Criminalità organizzata

Scioglimento di enti locali

Il quadro normativo

Nell’ambito dei controlli statali sugli enti locali, disciplinati dal titolo VI della parte prima del testo unico sugli enti locali (T.U.E.L.) approvato con decreto legislativo 267/2000[1], una disciplina particolare (contenuta negli articoli da 143 a 146) è prevista per contrastare le infiltrazioni e i condizionamenti di tipo mafioso.

 

Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali a seguito di infiltrazioni da parte della criminalità mafiosa rappresenta una fattispecie di recente introduzione nel nostro ordinamento giuridico, essendo stata disciplinata per la prima volta dal D.L. 164/1991[2] che inserì nella L. 55/1990[3] l’art. 15-bis. Il decreto-legge e l’art. 15-bis sono quindi stati abrogati dal T.U.E.L. che ora regola organicamente la materia del controllo sugli organi degli enti locali.

 

L’articolo 143 del D.Lgs. 267/2000 prevede lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

Tale misura viene adottata qualora emergano elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata o su forme di condizionamento nei riguardi degli amministratori stessi, che compromettano la libera determinazione degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni, nonché il regolare funzionamento dei servizi, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica. Lo scioglimento del consiglio comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco e di componente di giunta e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte (comma 1).

Lo scioglimento del consiglio è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, che viene trasmessa alle Camere (comma 2). La responsabilità dell’avvio del procedimento è del prefetto della provincia interessata con la predisposizione di una relazione. La relazione tiene conto anche degli elementi acquisiti da prefetto con i poteri a lui delegati dal ministro dell’interno ai sensi dell’art. 2, comma 2-quater, del D.L. 345/1991[4].

 

L’art. 2, comma 2-quater, del D.L. 345/1991 ha trasferito al Ministro dell’interno i compiti dell’Alto commissario per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa previsti dal D.L. 629/1982, che ha istituito tale organismo[5]. La medesima disposizione dà al Ministro dell’interno la facoltà di delegare tali compiti ai prefetti.

 

Se il prefetto, nel corso dell’attività istruttoria, dispone accertamenti su fatti oggetto di procedimento penale, può chiedere informazioni al procuratore della Repubblica competente. Quest’ultimo, a meno che non ritenga che le informazioni debbano rimanere segrete per esigenze del procedimento, le comunica al prefetto in deroga all’obbligo di tenere segreti gli atti d’indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari (segreto investigativo o di indagine: art. 329 del codice di procedura penale).

Il decreto di scioglimento esplica i suoi effetti per un periodo da dodici a diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali, al fine di assicurare il buon andamento delle amministrazioni e il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati (comma 3).

La proroga non può essere disposta nei 50 giorni che precedono le elezioni dei consigli interessati (comma 4).

Nelle more dell’emanazione del provvedimento di scioglimento, il prefetto, qualora ravvisi motivi di urgenza, dispone la sospensione degli organi. L’attività corrente è assicurata da un commissario nominato dal prefetto stesso (comma 5). La sospensione non può avere durata superiore a 60 giorni.

Nel caso in cui in una medesima realtà siano presenti sia fenomeni di infiltrazione mafiosa, sia elementi perturbativi del regolare funzionamento degli organi di tipo diverso (indicati dall’art. 141 del testo unico), il procedimento di scioglimento per mafia prevale e si applica anche in queste situazioni (comma 6).

 

L’articolo 144 dispone che con il decreto di scioglimento sia nominata una commissione straordinaria per la gestione dell’ente. Essa è composta di tre membri, scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.

Un comitato istituito presso il Ministero dell’interno ha il compito di sostenere e monitorare l’attività delle commissioni straordinarie. Le modalità di organizzazione e funzionamento delle commissioni straordinarie e del comitato sono definite con regolamento ministeriale.

 

L’articolo 145 reca una serie di disposizioni relative alle modalità di gestione straordinaria degli enti colpiti dal provvedimento di scioglimento, quali:

§      l’assegnazione in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici, previa intesa con gli stessi, anche in deroga alle norme vigenti;

§      l’adozione da parte della commissione straordinaria di un piano di priorità degli interventi relativi a servizi ed opere pubbliche indifferibili;

§      l’eventuale revoca, da parte della commissione, previa verifica della loro regolarità, degli appalti di lavori pubblici e di pubbliche forniture e degli affidamenti delle concessioni di servizi pubblici locali;

§      la partecipazione, in forma consultiva, all’attività della commissione delle realtà locali (partiti politici, associazioni di volontariato ecc.) e delle strutture associative degli enti locali (ANCI, UPI).

Le facoltà di cui ai primi due punti sono estese alle amministrazioni comunali e provinciali i cui organi siano rinnovati al termine del periodo di scioglimento, per tutta la durata del mandato elettivo.

 

L’articolo 145-bis (inserito dall’art. 6, co. 1-bis, del D.L. 80/2004), ha introdotto disposizioni speciali per la gestione finanziaria dei comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti, i cui organi siano stati sciolti a causa di fenomeni d’infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso.

Per tali enti, l’articolo definisce una procedura speciale finalizzata alla gestione e al risanamento finanziario dei predetti comuni, che prevede l’erogazione, da parte del Ministero dell’interno, di un’anticipazione straordinaria, subordinata all’approvazione di un piano di risanamento predisposto con le stesse modalità previste per gli enti in stato di dissesto finanziario.

L’articolo 146 delimita l’ambito di applicazione delle disposizioni di cui sopra individuando gli enti locali interessati (comma 1). Essi sono:

§      i comuni;

§      le province;

§      le città metropolitane;

§      le comunità montane;

§      le comunità isolane;

§      le unioni di comuni;

§      i consorzi di comuni e province;

§      le aziende sanitarie locali ed ospedaliere;

§      le aziende speciali dei comuni e delle province;

§      i consigli circoscrizionali.

Infine, il comma 2 dell’art. 146 prevede la presentazione di una relazione annuale al Parlamento da parte del Ministro dell’interno sull’attività svolta da ciascuna gestione straordinaria.

L’ultima relazione, relativa all’anno 2004, è stata trasmessa alla Presidenza delle Camere dal ministro dell’interno pro tempore Pisanu in data 5 maggio 2006 (Doc. LXXXVIII, n. 1).

Le proposte di legge di revisione della disciplina

Il 13 dicembre 2006 la I Commissione (Affari costituzionali) del Camera dei deputati ha avviato l’esame di quattro proposte di legge (A.C. 1134, onn. Nespoli e Castello; A.C. 1664, on. Marone; A.C. 1679, on. G. Alfano; A.C. 1777, onn. Romano e Tassone) recanti modifiche ed integrazioni alla disciplina dello scioglimento degli organi degli enti locali per fenomeni di infiltrazione di condizionamento di tipo mafioso e sulla gestione straordinaria di tali enti, contenuta negli articoli 143 e seguenti del testo unico in materia di enti locali (D.Lgs. 267/2000).

La Commissione ha quindi svolto, nell’ambito dell’istruttoria legislativa relativa a dette proposte, una indagine conoscitiva in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione di tipo mafioso, che si è svolta secondo il seguente calendario:

 

Seduta

Soggetti auditi

30 gennaio 2007

dott. Giovanni Balsamo, direttore della Direzione centrale delle autonomie del Ministero dell'interno;

dott. Luigi De Sena, Prefetto di Reggio Calabria,

dott. Pietro Grasso, Procuratore nazionale della Direzione nazionale antimafia,

dott. Alessandro Pansa, prefetto di Napoli

Generale di Divisione Cosimo Sasso, Direttore della direzione investigativa antimafia

31 gennaio 2007

dott. Giosuè Marino, prefetto di Palermo

15 febbraio 2007

Rappresentanti dell'ANCI e della Lega delle autonomie locali

29 marzo 2007

Rappresentanti dell'Associazione sindacale dei funzionari prefettizi (SINPREF)

17 ottobre 2007

Prof. Marcello Clarich, ordinario di diritto amministrativo presso la facoltà di giurisprudenza della LUISS;

Prof. Marco Dugato, ordinario di diritto amministrativo presso l'Università IUAV di Venezia;

Prof. Alberto Stagno d'Alcontres, ordinario di diritto commerciale presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università degli studi di Palermo .

 

Sono state successivamente abbinate cinque ulteriori proposte di legge (A.C. 2014, on. Lumia ed altri, A.C. 2072, on. D'Alia, A.C. 2129, on. Forgione ed altri; A.C. 2175, on. D'Ippolito Vitale; A.C. 2223, on. Tuccillo), tre delle quali (A.C. 2014, A.C. 2072, A.C. 2129[6]) si caratterizzano per il loro contenuto sostanzialmente omogeneo, volto ad intervenire in modo particolarmente ampio sulla disciplina legislativa vigente.

Il 10 ottobre 2007 i due relatori sul provvedimento hanno presentato un testo unificato, che “rappresenta il frutto di una intesa raggiunta mediante una serie di incontri informali con alcuni componenti della Commissione «antimafia» e con il rappresentante del Governo”[7] e che nella medesima seduta è stato adottato quale testo base per il seguito dell’esame.

Il 14 novembre 2007 la Commissione ha concluso, con l’introduzione di limitate modificazioni, l’esame degli emendamenti al testo base ed il testo risultante è stato trasmesso alle Commissioni competenti per l'espressione del prescritto parere.

I contenuti del testo elaborato dalla I Commissione della Camera

Il testo elaborato dalla I Commissione procede da un lato una riscrittura pressoché integrale degli articoli del testo unico sugli enti locali in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali (vengono infatti completamente sostituiti gli articoli 143, 144, 145 e 146 del D.Lgs. 267/2000, mentre non è modificato l’articolo 145-bis del testo unico, che si occupa più limitatamente della gestione finanziaria dei comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti i cui organi siano stati sciolti[8]) e, dall’altro, introduce una serie di disposizioni, rivolte in particolare ad assicurare più efficaci sanzioni nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, specialmente nei casi di rapporti con la criminalità organizzata di tipo mafioso.

I presupposti per lo scioglimento

Il comma 1 del nuovo testo dell’articolo 143 precisa che gli elementi da cui emergono i collegamenti o i condizionamenti di tipo mafioso, che determinano lo scioglimento dei consigli degli enti locali, debbano essere “concreti, univoci e rilevanti”, introducendo altresì una maggiore specificazione della fattispecie del condizionamento attraverso la distinzione della fattispecie della alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi, da quello della compromissione del buon andamento o dell'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali.

 

Sotto quest’ultimo profilo il testo risultante dall’esame degli emendamenti riprende sostanzialmente il contenuto della circolare del Ministero dell’interno n. 7102/M/6 del 25 giugno 1991, relativa alla applicazione delle disposizioni in materia di scioglimento attualmente vigenti, che fu richiamata dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 103 del 1993 quale parametro interpretativo rilevante a garantire obiettività e coerenza nell'esercizio del potere straordinario di scioglimento degli organi elettivi conferito all'autorità amministrativa. Al riguardo, la circolare evidenziava, infatti, come il condizionamento debba tradursi in uno “stato di fatto nel quale il processo di formazione della volontà degli amministrazioni subisca alterazioni per effetto dell’interferenza di fattori, esterni al quadro degli interessi locali, riconducibili alla criminalità organizzata”.

Il campo di applicazione della disciplina dello scioglimento

Una rilevante innovazione è stata introdotta dal testo elaborato dalla I Commissione con riferimento al campo di applicazione della disciplina dello scioglimento, in ragione dell’esigenza - rappresentata nel corso dell’esame parlamentare - di prevedere misure per far fronte a collegamenti con la criminalità organizzata di carattere mafioso riferiti alle società partecipate dagli enti locali, anche in considerazione della loro crescente rilevanza economica e dell’ammontare delle risorse da esse gestite.

Con riferimento a tale tematica, cui è stato dedicato un particolare approfondimento nell’ambito dell’indagine conoscitiva[9], il provvedimento in esame (art. 146, co. 2-2-ter, del t.u.e.l. nel testo riformulato) introduce un duplice regime:

§         nel caso in cui sia stato disposto lo scioglimento, la Commissione straordinaria incaricata della gestione dell’ente dispone la revoca e la sostituzione dei componenti degli organi amministrativi e di controllo delle società partecipate;

§         nel caso in cui non sia stato disposto lo scioglimento, il Ministro dell’interno – sentito, a seconda dei casi, il Sindaco o il Presidente della Provincia – può procedere allo scioglimento degli organi amministrativi e di controllo della società e alla nomina di due commissari, che restano in carica un anno e svolgono rispettivamente le funzioni di detti organi.

Quanto ai poteri riconosciuti alla Commissione straordinaria e ai commissari, essi possono essere autorizzati, ove ritenuto opportuno, a disporre:

§         il recesso dell’ente pubblico dalla società anche al di fuori dei casi previsti dalla normativa civilistica;

§         la decadenza dagli atti di affidamento dei servizi ed il recesso senza indennizzo dai contratti stipulati;

§         lo scioglimento della società e di eventuali patti parasociali, in deroga alla disciplina civilistica.

La procedura per lo scioglimento

La nuova formulazione dell’articolo 143 del t.u.e.l. introduce in primo luogo una disciplina di rango legislativo del procedimento di accertamento dei presupposti richiesti dalla legge per lo scioglimento dei consigli degli enti locali, il quale attualmente non era invece oggetto della disposizioni del t.u.e.l.

Al riguardo, il provvedimento dispone che il prefetto debba procedere alla verifica della sussistenza degli elementi richiesti per lo scioglimento di norma attraverso l'accesso presso l'ente interessato in virtù dei poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell'interno in materia di contrasto alla criminalità organizzata[10]. In tale ipotesi, che era prevista dalla legislazione vigente, ma non era indicata quale passaggio ordinario per procedere allo scioglimento del consiglio dell’ente locale, il prefetto nomina quindi una commissione di indagine, composta di tre membri scelti tra funzionari delle pubbliche amministrazioni (la c.d. commissione di accesso), la quale dovrà svolgere i propri accertamenti entro tre mesi (prorogabili per una sola volta per un periodo massimo di ulteriori tre mesi) e consegnare le proprie conclusioni al prefetto.

Il provvedimento disciplina in modo più puntuale rispetto alla normativa vigente anche la fase del procedimento di scioglimento di competenza del prefetto. Sono infatti individuati in modo analitico:

§         i termini per la conclusione della fase del procedimento (il prefetto, decorsi 45 giorni dal momento in cui la commissione di accesso ha rassegnato le proprie conclusioni, ovvero quando abbia altrimenti acquisito gli elementi in ordine alle infiltrazioni o ai condizionamenti mafiosi, deve trasmettere al Ministro dell’interno una relazione in ordine ala sussistenza degli elementi richiesti per lo scioglimento);

§         la fase dell’istruttoria della relazione in ordine alla sussistenza degli elementi richiesti per lo scioglimento (in particolare, si prevede che la relazione sia inviata dopo aver sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio)

§         il contenuto della relazione formulata dal prefetto (essa deve in particolare indicare gli elementi che sono alla base della proposta, eventualmente precisando se essi si riferiscono anche ai dirigenti e ai dipendenti dell’ente locale, e gli appalti, i contratti o servizi interessati da condizionamenti, infiltrazioni o condotte antigiuridiche).

Ulteriori specificazioni sono apportante anche alla disciplina del decreto di scioglimento, adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno. Anche in questo caso, il provvedimento fissa termini procedimentali (il decreto deve interventre entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia) e precisa i contenuti degli atti endoprocedimentali (indicando in modo analitico il contenuto della proposta di scioglimento formulata dal Ministro dell’interno). Viene inoltre regolata in modo specifico l’eventualità che non sussistano i presupposti per la proposta di scioglimento. In tal caso si prevede (art. 143, co. 7, del t.u.e.l. nella nuova formulazione) che il procedimento debba comunque concludersi, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, con un provvedimento espresso, di competenza del Ministro dell’interno, che dia conto degli esiti dell’attività di accertamento.

Innovazioni sono introdotte anche con riferimento alla pubblicità degli atti endoprocedimentali, prevedendosi (art. 143, co. 9, del t.u.e.l. nella nuova formulazione) che nella Gazzetta Ufficiale sia pubblicato non solo il decreto di scioglimento, ma anche la proposta del ministro dell’interno e la relazione prefettizia, salva diversa decisione del Consiglio dei ministri, che può mantenere la riservatezza integrale o parziale di detti documenti nei casi strettamente necessari. Forme di pubblicità da stabilire con decreto del Ministero dell’interno sono previste anche per i provvedimenti emessi in caso di insussistenza dei presupposti per la proposta di scioglimento (art. 143, co. 7, del t.u.e.l. nella nuova formulazione).

La durata degli effetti dello scioglimento

Il testo risultante dagli emendamenti approvati dalla I Commissione non innova circa la durata del periodo di efficacia del decreto di scioglimento, che – in base alla legislazione vigente – è attualmente pari a 12-18 mesi ed è prorogabile a 24 mesi.

Si introduce, tuttavia, una disciplina speciale per lo svolgimento delle elezioni per il rinnovo dei consigli degli enti locali al termine del periodo di commissariamento (art. 143, co. 10, del t.u.e.l. come riformulato dal provvedimento in esame), al fine di garantire che esse si tengano immediatamente dopo la scadenza del periodo di durata dello scioglimento, evitando che la gestione commissariale possa di fatto prolungarsi oltre i termini previsti dal decreto di scioglimento.

La data delle elezioni è quindi fissata con decreto del prefetto, di intesa con il Presidente della Corte di Appello, nella prima domenica successiva alla cessazione dell’efficacia del decreto di scioglimento, salvo un rinvio alla prima domenica utile qualora la data risultasse coincidere con il giorno di Pasqua o rientrasse nei periodi compresi tra il 1° agosto  e il 15 settembre o tra il 15 dicembre ed il 15 gennaio.

 

Attualmente, invece, per effetto di quanto disposto dall’art. 2 della L. 182/1991[11] , se la data di scadenza della gestione commissariale si verifica entro il 24 febbraio, le elezioni dei consigli comunali e provinciali sciolti si svolgono nel turno annuale ordinario dello stesso anno, che si tiene in una domenica compresa tra il 15 aprile ed il 15 giugno, mentre in caso contrario esse slittano al turno ordinario dell’anno successivo.

I collegamenti dei singoli amministratori con la criminalità organizzata

Nel corso del dibattito svolto nell’ambito della I Commissione, si è da più parti sottolineato come l’attuale disciplina legislativa in materia di scioglimento dei consigli degli enti locali non prevede adeguate misure sanzionatorie nei casi in cui si riscontrino collegamenti tra la criminalità organizzata e singoli consiglieri comunali o provinciali, senza che emergano elementi tali da far ritenere sia stata condizionata l'attività dell'organo rappresentativo.

Al riguardo, il testo risultante dagli emendamenti approvati dalla I Commissione (art. 143, co. 8, come riformulato) prevede che qualora dalla relazione prefettizia in ordine alla sussistenza degli elementi richiesti per lo scioglimento emergano elementi concreti, univoci e rilevanti su collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso, il Ministro dell’interno trasmetta la relazione all’autorità giudiziaria ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione previste indiziati di appartenere ad associazioni di tipo mafioso.

 

L’eventuale applicazione della misura di prevenzione avrebbe effetti particolarmente rilevanti sui diritti di elettorato passivo del destinatario della misura stessa, tenuto conto che il t.u.e.l. (artt. 58 e 59) prevede:

§         l’incandidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali, l’impossibilità di ricoprire cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente di aziende speciali e istituzioni, presidente e componente degli organi delle comunità montane, nonché la decadenza dalla carica per coloro nei confronti dei quali il tribunale ha applicato, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione in relazione alla partecipazione ad associazioni di carattere mafioso;

§         la sospensione di diritto dalle medesime cariche per coloro nei confronti dei quali il tribunale ha applicato, con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione in relazione alla partecipazione ad associazioni di carattere mafioso.

L’incandidabilità dei responsabili dello scioglimento

Il testo elaborato dalla I Commissione introduce una importante misura preventiva nei confronti degli amministratori locali che con le loro condotte abbiano determinato lo scioglimento del consiglio dell’ente locale.

Il provvedimento prevede infatti (art. 143, co. 11, nel testo riformulato) che tali soggetti non possano essere candidati nel primo turno elettorale successivo allo scioglimento nelle elezioni per il rinnovo dei consigli regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali che si svolgono nella regione in cui si trova l’ente il cui consiglio sia stato sciolto.

L’incandidabilità deve essere dichiarata con un provvedimento definitivo di carattere giurisdizionale. Ai fini di tale dichiarazione, il Ministro dell’interno trasmette la proposta di scioglimento al Tribunale competente, che decide relativamente agli amministratori in essa indicati, applicando – in quanto compatibili – le norme previste per i procedimenti in camera di consiglio in sede civile (articolo 737 e seguenti del codice di procedura civile).

I collegamenti e i condizionamenti dei dirigenti e dei dipendenti dell’ente

Un rilevante elemento di novità introdotto dal testo elaborato dalla I Commissione è rappresentato dall’estensione dei rimedi contro i collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso e contro i suoi condizionamenti  anche a carico di segretari comunali e provinciali, direttori generali, dirigenti e dipendenti dell’ente locale.

Come è stato evidenziato più volte nel corso dell’esame del provvedimento, infatti, l’attuale disciplina dello scioglimento è antecedente alle grandi riforme realizzatesi nel campo del pubblico impiego nel corso degli anni ’90 del secolo scorso, che hanno portato all’introduzione anche nell’ordinamento degli enti locali del principio di separazione dei poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, attribuiti agli organi di governo, dai poteri di gestione amministrativa, finanziaria e contabile, di competenza della dirigenza.

Nel nuovo assetto dei rapporti tra politica e dirigenza che ne è risultato, sono quindi ipotizzabili forme di condizionamento da parte della criminalità mafiosa che non si indirizzino tanto agli organi consiliari o alle giunte degli enti locali quanto piuttosto ai dirigenti degli enti stessi, ai quali la legge attribuisce una ampia sfera di autonomia decisionale. Di qui l’esigenza, segnalata da diverse delle proposte di legge presentate e più volte emersa nel corso dell’esame del provvedimento, di introdurre misure specificamente destinate a far fronte al manifestarsi di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento riferite ai vertici amministrativi e, più in generale, ai dipendenti degli enti locali.

In questa ottica il testo elaborato dalla I Commissione della Camera prevede in primo luogo (art. 143, co. 2, del t.u.e.l. come riformulato dal provvedimento in esame) che gli accertamenti effettuati dal prefetto in ordine alla sussistenza degli elementi circa collegamenti e condizionamenti da parte della criminalità mafiosa debba essere effettuato anche con riferimento a segretari comunali e provinciali, direttori generali, dirigenti e dipendenti dell’ente locale.

Qualora, anche in esito ai controlli effettuati, la relazione prefettizia evidenzi la sussistenza di elementi concreti, univoci e rilevanti circa collegamenti e condizionamenti nei confronti di dette categorie di soggetti, il Ministro dell’interno, con decreto adottato su proposta del Prefetto, prende ogni provvedimento utile a far cessare la situazione in atto, nonché a ripristinare la normale vita amministrativa dell’ente, ivi incluse la sospensione dall’impiego, la sua destinazione ad altro ufficio o ad altra mansione, con obbligo di attivazione del procedimento disciplinare (art. 143, co. 5, del t.u.e.l. come riformulato dal provvedimento in esame)

Le altre misure in materia di responsabilità dei pubblici dipendenti

Accanto a tali misure, che possono essere disposte dal Ministro anche nei casi in cui non sia disposto lo scioglimento, il provvedimento introduce una serie di ulteriori disposizioni in materia di responsabilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ed in particolare di quelli degli enti locali, al fine di rendere maggiormente certe ed efficaci le sanzioni di carattere disciplinare.

In particolare, si prevede:

§         l’attribuzione al prefetto di un generale potere di vigilanza circa l’adozione dei provvedimenti di sospensione dei dipendenti degli enti locali nei casi in cui nei loro confronti sussista una delle situazioni che sono causa di incandidabilità o di sospensione di diritto dalla carica per gli amministratori degli enti locali; nei casi in cui si verifichi una inerzia o un ritardo nell’adozione di tali provvedimenti, il prefetto - previa diffida – adotta di propria iniziativa il provvedimento di sospensione o avvia il procedimento disciplinare (art. 94 del t.u.e.l. come riformulato dal provvedimento in esame);

§         un ampliamento del numero delle fattispecie nelle quali le pubbliche amministrazioni possono procedere al trasferimento di ufficio o di sede di un dipendente rinviato a giudizio (art. 3 della L. 97/2001[12], come riformulato dal provvedimento in esame); in particolare si prevede che tale trasferimento possa avvenire anche nei casi di: peculato d’uso; delitti commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio; associazione di tipo mafioso o per delitti commessi in presenza delle circostanze aggravanti legate al concorso a tali associazioni; delitti connessi alla produzione o al traffico di droghe, ovvero alla fabbricazione, importazione, esportazione, vendita di armi o esplosivi;

§         una modifica alla disciplina generale dei rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art. 5 della L. 97/2001, come riformulato dal provvedimento in esame)[13], che:

-          riduce (da 90 a 30 giorni) i termini per l’avvio o la ripresa del procedimento disciplinare a seguito della pronuncia di una sentenza penale irrevocabile di condanna nei confronti del pubblico dipendente;

-          riduce (da 180 a 90 giorni) i termini per la conclusione di detto procedimento disciplinare, con una disposizione che – diversamente da quanto accade ora – è inderogabile da parte di norme di diverso contenuto eventualmente previste  nei contratti collettivi di lavoro;

§         l’introduzione della sanzione del licenziamento immediato senza preavviso per il dipendente pubblico nei confronti del quale sia accertata la sussistenza di collegamenti diretti o indiretti con la criminalità di tipo mafioso, ovvero di forme di condizionamento del dipendente stesso tale da compromettere il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione di appartenenza. i licenziamento consegue ad un procedimento disciplinare che – anche in deroga a diverse previsioni dei contratti collettivi di lavoro – non è sospeso in presenza di un procedimento penale a carico del dipendente per i medesimi fatti (art. 55 del D.Lgs. 165/2001[14], come riformulato dal provvedimento in esame).

La composizione della Commissione straordinaria

Il testo elaborato dalla I Commissione della Camera introduce innovazioni alla disciplina della composizione della commissione straordinaria incaricata della  gestione dell’ente interessato dallo scioglimento, prevedendo una più puntuale disciplina dei requisiti per la nomina a commissario.

 Rispetto alla normativa attualmente vigente, si prevede (art. 144, co. 1 e 2, del t.u.e.l. come riformulati dal provvedimento in esame):

§         che i commissari debbano essere scelto solo tra i funzionari dello Stato e non anche tra i magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza; viene, inoltre, introdotta una preferenza per l’utilizzo di funzionari in servizio, prevedendo che il ricorso a funzionari in quiescenza debba avvenire solo in via subordinata;

§         che nella scelta debba tenersi conto:

-          delle attitudini, delle capacità e delle esperienze professionali dei funzionari da nominare;

-          dell’insussistenza in capo al soggetto da nominare di situazioni che determinino l’incandidabilità, l’ineleggibilità o ostino al mantenimento di cariche pubbliche;

-          dell’insussistenza della qualità di indagato, imputato o condannato, anche con sentenza non definitiva, per taluni dei delitti che determinano tale incandidabilità nonché della pendenza di un procedimento per l’applicazione di misure di prevenzione in relazione alla partecipazione ad associazioni di carattere mafioso;

-          degli esiti dei controlli effettuati dalla Corte dei conti.

La gestione straordinaria

Il provvedimento in esame (art. 145 del t.u.e.l. nel testo riformulato) reca modifiche alla vigente disciplina della gestione dell’ente locale da parte della commissione straordinaria, con particolare riferimento al settore degli appalti e dei lavori pubblici e alla gestione del personale dell’ente.

Quanto al primo aspetto, il testo elaborato dalla I Commissione – innovando parzialmente rispetto alla legislazione vigente – pone in capo alla commissione straordinaria il compito di riesaminare i procedimenti in materia di aggiudicazione di appalti di lavori, servizi o forniture, ovvero relativi all'affidamento in concessione di servizi pubblici locali, nonché al rilascio di permessi di costruire, di autorizzazioni amministrative in genere e di incarichi professionali rispetto ai quali la relazione prefettizia abbia riscontrato la sussistenza di situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso. Ove risulti sussistere il condizionamento, la commissione straordinaria per rimuovere le situazioni di infiltrazione o di condizionamento, può disporre l'annullamento d'ufficio o la revoca di provvedimenti adottati ed il recesso da contratti conclusi.

Alla commissione straordinaria è inoltre consentita l’acquisizione di informazioni antimafia sul conto degli affidatari di incarichi per l'esecuzione di lavori, servizi, forniture e di prestazioni professionali.

Con riferimento al personale, il testo elaborato dalla I Commissione prevede che entro 60 giorni dal suo insediamento la commissione straordinaria proceda – contestualmente all’adozione del piano di priorità degli interventi – alla riorganizzazione del personale dell'ente alla luce di quanto indicato al riguardo dalla relazione prefettizia e dei provvedimenti eventualmente adottati dal Ministro dell’interno.

Il testo prevede inoltre che tali poteri di gestione straordinaria possano essere esercitati solo nella fase della gestione commissariale e non anche – come attualmente avviene – da parte delle amministrazioni comunali nella prima consiliature successiva allo scioglimento. Al riguardo il testo elaborato dalla Commissione prevede, peraltro, che nei 2 anni successivi al termine della gestione straordinaria, gli enti locali possano richiedere che le procedure in materia di appalti, di acquisizione di beni e servizi e i concorsi per l’assunzione di personale siano svolti da un apposito Nucleo per il supporto tecnico alle amministrazioni locali, da istituire presso il Ministero dell’interno.

Si prevede infine (articolo 145, comma 6, del t.u.e.l. nel testo riformulato) un generale potere di vigilanza sull’operato della commissione straordinaria da parte del prefetto, il quale – ove riscontri gravi irregolarità – può proporre al Ministro dell’interno la sostituzione della commissione o di singoli componenti della stessa.

Altre disposizioni

Il testo elaborato dalla I Commissione reca infine una novella all’art. 1-septies  D.L. 629/1982[15] in materia di rilascio di comunicazioni ed informazioni antimafia.

Al riguardo, si prevede che - in presenza di una informativa (c.d. “atipica”) da parte del Ministro dell’interno o dei prefetti in ordine a collegamenti con la criminalità mafiosa - le amministrazioni destinatarie dell’informativa siano tenute a non adottare provvedimenti relativi a licenze, autorizzazioni, concessioni in determinati settori “sensibili” (armi ed esplosivi, svolgimento di attività economiche, titoli abilitativi alla conduzione di mezzi ed al trasporto di persone o cose) e a non concludere contratti né stabilire concessioni od erogazioni.

 

In proposito si ricorda come la giurisprudenza amministrativa distingue tre tipi di informazioni prefettizie “antimafia”:

§         quelle ricognitive di cause di per sé interdittive, di cui all'art. 4 comma 4, d.lg. 8 agosto 1994 n. 490;

§         quelle relative ad eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa e la cui efficacia interdittiva discende da una valutazione del prefetto;

§         quelle supplementari (o atipiche) la cui efficacia interdittiva scaturisce da una valutazione autonoma e discrezionale dell'amministrazione destinataria dell'informativa prevista dall'art. 1 septies, D.L. 629/1982[16].

In particolare, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha precisato che le informative prefettizie atipiche sono atti non vincolanti che lasciano spazio alla discrezionalità dell'amministrazione aggiudicatrice, che può valutare l’incidenza delle informative nella specifica procedura[17], dovendo comunque fornire una ampia motivazione nei casi nei quali, nonostante l’informativa atipica, decida di instaurare o proseguire il rapporto con l’impresa.

 

La norma fa divieto al Ministro dell’interno e ai prefetti di adottare procedimenti diversi da quelli previsti dal medesimo articolo in esame.



[1]     D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali

[2]     D.L. 31 maggio 1991, n. 164, Misure urgenti per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di altri enti locali, conseguente e a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 luglio 1991, n. 221.

[3]     L. 19 marzo 1990, n. 55, Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale.

[4]     D.L. 29 ottobre 1991, n. 345, conv. con mod. dalla L. 30 dicembre 1991, n. 410, Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata.

[5]     D.L. 6 settembre 1982, n. 629, conv. con mod. dalla L. 12 ottobre 1982, n. 726, Misure urgenti per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa.

[6]     Le proposte A.C. 2014 e 2129 sono sottoscritte da componenti della Commissione parlamentare «antimafia».

[7]     Camera dei deputati - XV legislatura. Resoconto della seduta della I Commissione (Affari costituzionali) di mercoledì 10 ottobre 2007. Intervento del relatore, on. Marone.

[8]     Per una analisi più approfondita di queste disposizioni v. supra.

[9]     V. l’audizione dei proff. Clarich, Dugato e Stagno d’Alcontres svolta nella seduta di mercoledì 17 ottobre 2007.

[10]    Art. 2, co. 2-quater, del D.L. 29 ottobre 191, n. 345, Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 dicembre 1991, n. 410.

[11]    L. 7 giugno 1991, n. 182, Norme per lo svolgimento delle elezioni dei consigli provinciali, comunali e circoscrizionali.

[12]    L. 27 marzo 2001, n. 97, Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

[13]    Per questi temi v. anche il capitolo Efficienza della pubblica amministrazione.

[14]    D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.

[15]    D.L. 6 settembre 1982, n. 629, Misure urgenti per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa.

[16]    In questo senso v. da ultimo Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 3 maggio 2007, n. 1948. Il costante indirizzo è stato, infine richiamato anche in più recenti pronunce (v. ad es. Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 28 marzo 2008, n. 1310).

[17]    Al riguardo, v. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 1 marzo 2001, n. 1148.