La legge di semplificazione e riassetto normativo per il 2005 (L. 246/2005[1]) ha introdotto, nel quadro delle misure volte al riordino e allo sfoltimento del corpus legislativo, una particolare procedura (denominata nel dibattito politico “norma taglialeggi”) avente quale specifica finalità l’abrogazione generalizzata ed “automatica” di provvedimenti legislativi ritenuti obsoleti.
La procedura è disciplinata nei commi da 12 a 24 dell’articolo 14 della legge. In sintesi, tale procedura prevede, al termine di una (già avviata) ricognizione delle leggi statali vigenti, l’abrogazione di tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, con l’eccezione di quelle elencate al co. 17 dell’articolo e di quelle che siano ritenute indispensabili dal Governo con propri decreti legislativi.
Il procedimento si articola in tre fasi principali, rispettivamente destinate alla ricognizione della legislazione statale vigente, all’individuazione delle disposizioni legislative indispensabili anteriori al 1970 e all’abrogazione ipso iure delle rimanenti.
Il comma 12 del citato art. 14 definisce la prima fase della procedura, disponendo che il Governo, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge – cioè entro il 16 dicembre 2007[2] – individui le disposizioni legislative statali vigenti, evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori legislativi e dandone conto in una relazione finale, da trasmettere al Parlamento entro il medesimo termine di 24 mesi.
Questa fase è espressamente finalizzata non solo all’applicazione del meccanismo “taglialeggi” ma in via generale all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione vigente. In essa, il Governo si avvale dei risultati dell’attività di informatizzazione della legislazione vigente, prevista dall’art. 107 della legge finanziaria 2001[3].
Tale articolo ha istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un fondo destinato al finanziamento di iniziative volte a:
§ promuovere l’informatizzazione e la classificazione della normativa vigente, al fine di facilitarne la ricerca e la consultazione gratuita da parte dei cittadini;
§ fornire strumenti per l’attività di riordino normativo.
Il fondo è stato dotato di 5 miliardi di lire (2,58 milioni di euro circa) per ciascuno degli anni dal 2001 al 2005; ulteriori finanziamenti possono essere attribuiti da soggetti pubblici e privati[4].
Il D.P.C.M. 24 gennaio 2003 (adottato previa intesa con i Presidenti delle due Camere) ha dato attuazione al citato art. 107 definendo il programma, le forme organizzative e le modalità di funzionamento del fondo.
Rientrano nel programma:
§ la compilazione del testo delle leggi statali e degli altri atti normativi emanati dallo Stato, quale risultante dalle modifiche e abrogazioni espresse;
§ la messa a disposizione gratuita dei relativi testi con strumenti informatici e telematici (anche mediante la realizzazione di appositi portali e siti Internet);
§ la classificazione della normativa vigente secondo parametri volti a favorire la ricerca per via informatica e telematica, e la predisposizione di un apparato critico atto ad individuare i profili di incompatibilità e le abrogazioni implicite;
§ lo studio e l’applicazione di strumenti e procedure avanzati di ricerca, nonché di trattamento informatico, marcatura e classificazione degli atti normativi, anche ai fini dell’istruttoria dell’attività di riordino normativo.
Le attività incluse nel programma sono definite in coordinamento con le iniziative già avviate in ambito istituzionale. Le Regioni sono coinvolte mediante appositi protocolli d’intesa. La realizzazione è affidata a progetti proposti da organi costituzionali, dalle pubbliche amministrazioni, da privati o anche da soggetti appositamente costituitisi in collaborazione tra enti pubblici e privati.
Un Comitato guida, formato dai segretari generali della Camera, del Senato e della Presidenza del Consiglio o da loro delegati e operante sulla base delle direttive del Presidente del Consiglio e dei Presidenti delle due Camere, determina gli indirizzi generali e verifica lo stato di attuazione del programma; l’attività preparatoria è curata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri (DAGL) tramite un gruppo di lavoro costituito da personale designato dalla Presidenza del Consiglio, dalla Camera e dal Senato. L’esecuzione del programma è affidata al DAGL, al Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie ed alle altre strutture di cui si avvale il ministro per l’innovazione e le tecnologie.
I commi 14 e 15 recano una delega legislativa al Governo avente ad oggetto l’individuazione delle disposizioni legislative statali, pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 (anche se modificate da provvedimenti successivi), “delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in vigore”. L’attuazione di tale delega costituisce la seconda fase del progetto, ed è destinata a svolgersi entro i 24 mesi successivi alla conclusione della prima fase (dunque non oltre il 16 dicembre 2009).
Si osserva che, in virtù del combinato disposto del co. 14 e dei successivi co. 16 e 17, lett. g) (v. infra), la delega per l’individuazione delle norme “indispensabili” consentirà al Governo di determinare, a contrario, l’abrogazione generalizzata di tutte le disposizioni legislative statali che il Governo medesimo non avrà ritenuto “indispensabili”, indipendentemente dalla materia trattata, purché anteriori al 1° gennaio 1970 e non comprese tra le eccezioni di cui al co. 17, lett. a)-f)).
Oggetto della delega non è tuttavia la sola individuazione delle disposizioni ritenute indispensabili, ma anche la semplificazione o il riassetto della materia che ne è oggetto. Alla duplicità dell’oggetto della delega corrispondono due serie di princìpi e criteri direttivi.
Quelli relativi all’individuazione delle disposizioni indispensabili sono i seguenti:
§ esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita (co. 14, lett. a));
§ esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete (co. 14, lett. b));
§ identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali dei cittadini (co. 14, lett. c));
§ identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica dell’impatto della regolazione (co. 14, lett. d));
§ organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse (co. 14, lett. e));
§ garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa (co. 14, lett. f));
§ identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti anche indiretti sulla finanza pubblica (co. 14, lett. g));
§ rispetto dell’art. 1, co. 2, della L. 131/2003[5] (c.d. “legge La Loggia”): tale comma, finalizzato ad evitare incertezze o vuoti normativi nella prima fase di attuazione della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, ha previsto che le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore della legge nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuino ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia[6] (co. 14, alinea).
I princìpi e criteri direttivi per la semplificazione o il riassetto normativo nelle materie oggetto delle disposizioni individuate come indispensabili sono (co. 15) quelli di cui all’art. 20 della L. 59/1997[7], come modificato dalle leggi di semplificazione 2001 (L. 229/2003) e 2005. Su di essi, si rinvia alla scheda Semplificazione – Il processo di codificazione.
Il riassetto ha anche la finalità di “armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente al 1° gennaio 1970”. Va al riguardo considerato che l’intervento qui illustrato è destinato ad aggiungersi e in parte a sovrapporsi alle numerose misure di riassetto normativo, di portata generale o settoriale, avviate negli ultimi anni, alcune delle quali in corso di attuazione, e a quelle che prevedibilmente conterranno le future leggi di semplificazione.
Al pari di alcuni tra i princìpi e criteri direttivi, anche le modalità per l’adozione dei decreti legislativi sono quelle previste dall’art. 20 della L. 59/1997, nel testo novellato.
I decreti sono dunque emanati su proposta del ministro competente, di concerto con il Presidente del Consiglio o il ministro per la funzione pubblica, con i ministri interessati e con il ministro dell’economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie locali. È altresì richiesto il parere del Consiglio di Stato, da esprimere entro 90 giorni dal ricevimento della richiesta.
Ai fini dell’espressione del parere parlamentare sugli schemi di decreto, tuttavia, i commi da 19 a 24 dell’art. 14 istituiscono un’apposita Commissione parlamentare, composta da venti deputati e altrettanti senatori, nominati dai Presidenti delle due Camere nel rispetto del criterio di proporzionalità.
Il parere è espresso dalla Commissione entro 30 giorni dalla trasmissione degli schemi di decreto. Il termine è prorogabile una sola volta per 20 giorni; non è computato il periodo di sospensione estiva dei lavori parlamentari. Trascorso inutilmente il termine, “il parere si intende espresso favorevolmente”.
Se il termine scade nei 30 giorni che precedono la scadenza del termine per l’esercizio della delega, quest’ultimo è prorogato di 90 giorni.
Si prevede inoltre l’espressione di un secondo parere qualora il Governo non ritenga di accogliere le eventuali condizioni poste nel primo dalla Commissione.
Oltre a quella consultiva, sono attribuite alla Commissione ulteriori funzioni:
§ verifica periodicamente lo stato di attuazione del procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme, riferendone ogni sei mesi alle Camere;
§ esercita i compiti di cui all’art. 5, co. 4, della L. 59/1997: in altre parole, essa prende il posto – a decorrere dall’inizio della XV legislatura – della preesistente Commissione parlamentare consultiva in ordine all’attuazione della riforma amministrativa prevista dalla “legge Bassanini 1”.
La terza fase del procedimento è fissata, dal comma 16, alla scadenza del termine per l’esercizio della delega di cui al co. 14, cioè alla fine del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore della legge.
Decorso quel termine (16 dicembre 2009), tutte le disposizioni legislative statali pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970 risulteranno abrogate.
Si tratta di un’abrogazione generalizzata e innominata, che:
§ ha luogo ipso iure, senza necessità, cioè, di successivi atti ricognitivi o di conferma;
§ è indipendente dall’esercizio della delega di cui al co. 14: interviene cioè in ogni caso, siano o meno entrati in vigore i decreti (o tutti i decreti) attuativi della delega;
§ ha ad oggetto anche le disposizioni legislative novellate (integralmente o parzialmente) da provvedimenti successivi al 1° gennaio 1970, se l’atto originario sia stato pubblicato prima di tale data.
Il comma 17 esclude dall’abrogazione, oltre alle disposizioni “indispensabili” individuate nei decreti legislativi di cui al co. 14 (co. 17, lett. g)), anche altre categorie di norme.
Si tratta delle disposizioni legislative statali:
§ contenute nei codici civile, penale, di procedura civile e penale e della navigazione, nelle relative disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo che rechi nell’epigrafe l’indicazione “codice” ovvero “testo unico” (co. 17, lett. a));
§ concernenti l’ordinamento degli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, l’ordinamento delle magistrature e dell’Avvocatura dello Stato e il riparto della giurisdizione (co. 17, lett. b));
§ contenute nei decreti legislativi che, ai sensi dell’art. 1, co. 4, della “legge La Loggia” (L. 131/2003: v. scheda Titolo V e norme di attuazione), opereranno la ricognizione dei princìpi fondamentali della legislazione statale nelle materie di competenza concorrente delle Regioni[8] (co. 17, lett. c));
§ che costituiscano adempimento di obblighi comunitari o che abbiano autorizzato la ratifica di trattati internazionali (co. 17, lett. d));
§ in materia tributaria e di bilancio, nonché quelle “concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco” (co. 17, lett. e));
§ in materia previdenziale e assistenziale (co. 17, lett. f)).
Da ultimo, il comma 18 consente al Governo di adottare disposizioni integrative o correttive dei decreti legislativi adottati, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei medesimi (cioè, al più tardi, entro sei anni dall’entrata in vigore della legge): i relativi decreti legislativi sono adottati nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere della menzionata Commissione bicamerale.
[1] Legge 28 novembre 2005, n. 246, Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005.
[2] La L. 246/2005 è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 280 dell’1 dicembre 2005 ed è entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo.
[3] Legge 23 dicembre 2000, n. 388, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001).
[4] Ai sensi del co. 13 dell’art. 14 in commento, le somme non utilizzate, relative all’anno 2005, del fondo possono essere versate all’entrata del bilancio dello Stato, per essere successivamente riassegnate alle pertinenti unità previsionali di base dello stato di previsione del Ministero della giustizia, al fine di finanziare i progetti approvati dal Comitato guida (sul quale, v. infra).
[5] Legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
[6] Reciprocamente, il comma dispone che le
norme regionali vigenti alla data di entrata in vigore
della L. 131/2003 nelle materie appartenenti alla
legislazione esclusiva statale continuino ad applicarsi fino alla data di
entrata in vigore delle disposizioni statali in materia. Sono espressamente
fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della
Corte costituzionale.
[7] Legge 15 marzo 1997, n. 59, Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa (c.d. “legge Bassanini
1”).
[8] Il termine per l’esercizio della relativa delega è l’11 giugno 2006.