Il decreto-legge “tagliaspese”

La disciplina

Il D.L. 6 settembre 2002, n. 194, "Misure urgenti per il controllo, la trasparenza ed il contenimento della spesa pubblica", convertito, con modificazioni, dalla legge n. 246/2002 (cd. decreto “tagliaspese”), ha introdotto nel nostro ordinamento un meccanismo di controllo e di monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica (v. capitolo Il controllo della spesa pubblica).

 

Il decreto-legge cd. “tagliaspese” ha inteso in primo luogo rendere più cogente la disposizione di cui all’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, che impone l’obbligo di copertura finanziaria delle leggi recanti nuove o maggiori spese.

A tal fine è stata modificata la legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/1978: art. 11-ter), prevedendo che ciascuna disposizione di legge che comporti nuove o maggiori spese deve:

a)      indicare espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata, che si intende come limite massimo di spesa;

b)      ovvero in alternativa, indicare le relative previsioni di spesa definendo però una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti finanziari che eventualmente eccedano le previsioni medesime.

In sostanza, il D.L. n. 194 ha fatto una distinzione tra le spese che, per loro natura, non possono essere subordinate ad un limite finanziario - in particolare quelle corrispondenti a diritti soggettivi - e le altre tipologie di spese, su cui può invece operare un principio di vincolo finanziario come limite massimo di spesa.

Per le spese non limitabili in termini finanziari, in parte corrispondenti a diritti soggettivi, per le quali è ipotizzabile soltanto una “previsione”, l'eventuale sfondamento di spesa non può giustificare la cessazione dell’efficacia delle disposizioni normative ed il D.L. n. 194 ha a tal fine previsto l'introduzione di una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione degli eventuali eccessi di spesa.

 

La legge di contabilità, come modificata dal decreto-legge "tagliaspese", prescrive una sequenza di atti qualora nel corso dell’attuazione delle leggi si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di bilancio[1].

 

Nel caso in cui sia definito un limite massimo di spesa, il decreto ha introdotto il principio che le leggi di spesa producono effetti nei limiti degli oneri finanziari previsti nei relativi provvedimenti legislativi. Il raggiungimento dei predetti limiti viene accertato con decreto dirigenziale del Ministero dell’economia e delle finanze, da pubblicare nella Gazzetta ufficiale, la cui adozione è rimessa alla competenza della Ragioneria generale dello Stato.

Qualora pertanto, in fase di attuazione di una legge, si vengano a determinare oneri finanziari superiori al limite di spesa autorizzata, è disposta la cessazione dell’efficacia delle disposizioni onerose, in conseguenza della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto dirigenziale della Ragioneria dello Stato con il quale si accerta l’esaurimento delle disponibilità corrispondenti all’autorizzazione di spesa.

La disposizione trova un parziale precedente nelle norme di cui all’articolo 5 del D.L. n. 138/2002 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 178/2002), che aveva, in sostanza, limitato, fino all’esaurimento delle risorse finanziarie stanziate, il diritto dei soggetti interessati a fruire dei crediti d’imposta vigenti (v. capitolo Gli incentivi nelle aree sottoutilizzate).

 

Nella ipotesi in cui non venga fissato un tetto massimo di spesa ma venga indicata una previsione di spesa, il decreto-legge ha definito una specifica procedura da attivare qualora, nel corso dell’attuazione delle leggi, si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di bilancio.

La procedura prevista impegna i Ministri di settore ad informare tempestivamente il Ministro dell’economia e delle finanze. Il Ministro dell’economia è quindi tenuto a riferire al Parlamento, con una propria relazione, e ad assumere le conseguenti iniziative legislative (le quali possono tradursi, a titolo di esempio, nell’integrazione delle risorse stanziate a titolo di copertura delle disposizioni onerose in oggetto ovvero nella modifica della legislazione sostanziale al fine di far venire meno o di rideterminarne l’onere).

La relazione del Ministro dell’economia deve inoltre indicare le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

Il Ministro dell’economia e delle finanze è tenuto a riferire al Parlamento con proprie relazioni sugli eventuali scostamenti anche in assenza di segnalazione da parte del Ministro di settore.

 

Le misure correttive degli effetti finanziari di disposizioni, dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori a quelli previsti, possono essere inserite anche nella legge finanziaria (legge n. 468/1978: art. 11, comma 3, lettera i-quater).

Il D.L. n. 194/2002 ha inoltre previsto che in allegato alla relazione illustrativa al disegno di legge finanziaria vengano altresì indicati sia i provvedimenti legislativi eventualmente adottati nel corso dell’esercizio finanziario come esito della procedura di monitoraggio, effettuata ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, per correggere gli effetti finanziari peggiorativi rispetto alle previsioni, sia le ulteriori misure correttive che si intendano inserire nella legge finanziaria medesima ai sensi della nuova lettera i-quater).

 

In secondo luogo, il decreto-legge “tagliaspese” ha delineato una procedura, da adottarsi qualora, in fase di gestione del bilancio, si rilevi uno scostamento degli andamenti degli aggregati di finanza pubblica rispetto agli obiettivi fissati dal Governo.

La procedura definita dall’art. 1, comma 3, del D.L. n. 194/2002 prevede che, in presenza di “uno scostamento rilevante dagli obiettivi indicati per l’anno considerato dal DPEF e da eventuali aggiornamenti”, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari, il Ministro dell’economia e delle finanze sia tenuto a riferire al Consiglio dei ministri.

Si stabilisce, quindi, che con D.P.C.M., previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, possa essere adottato un atto di indirizzo per la definizione di criteri di carattere generale ai fini del coordinamento dell’azione amministrativa del Governo finalizzati al controllo e al monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

L’atto di indirizzo, corredato da apposita relazione, deve essere trasmesso al Parlamento per l’espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari.

Sulla base dell’atto di indirizzo, il Ministro dell’economia e delle finanze può disporre, con proprio decreto:

§      l’adozione di limitazioni all’assunzione degli impegni di spesa e all’emissione di titoli di pagamento a carico del bilancio dello Stato, nonché

§      riduzioni delle spese di funzionamento di enti ed organismi pubblici non territoriali, con l'esclusione degli organi costituzionali (v. scheda Enti pubblici non territoriali).

 

La limitazione all’assunzione degli impegni di spesa e all’emissione di titoli di pagamento si applica in modo uniforme, secondo una determinata misura percentuale, a tutte le dotazioni di bilancio[2].

 

Sono esclusi dalla limitazione gli stanziamenti relativi a:

§      spese discendenti da un obbligo giuridico, determinato da previsione legislativa ovvero assunto in via contrattuale dall’amministrazione (spese relative a stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse o aventi natura obbligatoria, interessi, rate di ammortamento mutui);

§      spese relative ad accordi internazionali e ad obblighi derivanti dalla normativa comunitaria;

§      spese la cui obbligatorietà è connessa alla loro natura contabile (poste correttive e compensative delle entrate, regolazioni contabili, annualità relative a limiti di impegno decorrenti da esercizi precedenti).

E’ inoltre attribuita al Ministro dell’economia e delle finanze la facoltà di escludere dalla limitazione altre spese, anche non obbligatorie.

L’attuazione

Il sistema delineato dal decreto-legge “tagliaspese” ha trovato peraltro un’attuazione solo parziale.

Per quanto riguarda le misure volte a garantire il rispetto delle autorizzazioni legislative di spesa, la procedura per l’accertamento del raggiungimento dei limiti di spesa, nel caso di previsioni legislative formulate in termini di limiti massimi, ha trovato attuazione solo nel 2003, con l’emanazione di due decreti dirigenziali[3].

La procedura volta a definire un intervento legislativo specifico in caso di scostamenti dalle autorizzazioni di spesa formulate in termini di previsioni, con l’intervento del Ministro dell’economia in Parlamento, non ha mai trovato concreta applicazione.

A partire dalla legge finanziaria per il 2004, l’attuazione del decreto-legge “tagliaspese” si è risolta nell’inserimento, fra gli allegati della legge finanziaria, della tabella delle ccdd. “eccedenze di spesa”, con la quale, a valere sul complesso delle risorse reperite dalla legge finanziaria medesima, sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri determinatisi rispetto a specifiche autorizzazioni di spesa, senza distinguere tra autorizzazioni formulate in termini di limiti massimi ed autorizzazioni formulate in termini di previsioni.

 

Per quanto riguarda invece le misure di intervento in fase di gestione del bilancio, solo nel 2002 la procedura prevista ha trovato piena attuazione: in presenza di una serie di criticità nell’evoluzione della finanza pubblica, è stato emanato dapprima l’atto di indirizzo generale per il controllo degli andamenti di finanza pubblica (D.P.C.M. 29 novembre 2002), e poi il decreto del Ministro dell’economia (D.M. 29 novembre 2002), di limitazione degli impegni e dell’emissione dei titoli di pagamento.

Nel 2003, invece, all’emanazione dell’atto di indirizzo (D.P.C.M. 18 aprile 2003) non ha fatto seguito l’adozione del decreto ministeriale di limitazione.

Nel 2004, l’adozione dell’atto di indirizzo è stata di fatto bloccata dalla decisione di intervenire direttamente in via legislativa, disponendo l’immediata riduzione di stanziamenti del bilancio dello Stato e delle spese degli enti pubblici non territoriali. Con il decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168[4] veniva infatti realizzata una manovra di finanza pubblica, che faceva leva in buona parte su riduzioni di carattere trasversale di stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato (v. scheda Manovre di finanza pubblica: 2002-2005).

 

Per quanto concerne l’impatto in termini quantitativi delle misure adottate nel 2002, nel febbraio 2003, il Ministero dell’economia e delle finanze ha trasmesso al Parlamento una nota informativa circa i risultati conseguiti sia attraverso la limitazione degli impegni e dei pagamenti che attraverso la riduzione delle spese di funzionamento nell’esercizio finanziario 2002[5].

Le misure adottate hanno determinato un blocco degli impegni per 6.404,6 milioni di euro, corrispondenti al 12,3% degli stanziamenti sui quali è stata operata la riduzione ed un blocco dei titoli di pagamento per 8.161 milioni di euro, corrispondenti al 14,2% delle dotazioni di cassa su cui è stata operata la limitazione[6]. L’effetto dell’intervento complessivo è stato quantificato, per l’anno 2002, in circa 1,8 miliardi di euro sul fabbisogno del settore statale e in circa 2,1 miliardi di euro sull’indebitamento netto della P.A., con una incidenza sul PIL di circa lo 0,2%.

Peraltro, le restrizioni adottate nel 2002 in attuazione delle disposizioni previste dal decreto-legge “tagliaspese”, hanno reso necessaria, in sede di assestamento del bilancio dello Stato per il 2003, una integrazione delle risorse per il funzionamento delle amministrazioni dello Stato pari a 502 milioni di euro (l’importo si riferisce, pressoché totalmente, a stanziamenti per consumi intermedi)[7].



[1]     La procedura è prescritta anche in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

[2]     Si segnala che già in passato sono state adottate disposizioni, per quanto riguarda la competenza, di blocco degli impegni di spesa. In particolare, in materia sono intervenuti:

-          per l’anno 1992: art. 4 del D.L. n. 333/1992 (legge n. 359/1992);

-          per l’anno 1993: art. 11 del D.L. n. 155/1993 (legge n. 243/1993);

-          per l’anno 1995: art. 2, comma 6, del D.L. n. 41/1995 (legge n. 85/1995);

-          per l’anno 1997: art. 8, comma 2, del D.L. n. 669/1996 (legge 28 febbraio 1997, n. 30).

Più precisamente, la disposizione da ultimo citata stabiliva che per il 1997 la facoltà di assumere impegni per l’intero ammontare dello stanziamento iscritto in bilancio era limitata “alle spese relative agli stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse o aventi natura obbligatoria, alle competenze accessorie al personale, alle spese di funzionamento dei servizi istituzionali delle amministrazioni, agli interessi, alle poste correttive e compensative delle entrate, ai trasferimenti connessi al funzionamento degli enti decentrati, alle spese derivanti da accordi ed impegni internazionali, alle spese connesse ad interventi per calamità naturali, nonché alle annualità relative ai limiti di impegno ed alle rate di ammortamento di mutui” (si osserva che alcune delle tipologie di spesa richiamate non vengono contemplate nella disposizione di cui al decreto-legge n. 194/2002).

Per le restanti spese, l’articolo 8, comma 2, del D.L. n. 669/1996, prevedeva che la facoltà di assumere impegni di spesa fosse consentita “per ciascun bimestre nel limite del 10% dello stanziamento annuo” e, pertanto, nel limite complessivo del 60% dello stanziamento. Si disponeva, peraltro, che “per effettive, motivate e documentate esigenze”, il Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro del tesoro, su proposta dei Ministri interessati, potesse “autorizzare l’assunzione di impegni di spesa eccedenti i predetti limiti nell’ambito delle disponibilità di bilancio, se coerenti con le previsioni sui flussi di cassa della spesa statale”.

[3]     Decreti del Ragioniere generale dello Stato del 5 maggio 2003, relativo al capitolo di spesa 2829 dello stato di previsione del Ministero dell'economia, relativo agli indennizzi ai cittadini in caso di violazione del termine ragionevole del processo, e il D del 18 luglio 2003 (G.U. n. 176 del 31/07/2003), relativo al credito d'imposta per le reti di teleriscaldamento.

[4]     Convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 161.

[5]     Tale nota informativa veniva trasmessa in applicazione della lettera g) dell’atto di indirizzo adottato con D.P.C.M. 29 novembre 2002, che prevedeva una tempestiva informazione alle Camere in merito alle misure assunte per la realizzazione di un sistema di controllo e monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica.

[6]     Sulla base dei dati contenuti nella nota informativa, risulta che l’operazione di limitazione degli impegni nel 2002 ha riguardato un complesso di risorse pari a 51.985 milioni di euro, rispetto ad un totale di stanziamenti di competenza del bilancio dello Stato di 677.657 milioni di euro, e la limitazione dell’emissione dei titoli di pagamento ha operato su un complesso di risorse pari a 57.548 milioni di euro (rispetto ad un totale di stanziamenti di cassa di 702.903 milioni di euro).

[7]     Cfr. audizioni del Ragioniere generale presso la V Commissione della Camera in data 16 luglio 2003 e presso il Comitato permanente per il monitoraggio degli interventi di controllo e contenimento della spesa pubblica in data 18 marzo 2004,