analisi annuale della crescita, con la quale la Commissione europea ha dato avvio, il 28 novembre 2012, al nuovo ciclo del semestre europeo per l’anno 2013. In particolare, il Consiglio dell’UE ha raccomandato all’Italia di:

• perseguire politiche fiscali orientate alla crescita, spostando il carico fiscale dal capitale e dal lavoro verso il consumo e i patrimoni, nonché promuovendo una tassazione funzionale agli obiettivi ecologici.
• proseguire la lotta contro l’evasione fiscale ed il lavoro nero;
• ridurre il campo di applicazione delle esenzioni e delle deduzioni fiscali, nonché il numero delle aliquote ridotte IVA.

La legislatura è stata altresì caratterizzata dalla approvazione e attuazione - quest’ultima non ancora conclusa - della legge sul federalismo fiscale , con l’obiettivo di elevare l’autonomia di entrata e di spesa delle regioni e degli enti territoriali.

Non hanno invece concluso il proprio iter parlamentare prima della fine della legislatura i due disegni di legge, A.C. 4566 e A.C. 5291-A.S. 3519, delega in materia fiscale . Alcuni degli interventi proposti sono peraltro confluiti in decreti-legge o altri provvedimenti (la tassazione dei redditi di natura finanziaria, l'introduzione di un aiuto alla crescita economica - ACE, la rimodulazione delle aliquote IVA e accise, la revisione della riscossione degli enti locali, gli interventi in materia di semplificazione, ecc).

Le più recenti tendenze del tax design in Italia: lo spostamento del baricentro impositivo

Al fine di alleggerire l’imposizione sul lavoro, è stato più volte prorogato (da ultimo dalla legge di stabilità 2013) il regime fiscale -oltre che contributivo - agevolato degli emolumenti correlati ad incrementi di produttività, consistente nell’applicazione di un’imposta sostitutiva dell’IRPEF e delle relative addizionali con aliquota del 10 per cento.

Il legislatore ha poi introdotto (decreto-legge n. 201 del 2011) norme che prevedono l’integrale deducibilità delle imposte dirette - IRES e IRPEF – dall’IRAP dovuta dalle imprese in rapporto al costo del lavoro. Inoltre, per favorire l’accesso al lavoro da parte di donne e giovani, è stata aumentata la misura della deduzione IRAP disposta in caso di assunzione di tali tipologie di lavoratori, con particolare attenzione alle regioni del Mezzogiorno.

Per le predette finalità, il legislatore si è spesso avvalso dello strumento del credito d'imposta: in particolare, disponendone l’attribuzione alle imprese che finanziano progetti di ricerca in Università o enti pubblici di ricerca (nella misura del 90 per cento della spesa incrementale di investimento), nonché (con il D.L. 70 del 2011) ai datori di lavoro che assumono nelle regioni del Mezzogiorno, ove l’assunzione riguardi "lavoratori svantaggiati" o “molto svantaggiati”. Un’analoga agevolazione è stata introdotta per le imprese che assumono, a tempo indeterminato, soggetti con profili altamente qualificati (D.L. 83 del 2012).

Da ultimo, la legge di stabilità 2013 ha previsto una ulteriore riduzione del cd. "cuneo fiscale" conseguita mediante l’incremento degli importi deducibili dall’IRAP per ciascun lavoratore dipendente nonché degli importi delle deduzioni in favore dei soggetti passivi di minori dimensioni; è stato inoltre istituito un Fondo per esentare dall’IRAP, a decorrere dal 2014, le persone fisiche esercenti attività commerciali, arti e professioni, che non si avvalgono di lavoratori dipendenti o assimilati e che impiegano anche in locazione beni strumentali entro una soglia definita.

Sul versante delle imposte indirette, è stato disposto un progressivo aumento delle aliquote IVA : l’aliquota ordinaria è passata dal 20 al 21 per cento da agosto 2011 e, per effetto delle modifiche apportate dalla legge di stabilità 2013, dal 1° luglio 2013 essa è rideterminata nella misura del 22 per cento. Rimane ferma l’attuale aliquota ridotta del 10 per cento (anch'essa originariamente destinata ad aumentare).

Nel medesimo filone - imposizione sui consumi - occorre ricordare altresì i progressivi aumenti delle aliquote di accisa sia suiprodotti energetici (aventi lo scopo, tra l’altro, di far fronte alle spese sostenute a seguito di eventi calamitosi che hanno colpito l’Italia nel corso del 2011) che sui tabacchi lavorati.

Non ha trovato applicazione la norma che demandava alla legge di stabilità 2013 il compito di indicare le misure di razionalizzazione della spesa pubblica e quelle volte a limitare il fenomeno di “erosione fiscale” (razionalizzando gli attuali regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale) al fine di destinare i risparmi e le maggiori entrate così ottenuti ad evitare il predetto aumento dell’IVA.

Nell’ottica di favorire la provvista di liquidità delle imprese, è stata ampliata (articolo 32-bis del D.L. 83 del 2012) la platea dei soggetti che possono usufruire del meccanismo di liquidazione dell’Iva per cassa.

Tra le misure che hanno introdotto elementi di tassazione reale, si ricordano, oltre all’IMU già citata:

• l’imposta sugli immobili detenuti all’estero (D.L. 201/2011);
• la modifica “a scaglioni”dell’imposta di bollo, introdotta con la manovra di agosto 2011 (D.L. 138/2011) sui conti bancari e che con la citata manovra di dicembre è stata estesa a fattispecie in precedenza escluse;
• la tassazione delle attività finanziarie detenute all’estero, nonché un prelievo straordinario ad opera del decreto-legge n. 201 del 2011 sulle attività detenute illegalmente all'estero precedentemente oggetto di rimpatrio ad opera del D.L. 78/2009 ("scudo fiscale") ;
• la tassazione di alcune manifestazioni di ricchezza, quali i veicoli di grossa cilindrata (potenziando quanto già disposto con la manovra di agosto), gli aerei e le imbarcazioni da diporto di maggiori dimensioni.

In tale ambito, il decreto-legge n. 201 del 2011 ha istituito il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) a copertura dei costi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento, nonché dei costi relativi ai servizi indivisibili dei comuni.

Alcuni interventi si sono rivolti verso un sistema di tassazione del reddito cosiddetto “duale”, in cui i redditi da capitale sono esclusi dalla progressività, che è limitata ai redditi da lavoro (dipendente e autonomo) e da impresa individuale.

E’ stata così riformata la tassazione dei redditi finanziari , unificando le precedenti aliquote sui redditi di capitale e sui redditi diversi ad un livello intermedio fissato al 20 per cento (D.L. 13 agosto 2011, n. 138). L’intervento, oltre all’intento di armonizzare le aliquote dei redditi delle attività finanziarie, si è posto anche l’obiettivo di aumentare il livello di tassazione di tali redditi (per un importo stimato pari a due miliardi di euro).

Un modello di tassazione “piatta” è stato adottato anche per i canoni delle abitazioni locate: il D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23 in materia di federalismo municipale ha istituito infatti la cosiddetta “cedolare secca” del 21 (o 19) per cento sui redditi derivanti da canoni di locazione.

Al fine di reperire ulteriori risorse finanziarie, è stata incrementata l'offerta di giochi e modificata la disciplina del prelievo erariale unico (PREU). Le disposizioni legislative intervenute durante la legislatura in tale ambito hanno riguardato inoltre le problematiche relative alla concessione della raccolta dei giochi al fine di adeguare il quadro normativo alla legislazione comunitaria in tema di libera concorrenza.

A livello europeo, si segnala che il  14 febbraio 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva (COM(2013)71) relativa all’introduzione di un’imposta sulle transazioni finanziarie negli 11 Paesi (Belgio, Germania, Estonia, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria, Portogallo, Slovenia e Slovacchia) che hanno richiesto – e ottenuto, a seguito dell’approvazione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio dell’UE – di procedere ad una cooperazione rafforzata in questo ambito (scelta che si è resa necessaria per l’impossibilità di raggiungere l’unanimità dei 27 Governi degli Stati membri richiesta dai Trattati nel settore della fiscalità). La proposta di direttiva prevede, al fine di ridurre al minimo le possibilità di elusione, di assoggettare ad imposta tutte le transazioni finanziarie in cui una delle parti è stabilita in uno Stato membro partecipante (“principio di residenza”), nonché quelle che riguardano strumenti finanziari emessi negli 11 Stati membri, anche se quanti li negoziano non sono stabiliti nei medesimi 11 Stati (“principio di emissione”). L’aliquota sarebbe dello 0,1 per cento per le azioni e obbligazioni e dello 0,01per cento per i derivati. L’imposta non si applicherebbe alle attività finanziarie dei cittadini e delle imprese (ad esempio a prestiti, pagamenti, assicurazioni, depositi ecc.). Secondo i dati forniti nella valutazione d’impatto della Commissione europea, l’imposta sulle transazioni finanziarie dovrebbe produrre entrate di 30-35 miliardi di euro l’anno. La proposta di direttiva dovrà essere approvata all’unanimità dagli 11 Paesi che hanno aderito alla cooperazione rafforzata, previo parere del Parlamento europeo. La Camera si è espressa a sostegno di un’imposta europea sulle transazioni finanziarie con la mozione sulla politica europea dell’Italia n 1-00800 (Cicchitto, Franceschini e altri), approvata il 25 gennaio 2012.

Nelle more, la legge di stabilità 2013 ha introdotto una imposta sulle transazioni finanziarie e sui derivati .

Gli interventi fiscali a sostegno delle imprese

Tra le agevolazioni fiscali rilevano, in particolare, la detassazione di alcune tipologie di investimenti (operata con il decreto-legge n. 78 del 2009), oltre alle già ricordate agevolazioni IRAP.

In considerazione del peculiare assetto del sistema delle imprese italiane, il legislatore ha introdotto un’articolata disciplina di incentivi – anche fiscali – in favore delle realtà aziendali che prendono parte alle "reti di imprese" (D.L. 78/2010 e D.L. 83 del 2012) . La legge 180/2011 pone, tra i principi generali che concorrono a definire lo statuto giuridico delle imprese, la promozione dell'aggregazione tra imprese anche attraverso il sostegno ai distretti e alle reti di imprese.

Sono stati introdotti (D.L. n. 98 del 2011) specifici incentivi a vantaggio dei sottoscrittori di "Fondi di Venture Capital" specializzati nelle fasi di avvio delle nuove imprese, esentandone da imposizione i proventi derivanti dalla partecipazione.

E’ stato inoltre previsto un trattamento tributario di favore per le perdite registrate dalle imprese di recente costituzione (D.L. 98/2011).

Allo scopo di favorire la costituzione di nuove imprese soprattutto da parte di giovani o di coloro che perdono il posto di lavoro, è stato modificato (D. L. 98/2011) il regime fiscale semplificato dei c.d. "contribuenti minimi" (con un’imposta sostitutiva pari al 5 per cento) che diviene applicabile esclusivamente alle persone fisiche che intraprendono un’attività d’impresa, arte o professione o che l’abbiano intrapresa dopo il 31 dicembre 2007.

Nel settore degli investimenti, si individuano misure alternative al contributo pubblico in conto capitale, volte a favorire l’ingresso dei privati e ad assicurare la sostenibilità economica delle operazioni di partenariato pubblico privato (PPP). La legge di stabilità per il 2012 ha introdotto la possibilità di prevedere agevolazioni fiscali in favore dei soggetti concessionari, al fine di realizzare nuove infrastrutture; l’ ambito di applicazione è stato recentemente esteso (D.L. 83 del 2012) a tutte le nuove infrastrutture in partenariato pubblico-privato.

Tra le misure contenute nel D.L. n. 83 del 2012, si ricorda inoltre il regime fiscale agevolato per gli interessi derivanti dalle obbligazioni emesse dalle società di progetto per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità (project bond), consistente nell’assimilazione ai titoli di Stato e, dunque, a tassazione sostitutiva con aliquota al 12,5 per cento.

Al fine di favorire il finanziamento delle imprese mediante capitale proprio, è stato introdotto (D.L. 201 del 2011) un Aiuto alla crescita economica – ACE , nella forma di possibilità di dedurre dal reddito imponibile la componente derivante all’impresa dal rendimento nozionale di nuovo capitale proprio.

Sono riconosciute come crediti d’imposta le attività per imposte anticipate iscritte in bilancio(Deferred Tax Asset), relative al sistema bancario; tale agevolazione, introdotta dal decreto-legge n. 225 del 2010, è stata estesa con la manovra di dicembre 2011 anche alle perdite riportate.

Nel settore edilizio, il decreto-legge 201 del 2011 ha previsto l’introduzione a regime della detrazione dall’IRPEF di quota parte (36 per cento) delle spese sostenute per gli interventi di ristrutturazione edilizia (incrementata al 50 per cento dal D.L. n. 83 del 2012 per i lavori effettuati entro il 30 giugno 2013). Sono state inoltre prorogate al 30 giugno 2013 le agevolazioni fiscali in materia di riqualificazione energetica del patrimonio edilizio.

Riscossione, tax compliance e lotta all'evazione fiscale

Sotto il profilo della lotta all’evasione, l'attenzione del legislatore si è anzitutto rivolta al fronte della tracciabilita' dei pagamenti , con la progressiva riduzione della soglia massima per l’utilizzo del contante e dei titoli al portatore, ridotta da ultimo a 1000 euro (D.L. 201/2011). Per favorire l’emersione di base imponibile, diversi interventi hanno rafforzato le sanzioni amministrative tributarie. Sono stati quindi rafforzati i poteri di controllo e indagine degli organi dell'Amministrazione finanziaria .

Per favorire la tax compliance dei soggetti a maggior rischio di evasione, il D.L. 201 del 2011 ha introdotto norme volte, complessivamente, a promuovere la trasparenza e l'emersione di base imponibile: sono riconosciuti benefici fiscali a fronte di maggiori obblighi di trasparenza.

Nell’ottica della semplificazione degli adempimenti, con il D.L. 16 del 2012, il contribuente è stato incentivato a scegliere la rateizzazione dei debiti tributari, con una serie di misure volte a eliminare gli ostacoli a carico dei soggetti passivi per accedere al beneficio della dilazione (quale, ad esempio, il gravoso obbligo di prestare garanzie). E’ inoltre ottimizzato il procedimento relativo alla chiusura delle partire IVA inattive.

Le disposizioni in materia di contenzioso tributario hanno perseguito, in primo luogo, il fine di agevolare la risoluzione stragiudiziale delle controversie e l’alleggerimento dell’attività degli organi del contenzioso. Gli interventi volti all’accelerazione ed allo smaltimento delle liti pendenti (articolo 55 del D.L. 112/2008; articolo 3 del D.L. 40/2010 articolo 39, comma 12 del D.L. 98 del 2011) hanno consentito di introdurre forme di definizione agevolata delle controversie di valore non superiore a 20.000 euro. Analoga funzione di alleggerimento del contenzioso è svolta dalle disposizioni della legge di stabilità 2013 che introducono una sanatoria per i debiti fiscali di modesta entità (fino a 2000 euro). Inoltre, sono disposti limiti alle azioni cautelari ed esecutive in tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a 1000 euro.

La razionalizzazione, valorizzazione e dismissione degli immobili pubblici

Nell'ambito della politica di analisi e revisione della spesa pubblica ("spending review"), numerose disposizioni hanno riguardato la razionalizzazione dell'utilizzo degli immobili pubblici attraverso: ricognizione degli immobili in uso; riduzione della spesa per locazioni, assicurando il controllo di gestione dei contratti; definizione di precise connessioni tra superficie occupata e numero degli occupanti; ottimizzazione dell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica anche attraverso compattamenti di uffici e amministrazioni; restituzione all’agenzia del demanio degli immobili di proprietà pubblica eccedenti i fabbisogni.

In materia di dismissione e valorizzazione degli immobili pubblici, oltre a norme per la dismissione dei terreni agricoli e all'obbligo di predisposizione del piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari da parte delle regioni e degli enti territoriali, sono state adottate diverse misure volte alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e degli enti vigilati. Ulteriori norme sulla dismissione del patrimonio immobiliare sono state introdotte nel d.lgs. 85/2010 (federalismo demaniale).

La riduzione della pressione fiscale

Secondo le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento del DEF 2012, la pressione fiscale è passata dal 42,5% del 2011 al 44,7% del 2012. Nel 2013 la crescita della pressione fiscale proseguirebbe fino al 45,3% per poi tornare nel 2015 al valore iniziale del periodo (44,6%).

Con l’approvazione della risoluzione 6-00109, l’Assemblea della Camera ha impegnato il Governo a destinare prioritariamente le risorse rivenienti dalla spending review e dall’azione di contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale, alla riduzione della pressione fiscale. Nel solco di tali interventi si colloca la previsione (recata nel D.L. 95 del 2012) che prevede la diminuzione delle somme dovute a titolo di aggio all'agente nazionale della riscossione, nonché la complessiva riforma della remunerazione del sistema della riscossione.

Occorre infine segnalare, in questa sede, che il legislatore ha disposto (D.L. n. 138/2011) la destinazione delle maggiori entrate derivanti dall'attività di contrasto all'evasione ad un apposito Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale. La legge di stabilità 2013 ha poi precisato che al predetto fondo affluiscono anche le risorse derivanti dalla riduzione delle spese fiscali (cd. tax expenditures). Si prevede quindi la presentazione da parte del Ministro dell’economia e delle finanze, in allegato alla Nota di aggiornamento al DEF, di un Rapporto annuale contenente i risultati conseguiti in materia di contrasto all’evasione fiscale, indicando le strategie relative alla predetta finalità, aggiornandole e confrontando i risultati con gli obiettivi prefissati.