Il contenimento della spesa pubblica
L’esigenza di un’analisi puntuale sui meccanismi che determinano l’andamento della spesa pubblica e l’individuazione di interventi mirati al contenimento e alla sua progressiva riqualificazione sono divenuti, negli ultimi anni, temi fondamentali della politica finanziaria e di bilancio.
Tale esigenza è connessa, in primo luogo, alla necessità di fronteggiare la tendenza ad una crescita continua della spesa pubblica e, segnatamente, delle spese correnti al netto degli interessi, il cui tasso di incremento medio annuo nominale è risultato pari, nel biennio 2006-2007, al 3,4 per cento, in marginale riduzione in rapporto al Pil (dal 39,8% del 2005 al 39,6 del 2007), ma che si stima in aumento di sei decimi di punto nel 2008 (40,2 per cento).
Spese correnti al netto degli interessi
(in % del PIL anni 2001-2007)
A fronte di tale tendenza il legislatore è stato indotto, sin dalla XIV legislatura, ad intervenire direttamente in via di normativa primaria, stabilendo, per quanto concerne il bilancio statale:
§ vincoli precisi per l’aumento delle spese, attraverso l’introduzione di meccanismi di carattere prevalentemente automatico, come la c.d. regola del 2 per cento, prevista dalla legge finanziaria per il 2005[1], ovvero, per quanto attiene alla fase di gestione di bilancio, il divieto per le amministrazioni dello Stato di assumere mensilmente impegni per importi superiori ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascuna unità previsionale di base[2];
§ riduzioni di carattere trasversale di stanziamenti di spesa, attraverso tagli lineari delle dotazioni di bilancio relative, in particolare, alle spese discrezionali per consumi intermedi, nonché riduzioni di trasferimenti e di autorizzazioni di spesa direttamente regolate per legge[3].
Alla luce del controllo dell’Unione europea sui conti pubblici, che si esercita a consuntivo; è stata inoltre prevista l’introduzione di strumenti volti sia ad assicurare il rispetto delle previsioni di spesa contenute nelle leggi di autorizzazione, sia a consentire un intervento nella concreta fase di gestione del bilancio al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, quali il c.d. “decreto-legge tagliaspese”[4].
Stante il rilievo che assume a livello europeo il saldo dell’indebitamento netto, il controllo del legislatore statale, ai fini del contenimento della spesa, è stato progressivamente ampliato all’intero comparto delle amministrazioni inserite del conto consolidato della P.A. Il controllo non si limita così al bilancio dello Stato, ma si estende a tutti i grandi settori della spesa pubblica e in particolare:
§ agli enti territoriali (vedi capitolo Il Patto di stabilità interno);
§ alla spesa sanitaria (vedi capitolo Controllo della spesa sanitaria );
§ al pubblico impiego (vedi capitolo Assunzioni del personale pubblico ).
Poiché parte rilevante della spesa si realizza a livello decentrato, criteri di riduzione della spesa sono stati stabiliti anche per quanto riguarda l’andamento delle spese degli enti territoriali, il cui contenimento dei saldi è stato assicurato prima dalla logica dei tetti di spesa nell’ambito del Patto di stabilità interno, accompagnata poi dall’introduzione, per gli enti locali, di meccanismi sanzionatori e premiali ai fini del miglioramento dei saldi finanziari.
Nella XV legislatura l’esigenza di contenimento della spesa pubblica si è riproposta con forza, stante anche gli impegni, assunti in sede comunitaria, relativi al rientro del deficit al di sotto del limite del 3 per cento del PIL entro il 2007 e al raggiungimento del pareggio di bilancio entro il 2011.
In tale ambito, le linee d’azione adottate sono state molteplici, alcune di carattere sistematico adottate in un ottica di medio-lungo periodo, altre più mirate e specificamente rivolte a contenere negli esercizi in corso l’andamento delle voci di spesa nei grandi comparti della pubblica amministrazione (consumi intermedi, pubblico impiego, spesa sanitaria, enti decentrati).
Quanto al primo aspetto, a fronte delle difficoltà di contenimento di una spesa pubblica di cui parte rilevante sfugge al decisore politico (interessi sul debito), che ha natura obbligatoria ovvero necessità di modifiche strutturali per essere ridotta (prestazione sociali) o si ritiene debba essere salvaguardata per favorire la crescita economica di lungo periodo (investimenti e ricerca) - è emersa la necessità di elaborare nuove modalità per il contenimento della spesa di carattere più strutturale e selettivo, attraverso l’introduzione di strumenti finalizzati a potenziare il monitoraggio dei flussi di finanza pubblica e a consentire un più penetrante controllo anche qualitativo della spesa.
In tale prospettiva si collocano un complesso di iniziative avviate in materia di bilancio e di allocazione delle risorse, quali:
§ l’avvio di un vasto programma pluriennale di analisi e valutazione della spesa pubblica, volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei programmi di spesa valutandone efficacia, efficienza ed economicità (v. scheda La “spending review”);
§ la riclassificazione del bilancio dello Stato in missioni e programmi, volta a migliorare la funzione informativa, di strumento della decisione politico-istituzionale e di strumento di gestione delle risorse finanziarie di tale documento (v. scheda La riclassificazione del bilancio dello Stato);
§ la razionalizzazione del processo di programmazione economico-finanziaria[5] e di definizione della legge finanziaria[6];
§ l’allestimento di strumenti e procedure di controllo, anche parlamentare, in base ai quali le Amministrazioni sono chiamate a rendere conto del loro operato in termini di risultato dell’azione amministrativa (v. scheda Il rafforzamento del sistema dei controlli).
A fianco di tali interventi - tutti orientati a superare, in prospettiva, sia le criticità connesse al ricorso, ai fini del contenimento della spesa, a tagli “orizzontali” e non selettivi delle dotazioni di bilancio, sia il protrarsi di una logica di tipo "incrementale", in base alla quale è invalsa negli anni la tendenza a rifinanziare le politiche di spesa in essere senza valutarne attentamente la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire - sono stati adottati una serie di interventi puntuali che hanno inciso sull’andamento della spesa corrente.
Al riguardo, taluni di questi interventi hanno reiterato la prassi dei tagli lineari alle dotazioni di bilancio, seppur con modalità differenti rispetto al passato; altri hanno esteso l’ambito di applicazione ovvero rafforzato misure di contenimento della spesa già introdotte nella XIV legislatura, mentre un complesso di nuovi interventi di razionalizzazione della spesa ha riguardato anche la riduzione dei costi della rappresentanza politica.
Per quanto concerne la prassi dei tagli lineari alle dotazioni di bilancio, essa, come accennato, è stata riproposta, in una nuova configurazione, dalla legge finanziaria 2007[7], che ha stabilito, all’articolo 1, comma 507, l’accantonamento e la conseguente indisponibilità, in maniera lineare (cioè proporzionale), di una quota pari a 4,6 miliardi di euro per il 2007, a 5 miliardi di euro per il 2008 e a 4,9 miliardi di euro per il 2009, delle dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato, relative a determinate categorie economiche. Il citato comma 507 ha introdotto nella prassi dei tagli lineari alcuni aspetti innovativi: da una parte, ha previsto accantonamenti di somme riguardanti non solo le spese discrezionali (come in precedenza), ma anche le spese classificate come fattore legislativo; dall’altra, ha autorizzato le singole amministrazioni a proporre variazioni compensative al fine di determinare scelte allocative all’interno del medesimo comparto[8].
Tali innovazioni non hanno consentito, tuttavia, di superare le criticità connesse, in generale, al ricorso a strumenti di “blocco” della spesa, che oltre a creare difficoltà gestionali alle Amministrazioni, possono dar luogo a “rimbalzi” della spesa negli anni successivi. Nonostante la strumentazione prevista dalla legge, le Amministrazioni hanno infatti mostrato una scarsa propensione a riorientare le proprie decisioni di spesa sulla base di specifiche priorità, posto che hanno usato solo in minima parte la possibilità loro riconosciuta di modificare - sulla base di specifiche esigenze - gli accantonamenti lineari determinati dal testo della legge; non sono inoltre intervenute sulle risorse accantonate sulla base di fattori legislativi e in definitiva hanno tutte richiesto la restituzione delle somme accantonate.
Conseguentemente, a seguito delle difficoltà operative riscontrate dalle Amministrazioni, circa il 43 per cento delle risorse accantonate ai sensi del citato comma 507 - pari, per il 2007, a circa 2 miliardi di euro - sono state successivamente disaccantonate e rese disponibili ad opera dell’articolo 7 del decreto legge n. 81 del 2007, che ha altresì disposto il reintegro di diverse autorizzazioni di spesa, nonché la non applicazione, per il 2007, di talune misure di contenimento introdotte in precedenza [9].
Un ulteriore “taglio lineare” di 545 milioni di euro per il 2008, 700 milioni per il 2009 e 900 milioni per il 2010, delle dotazioni di bilancio dei singoli ministeri relative a spese per consumi intermedi non aventi carattere obbligatorio è stato successivamente disposto dalla legge finanziaria per il 2008, che ha altresì introdotto disposizioni innovative in materia di gestione del bilancio, quali la riduzione da 7 a 3 anni del termine di perenzione dei residui passivi propri di conto capitale, affiancata da un conseguente programma di ricognizione periodica triennale di tali residui ai fini della verifica dei presupposti per il loro mantenimento in bilancio; sono state inoltre confermati, anche per il triennio 2008-2010, i limiti ai prelevamenti di tesoreria per la gran parte dei soggetti compresi nell’elenco del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, mentre è stata abrogata la disciplina - introdotta nella XIV legislatura - che prevedeva il divieto per le amministrazioni dello Stato di assumere mensilmente impegni per importi superiori ad un dodicesimo della spesa prevista da ciascuna unità previsionale di base.
Per quanto concerne le misure di contenimento della spesa di carattere puntuale introdotte nel corso della legislatura, esse hanno riguardato diversi ambiti. In primo luogo, è stato esteso e rafforzato l’ambito di applicazione di taluni interventi adottati nella XIV legislatura in materia di riduzione delle spese delle Amministrazioni per studi e incarichi di consulenza, relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza, auto di servizio e indennità dei componenti gli organi collegiali, per i quali è stato disposto un complessivo riordino anche mediante soppressione o accorpamento delle strutture.
Un secondo filone di attenzione ha riguardato, in generale, le retribuzioni e gli emolumenti del personale a carico delle pubbliche amministrazioni e delle società non quotate a partecipazione pubblica, per i quali è stata prevista la fissazione di tetti retributivi, accompagnata da specifici obblighi di pubblicità.
Un terzo ambito di interventi ha riguardato in particolare le società in mano pubblica, per le quali sono state introdotte misure di contenimento del numero dei componenti degli organi societari, nonché limitazioni volte a circoscrivere la stessa possibilità di costituzione e partecipazione in società da parte delle pubbliche amministrazioni.
Un altro ambito di intervento ha riguardato, in via generale, l’organizzazione dei Ministeri, per i quali è stato previsto un apposito programma di contenimento e razionalizzazione delle spese di funzionamento, attuato attraverso l’adozione di regolamenti finalizzati, tra l’altro, a ridurre il numero degli uffici di livello dirigenziale generale e a riorganizzare le strutture periferiche (vedi capitolo Assetto dei Ministeri ). E’ stata inoltre prevista l’adozione di appositi regolamenti di delegificazione per il riordino, la trasformazione o la soppressione e messa in liquidazione di enti ed organismi pubblici statali.
Una serie di misure ha riguardato i costi della rappresentanza politica; tra queste si possono annoverare: la riduzione del 30 per cento del trattamento economico complessivo dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato membri del Parlamento nazionale; il blocco per cinque anni dell’adeguamento automatico dell’indennità parlamentare; la riduzione dei Ministeri e del numero dei componenti del Governo, che non può superare i sessanta membri a partire dal Governo successivo a quello in carica alla data di entrata in vigore della legge finanziaria 2008; il divieto per le amministrazioni prive di un vertice che sia espressione di rappresentanza politica di istituire uffici di diretta collaborazione. Misure di riduzione dei costi della rappresentanza politica sono state inoltre introdotte con riferimento agli enti locali (vedi schede Interventi sui “costi della politica” e Trattamento economico dei parlamentari ).
Ulteriori interventi di contenimento della spesa hanno riguardato le diarie per missioni all’estero, le spese postali e telefoniche e quelle di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili utilizzati dalle Amministrazioni.
Nel corso della legislatura sono state apportate, infine, numerose modifiche alla disciplina dell’acquisto di beni e servizi, volte a razionalizzare il sistema degli acquisti delle amministrazioni pubbliche, estendendo l’utilizzo alle convenzioni quadro della CONSIP e dei parametri di prezzo e di qualità in esse stabiliti (vedi scheda Il sistema degli acquisti della P.A.).
Per approfondimenti in ordine alle diverse misure di contenimento della spesa adottate nella XV legislatura si rinvia alla scheda Interventi di razionalizzazione della spesa.
[1] La “regola del 2 per cento” è una regola di evoluzione della spesa complessiva delle amministrazioni pubbliche quale strumento di controllo delle dinamiche di spesa. In particolare, la legge finanziaria per il 2005 (legge 30 dicembre 2004, n. 311: art. 1, comma 57) ha fissato, per ciascun anno del triennio 2005-2007, un limite di incremento del 2 per cento alla spesa delle amministrazioni pubbliche rispetto alle corrispondenti previsioni aggiornate dell’anno precedente, salvo alcuni comparti esclusi dall’ambito di applicazione della norma.
[2] Tale previsione, contenuta nella legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266/2005, articolo 1, comma 7) è stata abrogata dall’articolo 3, comma 626, della legge finanziaria 2008 (cfr. oltre).
[3] Cfr. la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (finanziaria 2006), art. 1, commi 6, 7, 8, 13, 15, 16 e 20.
[4] D.L. 6 settembre 2002, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246, il quale ha, tra l’altro, delineato una procedura, da adottarsi qualora si rilevi uno scostamento degli andamenti degli aggregati di finanza pubblica rispetto agli obiettivi fissati dal Governo, volta a consentire una limitazione all’assunzione degli impegni e dei pagamenti da parte delle Amministrazioni statali.
[5] Si veda, al riguardo, la Circolare n. 21 del 5 giugno 2007, che ha dettato alle Amministrazioni centrali dello Stato i criteri per la formulazione delle proposte volte all'elaborazione e definizione del progetto di bilancio di previsione dello Stato per l'anno 2008, per il triennio 2008/2010 e del budget per l'anno 2008.
[6] Si veda, al riguardo, la Direttiva del Presidente del Consiglio del 3 luglio 2007 recante nuove modalità per la formazione del disegno di legge finanziaria, la quale, sopperendo alla mancanza di una procedura formalizzata comune a tutte le Amministrazioni, ha introdotto delle linee guida che hanno consentito una più organica predisposizione delle proposte di variazione della legislazione vigente da introdurre nel disegno di legge finanziaria anche alla luce della nuova classificazione in missioni e programmi del Bilancio dello Stato.
[7] Legge n. 296 del 2006.
[8] Al fine di assicurare un’adeguata flessibilità gestionale è stata infatti prevista una procedura volta a consentire, con decreto del Ministero dell’economia, di rimodulare in via compensativa gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei singoli Ministeri, sulla base del quale è stato adottato il decreto ministeriale n. 91 del luglio 2007.
[9] Il decreto legge, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127, ha in particolare disposto la non applicazione, per il 2007, del limite alle riassegnazioni di entrate disposto dalle leggi finanziarie per il 2005 e il 2006 (art.4, c.1) e della riduzione del 20 per cento delle spese di funzionamento stabilita per gli enti e gli organismi pubblici non territoriali disposta dall’art. 22, comma 2, del D.L. n. 223 del 2006 (art.4, c. 2), a sua volta abrogato dalla legge finanziaria per il 2008.