L’Italia e le Nazioni Unite

la riforma delle nazioni unite

Negli ultimi anni le Nazioni Unite (intese come “sistema” che comprende non solo le strutture centrali permanenti ma anche programmi, agenzie specializzate e fondi) hanno avviato un processo di riforma, finalizzato a rafforzare l'efficacia dell'organizzazione e a renderla più aderente alle istanze della politica internazionale del terzo millennio.

Tale processo è stato intrapreso a più livelli ed in diverse sedi. Tra di esse il World Summit, che si è svolto nel settembre 2005 a margine della 60a sessione dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite, nel cui documento finale (Outcome Document) viene dichiarato l’obiettivo di rafforzare l’autorità e l’efficienza dell’Onu, ossia di riformare l’Organizzazione affinché possa affrontare le sfide attuali con quella legittimità ed autorevolezza necessarie anche per garantire l’applicazione delle decisioni che periodicamente adotta. Per quanto riguarda i due principali organi delle Nazioni Unite, l’Assemblea generale e il Consiglio di sicurezza, l’Outcome Document si limita a fornire alcune indicazioni di carattere generale.

Le proposte di riforma dell’Assemblea generale contenute nel Documento Finale del 2005, sono volte a migliorare l’efficienza dell’Assemblea, a rafforzare il ruolo e l’autorità del suo Presidente, nonché a intensificare le relazioni dell’Assemblea con gli altri organi delle Nazioni Unite, al fine di garantire il coordinamento sulle questioni che richiedono un intervento concertato e di evitare le troppo frequenti sovrapposizioni. Il vertice del settembre 2005 ha istituito un Gruppo di lavoro ad hoc per la rivitalizzazione dell’Assemblea Generale.

La necessità di una riforma del Consiglio di Sicurezza è anch’essa da molti anni oggetto di dibattito, anche in seno all’Assemblea Generale, che tuttavia non è ancora riuscito a trovare un esito concreto, a causa della molteplicità e diversità di interessi  di cui sono portatori gli Stati membri che vorrebbero entrare a farne parte. Si rammenta che qualsiasi modifica di disposizioni contenute nella Carta necessita della maggioranza dei due terzi dell’Assemblea Generale. Il dibattito in corso verte da tempo sui temi dell’allargamento del Consiglio di sicurezza, del potere di veto, della rappresentanza regionale, dei metodi di lavoro e delle relazioni con l’Assemblea generale. Il vertice del 2005 ha riconosciuto al Consiglio di sicurezza il ruolo di primo responsabile nel mantenimento della pace e della sicurezza, con compiti che si sono andati estendendo nel tempo, ed ha sostenuto l’opportunità di una riforma complessiva che lo renda maggiormente rappresentativo, più efficiente e più trasparente. Nella stessa sede si raccomandava, inoltre, l’adozione di metodi di lavoro tali da consentire il coinvolgimento degli Stati non membri del Consiglio. Il mancato accordo sulla riforma del Consiglio di sicurezza ha deluso le aspettative di cambiamento volte a rendere l’organo più attuale e confacente alla situazione internazionale[1]. Come è noto, il Consiglio di Sicurezza si compone di 15 membri, di cui soltanto 5, i principali Stati vincitori della II Guerra Mondiale, restano membri permanenti, nonché gli unici a poter esercitare il diritto di veto su qualsiasi decisione del Consiglio.

L’Assemblea Generale si è occupata della questione il 20-21 luglio 2006 (60a Sessione). Il dibattito ha visto il confronto dei tre schieramenti principali:

·         il Gruppo c.d. G4, costituito da Giappone, Germania, India e Brasile, che chiede un incremento di 6 nuovi seggi permanenti senza diritto di veto e 4 non permanenti, e che porterebbe il numero dei seggi del Consiglio ad un totale di 25 membri, di cui 11 permanenti e 14  elettivi; la proposta è stata tradotta in un progetto di risoluzione, identico a quello presentato nel corso della 59a Sessione ma, questa volta, senza l’adesione del Giappone che sta cercando una nuova strada per ottenere l’appoggio determinante degli USA.

·         il Gruppo dei Paesi africani, che chiede di elevare a 11 il numero dei membri permanenti – di cui 2 africani – tutti con diritto di veto, e a 15 i membri elettivi, di cui 5 riservati all’Africa, per un Consiglio di sicurezza composto complessivamente da 26 membri; anche in questo caso è stata ripresentata  - questa volta da Nigeria, Sudafrica, Ghana e Senegal - la proposta di risoluzione già formulata nella Sessione precedente dalla stragrande maggioranza degli Stati africani, sulla base degli accordi raggiunti in seno all’Unione Africana. Il consenso del numeroso Gruppo dei paesi africani (53 seggi) è essenziale per raggiungere il quorum prescritto per la riforma del Consiglio di Sicurezza.

·         il Gruppo United for Consensus - tra cui Italia, Canada, Pakistan, Spagna, Argentina, Messico e Corea -, che avversa qualunque ipotesi di aumento del numero dei paesi aventi diritto di veto, proponendo la creazione di 10 nuovi seggi non permanenti (rieleggibili) da assegnare sulla base di criteri di rappresentanza regionale. Il movimento United for Consensus aveva presentato nel 2005 un proprio progetto di risoluzione sulla riforma del CdS, alternativo a quello del G4, che prevedeva l'allargamento del CdS a 25 membri con la creazione di dieci nuovi seggi con un mandato di due anni. Sarebbe spettato ai cinque gruppi geografici all'ONU definire al proprio interno le modalità di elezione/rielezione (nel caso abolendo l'attuale divieto di rielezione immediata) e gli eventuali meccanismi di rotazione sui nuovi seggi. Tale facoltà era intesa a garantire la responsabilizzazione dei membri del Consiglio nei confronti dei gruppi regionali di appartenenza. Inoltre, assicurando a tutti gli Stati membri la possibilità di concorrere per l'elezione e – ove gli accordi in seno ai singoli gruppi regionali lo avessero preveduto – per la rielezione ai nuovi seggi, la proposta di United for Consensus rispettava il principio della eguaglianza tra gli Stati membri, lasciando tuttavia aperta la possibilità di presenze più prolungate per i membri in grado di dare un maggiore contributo alla pace e alla sicurezza.

La posizione italiana in materia di riforma del Consiglio di sicurezza si è sempre caratterizzata per la ferma contrarietà ad ogni ipotesi di allargamento che comporti l'aumento del numero dei membri permanenti, in quanto esso non è ritenuto dal nostro Paese utile ad accrescere l'efficacia dell'azione del Consiglio né tanto meno  la sua rappresentatività. L’Italia ritiene, al contrario, che l’aumento dei membri permanenti rafforzerebbe il carattere gerarchico del Consiglio di Sicurezza con la conseguenza che i poteri decisionali - primo fra tutti la legittimazione dell'uso della forza – resterebbe nelle mani di un numero assai limitato di Stati, perpetuando in tal modo assetti non più rispondenti alla complessità e all'articolazione dell'attuale situazione delle relazioni internazionali. L’Italia ha quindi sempre caldeggiato riforme centrate sulla periodica elezione dei nuovi membri del Consiglio, unico strumento per assicurare una loro effettiva responsabilizzazione nei confronti della membership, anche nella consapevolezza della necessità di garantire presenze prolungate in Consiglio ai Paesi con maggiori strumenti per contribuire alla pace e alla sicurezza. L’Italia, inoltre, così come gli altri Paesi del Gruppo Unitied for Consensus, ha da sempre sostenuto la necessità di raggiungere consensi molto ampi per riforme di portata costituzionale, come quella del Consiglio di Sicurezza, che dovrebbero essere approvate con maggioranze larghissime.

 

Nel corso della 60a Sessione dell’Assemblea generale sono stati presentati due progetti di risoluzione (quello del G-4 e quello del Gruppo dei Paesi africani), ma il dibattito è terminato senza alcuna richiesta di votazione su di essi, stante l’acclarata impossibilità di raggiungere la soglia procedurale di 128 voti stabilita dall’Assemblea per l’approvazione di qualsiasi documento inerente la riforma del Consiglio di Sicurezza. Il dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza ha quindi subito una battuta d’arresto nonostante i tentativi di allargare i consensi, fra i quali si annovera quello avviato dal gruppo G4 e dal Gruppo degli africani per avvicinare i rispettivi progetti di riforma. Il cosiddetto G-4 ha cercato da ultimo di rilanciare una intesa al fine di promuovere un rapido aggiornamento della composizione del Consiglio entro la conclusione dell’Assemblea generale in corso.

La soluzione dell’ingresso in blocco delle quattro potenze regionali continua tuttavia a suscitare divisioni  all’interno delle Nazioni Unite: al Giappone si oppongono sia la Corea del Sud che la Cina (che negli ultimi tempi ha cominciato a sostenere la posizione del Gruppo United for Consensus), al Brasile quasi tutti i Paesi dell’America Latina, all’India il Pakistan e il Bangladesh – che continuano a rivendicare il loro contributo di uomini al peacekeeping dell’ONU –, mentre l’ipotesi di un seggio permanente alla Germania rischierebbe di mettere in crisi le ambizioni di una politica estera unitaria dell’Unione europea.

Tra i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, gli Usa sostengono l’ingresso del Giappone ma si oppongono alla proposta del G4, anche perché ritengono eccessivo un allargamento del numero dei seggi fino a 25. La Russia, invece, anche se favorevole alla proposta italiana, mantiene di fatto una posizione più defilata.

Tra le proposte alternative che si cominciano ad affacciare, si segnala quella di Panama, che prevede un allargamento del Consiglio di Sicurezza a 21 membri, con un incremento quindi di 6 membri che sarebbero eletti per un periodo di 5 anni; la rielezione per la quarta volta consecutiva di un membro ne determinerebbe l’automatico cambiamento di status in membro permanente, ma senza potere di veto.

Analoga a questa proposta, quella di Cipro, che prefigura un Consiglio di Sicurezza composto da 23 membri con la creazione di 8 membri eletti per 2 anni: anche in questo caso, dopo 5 elezioni consecutive, il Paese rieletto assumerebbe lo status di membro permanente.

L’8 febbraio 2007 la Presidente dell’Assemblea generale, Haya Rashed al-Khalifa, ha nominato – sulla base delle provenienze regionali -  cinque ambasciatori con il compito di avviare consultazioni con gli Stati membri per facilitare e ridare slancio al dibattito sulla riforma del Consiglio di Sicurezza, dibattito che è stato contemporaneamente riavviato all’interno dell’organismo ad hoc istituito in seno all’Assemblea Generale,  il “Working  Group on  the  Question of  Equitable  Representation  on and  Increase in the  Membership  of  the Security Council”.

A fronte di tale situazione, il Ministro degli Esteri D'Alema, in una conferenza stampa del 23 febbraio con la presidente dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, ha assicurato il sostegno dell’Italia alla proposta di consultazione lanciata dalla presidenza dell’Assemblea generale, alla quale ha dichiarato di voler partecipare “con animo aperto” affinché si arrivi a "nuove soluzioni" sulla riforma del Consiglio di Sicurezza; ha inoltre ribadito che tra le diverse posizioni che si confrontano, l’Italia continua a favorire un meccanismo più democratico di rotazione, quale quello ipotizzato dal movimento United for consensus, che prevede, come accennato, la creazione di seggi semipermanenti da assegnare sulla base di criteri di rappresentanza regionale.

 

Il Consiglio economico e sociale (ECOSOC) è il principale organo per il coordinamento, la valutazione delle politiche e la formulazione di raccomandazioni sui temi dello sviluppo economico e sociale. Nel sopra citato Outcome Document si auspicava un rafforzamento del ruolo dell’ECOSOC incaricandolo, tra l’altro, della promozione di un dialogo globale sulle tematiche dello sviluppo. Facendo seguito alle raccomandazioni contenute nell’Outcome Document, l’Assemblea Generale ha adottato, il 20 novembre 2006 la risoluzione 61/16 per il rafforzamento del Consiglio economico e sociale. La risoluzione sottolinea il ruolo centrale dell’ECOSOC nel coordinamento delle politiche sociali ed economiche, responsabile della verifica puntuale del conseguimento degli obiettivi di sviluppo fissati da conferenze e vertici dell’ONU e dispone che il Consiglio debba continuare a promuovere il dialogo globale attraverso, tra l’altro, l’utilizzazione di strumenti già esistenti, tra i quali le riunioni ad alto livello con le Istituzioni di Bretton Woods, del WTO e la Conferenza ONU sul Commercio e lo Sviluppo.

 

Se le condizioni per una riforma del Consiglio di Sicurezza non sono ancora maturate, occorre ricordare, quali elementi di rilievo, le due recenti innovazioni organizzative (entrambe previste dal World Summit del 2005): l’istituzione del Consiglio per i diritti umani e della Commissione per il peacebuilding,.

 

Il Consiglio per i diritti umani, che ha sostituito la precedente Commissione, ha il compito di promuovere la protezione dei diritti umani a livello internazionale e di curare il coordinamento con gli altri organi delle Nazioni Unite. Nel corso della prima sessione, che si è svolta dal 19 al 30 giugno 2006, il Consiglio ha adottato la Convenzione Internazionale contro le sparizioni forzate delle persone e la Dichiarazione sui diritti dei popoli autoctoni.

 

La Commissione per il peacebuilding ha invece il compito di riunire tutti gli attori rilevanti per la mobilitazione delle risorse e per la definizione di strategie complessive per il peacebuilding e il ripristino delle condizioni di normalità dopo un conflitto, con particolare riferimento alla ricostruzione, al rafforzamento delle istituzioni e all’elaborazione di strategie per uno sviluppo sostenibile. La Commissione, che si è riunita per la prima volta il 23 giugno 2006, si convoca in varie configurazioni ed è costituita da un Comitato organizzativo, di cui l’Italia fa parte, e da Comitati che rappresentano specifici paesi.

Infine, si ricorda che - al di là della questione della riforma del Consiglio di Sicurezza - una più generale riforma interna è anch’essa una questione da molto tempo all’ordine del giorno delle Nazioni Unite. Negli anni i diversi Segretari generali che si sono succeduti hanno spesso riorganizzato dipartimenti e introdotto nuove linee di comando. Ma la questione ha assunto nuovi contorni a seguito del World Summit del 2005, nel quale è apparsa dominante la posizione di coloro - gli Stati Uniti in particolare - che sostengono che le Nazioni Unite non debbono essere considerate un “governo”, bensì andrebbero amministrate come se si trattasse di una azienda di cui il Segretario generale dovrebbe essere il principale degli “Executive Officer”. L’Outcome document  del World Summit riconosce quindi la debolezza amministrativa dell’Organizzazione e la necessità di accrescere l’indipendenza delle strutture di controllo, rilevando altresì l’esigenza di introdurre nuovi criteri e modalità per la gestione delle risorse umane e finanziarie. Il documento sostiene pertanto la riforma interna avviata dall’ex Segretario generale K. Annan, finalizzata in particolare ad aumentare la responsabilità e il controllo, migliorare la qualità e la trasparenza della gestione e rafforzare l’eticità della condotta dei funzionari. A tale ultimo proposito si ricorda che in seguito al World Summit 2005 è stato istituito l’Ufficio per l’Etica, avente il compito di assistere il Segretario generale nella verifica del rispetto dei più alti standard di integrità richiesti allo staff dalla Carta delle Nazioni Unite, attraverso la promozione della deontologia professionale e della trasparenza.

 

All’indomani dell’insediamento, il nuovo Segretario generale dell’ONU, Ban Ki-moon, ha presentato alcune proposte di riforma del Segretariato, sostenute da USA e UE, ma criticate dalla maggioranza dei Paesi del Terzo Mondo riuniti nel Gruppo dei G-77 (ora formato da 130 paesi e presieduto dal Pakistan) e nel Gruppo dei non-allineati (attualmente presieduto da Cuba).

La nuova proposta di Ban Ki-moon – che tiene in parte conto delle critiche avanzate – prevede la trasformazione del Dipartimento per il Disarmo (DDA) in un Ufficio alle dirette dipendenze del Segretario generale, sotto la guida di un Rappresentante Speciale (la proposta iniziale prevedeva l’incorporazione del DDA nel Dipartimento per gli affari politici – DPA – di cui sarebbe stato responsabile un terzo Vice Segretario generale.)  Rimane invece immutata la proposta di divisione del Dipartimento per le Operazioni di mantenimento della pace (DPKO) in due Dipartimenti (uno per la conduzione delle operazioni sul terreno e uno per la logistica), alle dipendenze di due Vice Segretari generali.

Il 15 marzo 2007 l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato due risoluzioni che riguardano la ristrutturazione del Segretariato e, in particolare, il rafforzamento del Dipartimento per le Operazioni di Peacekeeping e l’istituzione di un Ufficio per il Disarmo.

 



[1]     Si rammenta che l’ultima riforma del Consiglio di Sicurezza risale al 1965 quando il numero dei suoi membri fu elevato da 11 a 15, a seguito del progressivo aumento del numero degli Stati membri, a loro volta saliti dai 51 iniziali a 118.