Il contenimento della spesa pubblica

La spending review

L’esigenza di contenimento della spesa delle pubbliche amministrazioni (vedi capitolo Il contenimento della spesa pubblica) - derivante anche dai vincoli economico-finanziari derivanti dall’adesione dell’Italia all’Unione europea (vedi scheda Il Patto di stabilità e crescita) - e di una contestuale riqualificazione della medesima volta ad incrementarne l’efficacia e l’efficienza, ha indotto il Legislatore a prevedere, nell’ambito di un complesso di iniziative in materia di monitoraggio della spesa e di riforma del bilancio (vedi capitolo Il processo di riforma del bilancio), la realizzazione di un vasto programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali.

 

Il programma, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, “spending review”, è stato avviato in via sperimentale dalla legge finanziaria per il 2007 e trasformato successivamente in programma “permanente” ad opera della legge finanziaria per il 2008[1].

 

Esso si configura come un moderno strumento di programmazione delle finanze pubbliche, utilizzato anche in altri paesi[2], volto a fornire una metodologia sistematica per migliorare sia il processo di decisione delle priorità e di allocazione delle risorse, sia la performance delle amministrazioni pubbliche in termini di qualità ed efficienza dei servizi offerti.

 

Per quanto concerne l’esperienza italiana, gli obiettivi sottesi al programma di revisione della spesa sono molteplici.

Da una parte, quello di superare, in prospettiva, un approccio "incrementale" nelle decisioni di allocazione di bilancio, in base al quale è invalsa negli anni la tendenza a introdurre modifiche marginali alla spesa storica, rifinanziando sistematicamente le politiche di spesa in essere senza valutarne la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire.

Dall’altra, quello di superare altresì le criticità connesse al ricorso, ai fini del contenimento della spesa, a tagli “orizzontali” o “lineari” alle dotazioni di bilancio ovvero a strumenti di “blocco” della spesa, che oltre a creare difficoltà operative alle amministrazioni, possono dar luogo a “rimbalzi” della spesa medesima negli anni successivi ovvero alla necessità di provvedere ad un parziale reintegro delle risorse già nell’anno di riferimento[3].

A queste finalità si aggiunge quella di implementare nella pubblica amministrazione le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa e di verifica dell’efficienza dell’organizzazione amministrativa, anche mediante l’individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di precisi indicatori verificabili ex post, anche dai cittadini.

 

L’avvio del programma di revisione della spesa è stato disposto, come accennato, dall’articolo unico, comma 480, della legge finanziaria 2007, ai sensi del quale al Ministro dell’economia e delle finanze è stato affidato il compito di promuovere - avvalendosi della Commissione tecnica per la finanza pubblica, all’uopo istituita[4] - un riesame sistematico dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali, volto ad individuare le criticità, le opzioni di riallocazione delle risorse e le possibili strategie di miglioramento dei risultati ottenibili con le risorse stanziate sul piano della qualità e dell'economicità dell’azione amministrativa[5].

 

Il processo di revisione della spesa si è mosso all’interno di un più ampio processo di riforma del bilancio dello Stato per missioni e programmi che ha coinvolto, nei primi mesi del 2007, i vari Ministeri. L’avvio della spending review e la riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi sono state del resto configurate, fin dall’origine, come due iniziative parallele e tra loro coordinate[6]; la classificazione in senso funzionale del bilancio per programmi di spesa offre infatti una base di partenza essenziale sulla quale costruire un processo di revisione della spesa, evidenziando in modo più chiaro il legame tra risorse, priorità ed obiettivi.

Il programma di analisi e valutazione della spesa è stato in particolare articolato in due processi volti a esaminare simultaneamente:

§      le priorità e l’efficacia dei principali programmi di spesa dello Stato;

§      gli aspetti organizzativi comuni per il complesso delle amministrazioni pubbliche.

 

In sede di prima applicazione, su indicazione del Presidente del Consiglio, nell’aprile 2007, sono stati individuati preliminarmente 5 Ministeri da sottoporre ad un compiuto processo di revisione della spesa - Giustizia, Interno, Istruzione, Infrastrutture e Trasporti - che rappresentano insieme circa il 30 per cento del totale della spesa corrente dello Stato (al netto degli oneri per interessi e di altre partite finanziarie) e poco più di un quarto della spesa in conto capitale.

L’analisi delle procedure trasversali, dell’efficienza organizzativa e dei principali programmi di spesa è stata affidata a 5 gruppi di lavoro tematici, composti anche da esperti dei singoli dicasteri, coordinati dalla Commissione tecnica per la finanza pubblica con il supporto della Ragioneria Generale dello Stato[7].

 

Le fasi del lavoro preliminari, avviatesi non appena i gruppi sono stati costituiti e resi operativi, hanno riguardato:

§       la ricognizione del materiale già disponibile concernente la struttura del bilancio (bilancio per capitoli, budget finanziario, relazioni della Corte dei conti sui ministeri, direttive del Ministro, “Note preliminari degli stati di previsione” ed eventuali analisi settoriali già compiute), al fine di raccogliere le informazioni settoriali già predisposte;

§       l’accesso e l’utilizzo del sistema informativo del bilancio dello Stato (“data mart” predisposto dalla Ragioneria Generale dello Stato) e altre fonti dati del Ministero dell’economia e delle finanze (conto annuale dei dipendenti pubblici, Relazioni trimestrali di cassa, ecc.), per elaborare e supportare l’analisi quantitativa;

§       la verifica delle leggi di spesa sottostanti ai principali programmi, con l’obiettivo di evidenziare il quadro normativo di supporto e di individuare eventuali disposizioni da eliminare o semplificare.

 

I primi risultati della spending review sono stati la pubblicazione del “Libro verde sulla spesa pubblica” (6 settembre 2007) e del “Rapporto intermedio sulla revisione della spesa” (13 dicembre 2007).

Il Libro Verde sulla spesa pubblica

Un prima relazione sui risultati del programma di analisi e valutazione della spesa è contenuta nel “Libro verde sulla spesa pubblica”, presentato dal Ministro dell’economia e delle finanze il 6 settembre 2007.

Il documento, preparato dalla Commissione tecnica per la finanza pubblica, reca alcune prime indicazioni, di carattere prevalentemente metodologico, su come “spendere meglio”, sottolineando come in tutti i settori esaminati esistano ampi spazi per realizzare sostanziali risparmi di spesa migliorando nel contempo la qualità dei servizi offerti ai cittadini.

 

In particolare, il primo capitolo del Rapporto, nell’esaminare le tendenze di fondo della spesa pubblica in Italia, evidenzia come, con la sola eccezione del periodo 1994-1996, la spesa corrente primaria (al netto degli interessi sul debito) abbia mostrato un comportamento fortemente inerziale, espandendosi costantemente ad un ritmo medio prossimo al 2 per cento all’anno in termini reali. Nonostante oggi il livello di spesa pubblica in Italia non differisca di molto da quello della media degli altri paesi europei, si sottolinea come, dal punto di vista della composizione della spesa, sussistano alcune evidenti peculiarità: una divergenza nei valori per la spesa per interessi (circa il doppio delle principali economie europee), come conseguenza dell’alto debito pubblico, ed un valore elevato della spesa per pensioni. Più basso è invece il livello delle altre prestazioni sociali, denotando un evidente sbilanciamento nei confronti della spesa pensionistica. Se la spesa per interessi e quella pensionistica fossero in linea con le altre economie europee, l’Italia potrebbe disporre ogni anno di circa 50-60 miliardi (quasi il 4 per cento del PIL) da destinare ad altre finalità quali un più rapido raggiungimento del pareggio di bilancio, l’investimento in infrastrutture e in ricerca, lo sviluppo degli ammortizzatori sociali e la riduzione del prelievo fiscale. Quanto all’analisi qualitativa della spesa, si sottolinea inoltre come alcuni studi che hanno tentato, pur con molte difficoltà, di comparare la performance del settore pubblico in diversi paesi industrializzati in termini di qualità della spesa nella sua interezza, abbiano collocano l’Italia agli ultimi posti delle graduatorie internazionali.

Il secondo capitolo del Libro verde esamina con un maggior grado di approfondimento alcuni settori e voci di spesa - quali giustizia, sanità, università, pubblico impiego, finanza comunale – analizzando prevalentemente dati comparativi (a livello internazionale o nazionale a seconda dei casi), senza tuttavia fornire valutazioni dettagliate di efficienza ed efficacia.

 

In particolare, per quanto riguarda il settore della giustizia, si evidenzia come nel confronto internazionale l’Italia risulti disporre di un numero di magistrati e di un impiego di risorse finanziarie non inferiore, e talvolta superiore, a paesi che pure mostrano una performance giudiziaria migliore. Anche considerando la dinamica delle dotazioni totali di magistrati e collaboratori negli ultimi anni, non risultano vistose carenze strutturali dell’Italia sul fronte delle risorse umane. Poiché i risultati del sistema giudiziario sono invece inferiori a quelli esteri, si sottolinea pertanto come esista uno spazio promettente di intervento per spendere meglio, anche prescindendo dai problemi dell’ordinamento e restando sul terreno meramente organizzativo. Un aspetto importante per il perseguimento di maggiore efficienza ed efficacia nella spesa in tale ambito, riguarda la dimensione degli uffici giudiziari. L’analisi dei dati evidenzia infatti l’esistenza nell’organizzazione giudiziaria di rilevanti economie di scala non sfruttate e rivela che un importante elemento di inefficienza dell’offerta di giustizia in Italia risiede nella dimensione troppo limitata degli uffici giudiziari. L’aspetto da approfondire è dunque la valutazione dei margini di attuabilità di tale revisione, affinché esigenze di efficienza e di equità di trattamento dei cittadini insediati nelle diverse aree geografiche possano essere conciliate.

Per quanto concerne la sanità, il rapporto sottolinea come essa regga abbastanza bene i confronti internazionali. In termini di efficacia, per quanto difficili e opinabili siano le valutazioni in merito, il sistema sanitario italiano è collocato dall’Organizzazione Mondiale di Sanità tra i migliori del mondo. La spesa pro capite è inferiore a quella di altri paesi analoghi e l’incidenza sul PIL è di poco inferiore alla media dei trenta paesi dell’OCSE (8,9 contro 9 per cento). Esistono tuttavia ampi spazi di miglioramento, in due direzioni: aumentando la prevenzione in senso lato e la medicina territoriale a scapito dei ricoveri, che pesano per il 48% della spesa totale; elevando l’efficienza e l’efficacia dell’attività ospedaliera in diverse regioni, in particolare nel Centro-Sud. La media nazionale nasconde infatti una forte variabilità regionale, di cui è indice anche la significativa mobilità dei pazienti.

Quanto al sistema universitario, esso presenta elementi di criticità derivanti dall’insufficiente e discontinua dinamica dei finanziamenti pubblici, prevalentemente basati sulla spesa storica, e da una politica di assunzioni attuata da numerosi atenei senza adeguata attenzione ai vincoli finanziari. E’ inoltre sostanzialmente assente qualunque meccanismo che premi gli atenei meglio in grado di rispondere alla domanda proveniente dalle famiglie e dalle imprese ed è solo parziale l’esercizio dell’autonomia delle Università per quanto riguarda le entrate derivanti dal finanziamento da parte degli studenti. Ferma restando la necessità di interventi di medio-lungo termine per affrontare i problemi strutturali del sistema universitario, nel breve periodo è possibile utilizzare lo strumento finanziario per introdurre elementi di razionalizzazione e promuovere l’uso efficiente ed efficace delle risorse. In questa direzione si cita il “patto” proposto tra Governo e Università, recante delle linee di intervento rivolte, tra l’altro, a garantire la stabilità finanziaria e lo sviluppo del sistema, assicurando un’adeguata dinamica pluriennale del Fondo di Finanziamento Ordinario e il finanziamento dell’edilizia su base almeno triennale, rafforzando la politica del diritto allo studio e consentendo agli Atenei di aumentare moderatamente le tasse universitarie, assicurando nel contempo l’adozione sistematica del metodo della programmazione e l’effettiva applicazione di regole di sana gestione, con vincoli stringenti e differenziati in base alle diverse condizioni degli atenei

Per quanto riguarda il settore del pubblico impiego, il libro verde rileva come le retribuzioni dei dipendenti pubblici siano aumentate negli ultimi anni a tassi superiori rispetto all’inflazione e alla produttività totale dell’economia. Ciò è l’effetto di molte e complesse ragioni: un sovrapporsi di ruoli tra contrattazione di I e di II livello, che snatura in parte l’impostazione degli accordi del luglio 1993; il cronico ritardo con cui si concludono le tornate contrattuali nel pubblico impiego; un forte meccanismo di emulazione tra comparti in sede di contrattazione decentrata; il ruolo fortemente politico assegnato al contratto del pubblico impiego; una scarsa attenzione agli andamenti della produttività; lo slittamento salariale determinato dai passaggi orizzontali (all’interno della stessa qualifica) e verticali (tra qualifiche) dovuti in massima parte all’anzianità di servizio; una volontà di recupero rispetto ad una dinamica sistematicamente inferiore a quella dell’industria privata durante gli anni ’90. In merito al solo comparto Ministeri si osserva, poi, che vi è ancora poca mobilità (l’80 per cento del personale non ha cambiato neanche una volta ufficio all’interno dello stesso Ministero negli ultimi 5 anni) e che esistono forti eterogeneità nella distribuzione tra centro e periferia, tra dirigenti e non, nonché tra i diversi Ministeri.

Per quanto riguarda la finanza pubblica dei Comuni, numerose analisi hanno sottolineato come la sua struttura evidenzi marcate differenze nel confronto tra singoli enti in termini di livello pro-capite e di composizione di entrate e spese. Il Libro verde rileva al riguardo come regione di appartenenza ed ampiezza demografica costituiscano determinanti rilevanti, seppure non esaustive, di questa accentuata variabilità. In particolare, la quota della spesa per il personale sul totale della spesa corrente risulta nei Comuni delle regioni meridionali maggiore di quella nei Comuni delle regioni del nord. Ciò pone l’interrogativo se queste diverse scelte finanziarie non siano in realtà fortemente correlate a disparità nei livelli di efficienza delle produzioni pubbliche. Si tratta di indicazioni iniziali che andranno verificate sulla scorta di adeguate informazioni sugli input e output rispettivamente impiegati e prodotti a livello locale.

 

Il terzo capitolo del libro verde si concentra sulle politiche della spesa.

Al riguardo, si sottolinea come per “spendere meglio” occorra incidere sui due aspetti che caratterizzano la spesa pubblica italiana:

a)  la forte componente inerziale, che ne rende difficile il suo contenimento una volta che si siano messi in moto i meccanismi generatori e che siano acquisiti ‘diritti’ di spesa;

b)  la forte variabilità in termini di qualità ed efficienza, sia tra diversi comparti di spesa sia all’interno di uno stesso comparto, tra le prestazioni dei diversi centri di responsabilità a livello centrale e locale.

Viene infine effettuato una riesame critico di alcuni recenti tentativi di contenimento e riqualificazione della spesa, quali: la riduzione delle dotazioni dei Ministeri operata con il comma 507 della legge finanziaria per il 2007 (vedi capitolo Il contenimento della spesa pubblica), il Patto per la Salute per il settore sanitario (vedi capitolo Controllo della spesa sanitaria), gli interventi di limitazione del turn over del pubblico impiego (vedi capitolo Assunzioni del personale pubblico 11_cap10), il Patto di stabilità interno (vedi capitolo Il patto di stabilità interno).

 

Quanto all’intervento previsto dal comma 507 della legge finanziaria per il 2007, si osserva come esso abbia rappresentato un tentativo di coniugare i risparmi di spesa richiesti per conseguire gli obiettivi di finanza pubblica con una maggior flessibilità di bilancio, consentendo la possibilità di stabilire all’interno di ogni amministrazione dello Stato come riallocare tali risparmi, migliorando, in tal senso, rispetto a precedenti interventi di “tagli lineari” di spesa. La prima esperienza di applicazione del provvedimento sul bilancio per l’anno 2007 ha messo in luce aspetti positivi, ma anche alcune criticità. Da un lato, infatti, il provvedimento ha prodotto, a consuntivo, un sostanziale risparmio per lo Stato. Dall’altro, ha evidenziato alcune lacune connesse sia alla formulazione originaria della misura, sia alla rigidità complessiva del bilancio e alla scarsa propensione o capacità da parte delle Amministrazioni di riorientare priorità e risorse nel proprio bilancio in tempi brevi.

Il Patto per la Salute, siglato dallo Stato con le Regioni il 28 Settembre 2006 e recepito poi nei suoi contenuti dalla Legge finanziaria per il 2007 prevede una serie di interventi organici con riferimento a tutte le Regioni e misure specifiche che si applicano alle Regioni con elevati disavanzi strutturali nel comparto sanitario. La predeterminazione e certezza delle risorse assegnate in un’ottica di medio periodo (triennale), la responsabilizzazione finanziaria dei centri decisionali di spesa, l’aumento delle risorse finalizzate alla riqualificazione tecnologica delle strutture, il controllo di efficienza nella gestione delle risorse e del livello della qualità dei servizi e monitoraggio basato sul principio del costo delle pratiche più efficienti, costituiscono, ad avviso del Libro Verde, aspetti di rilievo del Patto e indicano linee di intervento applicabili ad altri settori.

Per quanto concerne il turn over del pubblico impiego, il Libro Verde sottolinea come dagli anni ‘80, al fine di contenere la spesa di personale delle pubbliche amministrazioni, siano state sovente previste disposizioni intese a limitare le assunzioni di personale a tempo indeterminato. Il meccanismo del blocco delle assunzioni con fondo per le deroghe disegnato dalle varie leggi finanziarie ha riguardato solo una parte limitata del pubblico impiego, interessando in media negli ultimi anni circa il 21 per cento dei dipendenti pubblici. L’effetto sull’andamento dell’occupazione complessiva del settore pubblico è stato più che controbilanciato da un forte ricorso da parte delle Amministrazioni a forme di assunzione diverse dal tempo indeterminato, con la conseguente formazione del fenomeno del precariato e le successive istanze di stabilizzazione, e da una la proliferazione di interventi speciali. In generale, si osserva come l’adozione di provvedimenti drastici e di continue eccezioni non abbiano favorito una programmazione coerente dell’occupazione nella pubblica amministrazione, creando contemporaneamente situazioni di grave invecchiamento del personale in alcuni comparti accompagnate da entrate di fatto non controllate. Favorire una effettiva e graduale riduzione del personale pubblico, fermare la creazione di lavoro precario ed al contempo garantire l’immissione di risorse giovani e qualificate secondo criteri e regole condivise, rimane la sfida per gli anni a venire.

Quanto all’ultimo provvedimento esaminato, il Patto di stabilità interno con gli Enti territoriali, si è osservato come esso abbia conosciuto nel corso degli anni continue modifiche riguardo ai soggetti pubblici coinvolti, alla definizione degli aggregati finanziari obiettivo, alle regole di aggiustamento, al meccanismo delle sanzioni e dei premi. In tale ambito, gli interventi previsti dalla legge finanziaria per il 2007 (vedi schede Le regole del Patto 2007-2009 per le regioni e Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali) rappresentano, secondo il Libro Verde, un primo passo verso la formulazione di regole fiscali più condivise maggiormente rispettose dell’autonomia fiscale riconosciuta agli Enti decentrati. Per Comuni e Province l’innovazione fondamentale consiste nella riformulazione dell’obiettivo da realizzare ora riferito, seppur non integralmente, al saldo di bilancio. Per completare la revisione del Patto di stabilità interno il Libro sottolinea in particolare l’esigenza di inserire il sistema delle regole per la finanza decentrata nel processo di decisione e formazione del bilancio pubblico visto nel suo insieme. In questa prospettiva, un punto rilevante è segnato dal disegno di legge delega sull’attuazione dell’art. 119 della Costituzione approvato dal Consiglio dei Ministri (vedi scheda Il federalismo fiscale), nel quale si prevede, in particolare, che gli interventi della manovra annuale di bilancio con ricadute sulla finanza regionale e locale siano in futuro collocati in un disegno di legge presentato in anticipo rispetto alla legge finanziaria e dopo un’adeguata fase di confronto e valutazione congiunta con le autonomie. L’obiettivo è quello di decongestionare la sessione di esame parlamentare del bilancio dello Stato e di garantire agli Enti territoriali margini temporali adeguati per poter adeguatamente programmare i propri interventi.

 

Il Libro verde reca, infine, talune considerazioni in ordine alla natura “sistemica” del problema della spesa pubblica in Italia, rilevando come molte delle debolezze che appaiono essere comuni a tutti i settori di intervento pubblico portino a far ritenere che alla fonte vi sia una inadeguatezza di fondo del sistema di allocazione delle risorse e di formazione del bilancio pubblico.

La non sempre piena trasparenza, l’assenza di un legame stretto fra risorse, priorità ed obiettivi, un sistema di allocazione delle risorse disponibili che si basa eccessivamente sull’acquisito storico e non premia merito e risultati, l’assenza di un riesame sistematico della efficacia ed efficienza delle politiche in essere, la bassa flessibilità nell’utilizzo delle risorse a disposizione e una scarsa cultura del render conto delle proprie azioni, rappresentano in tale prospettiva le carenze del nostro sistema di bilancio (vedi capitolo Il processo di riforma del Bilancio).

A tali carenze ha cercato peraltro di porre rimedio, almeno in parte, la riforma del sistema di classificazione del bilancio dello Stato (vedi scheda La riclassificazione del bilancio dello Stato), che oltre ad offrire una solida base di partenza su cui costruire il processo di revisione della spesa, è stata diretta a: favorire una maggiore trasparenza dei conti pubblici e un consapevole dibattito sulle effettive priorità e necessità; permettere una gestione del bilancio pubblico più flessibile ed orientata ai risultati; offrire alle Amministrazioni l’opportunità di ripensare la propria organizzazione, rivedendo gradualmente strutture, responsabilità e sistema di incentivi.

Il Libro verde si chiude, infine, con un cenno ad alcuni passi che devono essere intrapresi per intervenire sui meccanismi profondi di generazione della spesa, menzionando, al riguardo, la necessità di un rinnovo dei contratti del pubblico impiego incentrato a favorire una maggiore produttività e mobilità e la valutazione del personale in base a merito e risultati, e di una revisione profonda del sistema di finanziamento delle autonomie locali, anche in funzione dell’avvio dell’attuazione del federalismo fiscale.

Il Rapporto intermedio sulla revisione della spesa

Il 13 dicembre 2007 la Commissione tecnica per la finanza pubblica ha presentato il “Rapporto intermedio sulla revisione della spesa”, recante una prima ricognizione dei problemi di efficacia e di efficienza di ciascuno dei 5 Dicasteri oggetto del processo di revisione della spesa.

Il documento sottolinea in particolare come dall’analisi svolta emergano numerosi elementi di similarità nella natura dei problemi che i Ministeri si trovano ad affrontare, nonché alcune tipologie di interventi che possono avere una valenza trasversale alle singole aree, sicché le metodologie di analisi dei problemi e di sviluppo delle soluzioni e le competenze necessarie a riqualificare la spesa potrebbero essere, almeno in parte, trasferite da un Dicastero all’altro, creando una vera e propria metodologia di revisione della spesa.

 

In particolare, sono state identificate quattro macro tipologie di intervento, volte a:

§      razionalizzare l’organizzazione territoriale;

§      revisionare le procedure amministrative e dell’organizzazione del personale;

§      rivedere la politica dei trasferimenti;

§      revisionare la struttura dei bilanci.

 

Per ciascuna di queste aree il Rapporto descrive alcuni esempi di ambiti di applicazione desunti dalle analisi di revisione della spesa.

Razionalizzazione dell’organizzazione territoriale dell’amministrazione

In tutti i ministeri che presentano un significativo decentramento territoriale sono state rilevate delle opportunità di revisione dell’allocazione delle risorse in funzione dei livelli effettivi di domanda sul territorio. Spesso la definizione dei livelli di decentramento sul territorio (ad esempio in tema di Prefetture o di tribunali) sembra riflettere più delle logiche di ripartizione amministrativa (province) che dei criteri di massa critica efficiente. Inoltre, alcuni indicatori di rapporto tra risorse dedicate e servizi erogati sui diversi territori sembrano evidenziare criticità nell’efficienza della distribuzione delle risorse sul territorio.

 

Al riguardo, si citano due esempi, concernenti il Ministero dell’interno e quello della Giustizia. Quanto al primo, da analisi preliminari sembra che per le Prefetture l’efficienza, misurata dall’indicatore risorse per 10.000 abitanti, sia rapidamente crescente fino a quando la circoscrizione arrivi all’intorno dei 500.000 abitanti. Se ciò fosse confermato, il criterio che ad ogni provincia debba corrispondere una Prefettura non consentirebbe di sfruttare adeguatamente le economie di scala. L’attuale scelta organizzativa porterebbe quindi ad una spesa meno efficiente. A titolo puramente esemplificativo e considerando solo le economie di scala, se il rapporto tra personale e popolazione per le 66 Prefetture sotto i 500.000 abitanti fosse pari a quello delle 35 Prefetture con più di 500.000 abitanti, si potrebbe risparmiare il 27% del personale delle Prefetture a parità di servizi. Quanto al Ministero della giustizia, sulla base di varie ricerche, risulta che i tribunali minori, cioè al di sotto di 20 magistrati, hanno una produttività minore. In questa ottica, in circa il 70% dei casi i tribunali sarebbero al di sotto della dimensione minima efficiente e impossibilitati a cogliere le economie di specializzazione che permettono di migliorare la qualità e l’efficienza del servizio Giustizia. D’altro canto sembrano esistere anche diseconomie di scala oltre una certa soglia. Sarebbe quindi opportuno una revisione della distribuzione territoriale dei tribunali, favorendo un maggiore accentramento degli stessi e al contempo studiando una più efficiente articolazione interna per i grandi tribunali.

Revisione delle procedure amministrative e dell’organizzazione del personale

L’analisi condotta ha consentito di rilevare in vari dicasteri spazi di miglioramento dell’efficienza attraverso una revisione delle procedure amministrative accompagnata da una contestuale revisione delle logiche di organizzazione del lavoro e di dimensionamento degli uffici. Si citano al riguardo alcuni esempi concernenti il sistema penitenziario e quello dell’istruzione.

In ordine al sistema penitenziario, dalle analisi svolte risulta che il sistema penitenziario italiano richiede uno sforzo consistente di miglioramento, sia sotto il profilo ordinamentale sia come riduzione di spesa corrente per liberare risorse a vantaggio di investimenti nelle strutture di detenzione. Al riguardo, si cita un confronto con la Francia al fine di dare la misura del potenziale miglioramento. In Italia (agosto 2007) a fronte di 45.600 persone detenute (59.000 prima dell’indulto), ci sono 41.600 unità di polizia penitenziaria. In Francia, con circa 59.500 detenuti, gli agenti penitenziari sono circa 31.000. Tra le cause di questo stato di cose: un ordinamento carcerario obsoleto, l’uso di polizia penitenziaria in compiti amministrativi, un limitato uso nel nostro Paese di forme di detenzione alternativa, meno costose ma non meno efficaci, anche per la limitata dotazione di figure professionali specializzate (psicologi, assistenti sociali, ecc.). Un programma pluriennale di revisione delle procedure amministrative e ordinamentali del sistema penitenziario potrebbe quindi liberare consistenti risorse da reinvestire nel miglioramento del sistema.

Quanto al sistema istruzione, alla radice dell’elevata spesa per il personale vi è un rapporto insegnanti/studenti molto più alto che negli altri paesi OCSE: alta intensità di docenti, cui non corrisponde, in base a confronti internazionali, un equivalente alto rendimento scolastico degli studenti. Tra le cause di tale situazione, oltre a specifiche scelte del legislatore, vanno annoverate difficoltà di organizzazione e gestione del servizio sul territorio: dalla programmazione degli organici e della mobilità dei docenti alla gestione della rete scolastica (demandata ad altri livelli di governo non sempre coordinati tra di loro), ai sistemi di incentivo inadeguati in tema di gestione ottimale del numero dei docenti. Vi è pertanto la fondata sensazione che gli spazi di recupero di efficienza siano notevoli, considerando anche l’entità dei numeri e delle risorse finanziarie in gioco.

Anche in altri settori analizzati abbondano esempi di opportunità di miglioramento della qualità della spesa attraverso una revisione intelligente delle procedure amministrative e delle connesse normative ed un contemporaneo allineamento in ciascuna unità produttiva delle risorse impiegati ai carichi di lavoro effettivi: si va dalla distribuzione territoriale delle risorse della Motorizzazione Civile e delle Capitanerie di Porto al livello medio di assenza giornaliera delle forze di pubblica sicurezza - dal Ministero stesso calcolata intorno al 18% - e alla variabilità territoriale del numero medio di processi esauriti per magistrato.

Revisioni nella politica dei trasferimenti

Il Rapporto evidenzia come nei Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti l’attività sia prevalentemente caratterizzata dal trasferimento di risorse, in conto capitale o come spesa corrente, a soggetti pubblici e privati. In tale ambito il tema della revisione della spesa concerne la funzionalità di questi programmi di spesa e l’efficienza delle procedure di trasferimento, anche alla luce della permanenza di autorizzazioni di spesa non sempre attivate, che vincolano risorse che potrebbero essere più utilmente spostate sul altri interventi. Si sono inoltre riscontrate delle fattispecie di trasferimenti ad imprese, introdotte per finalità di supporto temporaneo ad un settore, che si sono trasformate gradualmente in trasferimenti permanenti e la cui utilità potrebbe essere riesaminata (si citano, ad esempio, i trasferimenti del Ministero dei trasporti a imprese dell’autotrasporto, della cantieristica e del trasporto navale, rilevando l’opportunità di una verifica del rapporto costi-benefici dei sussidi erogati). Una seconda area di approfondimento riguarda i processi decisionali e le procedure amministrative e di realizzazione con l’obiettivo di individuare eventuali “buone pratiche” che massimizzino l’efficienza allocativa dei fondi, in particolare in ambito infrastrutturale.

Revisione della struttura dei bilanci e dei rapporti con il Ministero dell’economia

Tra le aree di riflessione emerse nel processo di revisione della spesa vi è quella dell’effettiva trasparenza, semplicità ed utilità delle modalità attuali di impostazione dei bilanci e del rapporto con il Ministero dell’economia e delle finanze. In quest’ambito vengono citate tre fattispecie oggetto di riflessione.

La prima concerne i debiti fuori bilancio, i quali, in alcuni casi, rendono poco significativo il bilancio, come ad esempio quando in carenza di stanziamenti la singola amministrazione si trova nella situazione di non poter dare evidenza contabile a spese giuridicamente obbligatorie, ad esempio in tema di spese di giustizia e anche in tema di affitti; in tal caso il contenimento della spesa dell’anno è solo illusorio in quanto si accumulano di fatto debiti che presto o tardi riemergeranno con un picco di spesa.

In secondo luogo, si rileva come in molti casi vi sia una differenza importante e sistematica tra stanziamenti iniziali e finali, ciò perché in corso d’anno imponenti somme vengono trasferite dal bilancio del Ministero dell’economia e delle finanze a quelli dei ministeri di spesa. Un esempio al riguardo è rappresentato dal Ministero dell’interno. La non immediata allocazione dei fondi al Ministero competente riduce la trasparenza del bilancio, crea incertezza gestionale e ostacola, quindi, un’efficiente politica di spesa.

Da ultimo, il Rapporto fa riferimento alla mancata riallocazione delle entrate tipiche, rilevando come alcune attività svolte dai ministeri nell’espletamento della propria missione istituzionale generino delle entrate (ad esempio convenzioni della Polizia di Stato e Vigili del fuoco, entrate della Motorizzazione, ecc.); tali entrate in genere sono contabilizzate dal Ministero dell’economia e delle finanze e solo in un secondo tempo, in alcuni casi parzialmente e con ritardo, sono trasferite al Ministero competente, generando incertezze ed inefficienze.

Il programma di lavoro 2008-2009 e la legge finanziaria per il 2008

Da ultimo, il Rapporto intermedio delinea il programma di lavoro per il 2008, precisando che entro il 15 maggio 2008 dovrebbe essere presentato un secondo Rapporto sulla revisione della spesa, avente l’obiettivo di verifica delle ipotesi di intervento formulate nel rapporto intermedio e di elaborazione in termini più precisi delle azioni che si intendono proporre per il 2008/2009.

 

Successivamente, si aprirà la fase di medio termine del processo di revisione della spesa, diretta ad inserire stabilmente la logica della revisione della spesa nelle procedure dell’attività ministeriale. In tal senso si prevede che i programmi ministeriali di spesa siano impostati sulla base di obiettivi verificabili con indicatori di performance, che serviranno poi per la valutazione a consuntivo dei risultati raggiunti.

 

A tale ultimo riguardo, si ricorda che la legge finanziaria per il 2008[8] ha introdotto una serie di disposizioni volte a rendere permanente il programma di analisi e valutazione della spesa avviato nel 2007, potenziando nel contempo il sistema dei controlli delle pubbliche amministrazioni, anche al fine di radicare nell’attività amministrativa e nel medesimo sistema dei controlli i criteri di efficienza, efficacia ed economicità che presiedono lo stesso processo di revisione della spesa.

 

Per quanto concerne, in particolare, la spending review, l’art. 3, comma 67, della legge finanziaria 2008 ha disposto che il Ministro dell’economia e delle finanze, con proprio atto di indirizzo, da adottare entro il 31 gennaio di ciascun anno, prosegua ed aggiorni il programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali.

Tale aggiornamento deve essere compiuto tenendo conto delle missioni e dei programmi in cui si articola il bilancio dello Stato (vedi scheda La riclassificazione del bilancio dello Stato), nonché delle tematiche inerenti l’efficienza e l’efficacia della spesa e dell’organizzazione amministrativa indicate in apposite relazioni ministeriali che devono essere trasmesse al Parlamento, ai fini dell’esame da parte delle Commissioni parlamentari, entro il 15 giugno di ciascun anno (per un approfondimento su tale nuova procedura parlamentare vedi scheda Rafforzamento del sistema dei controlli).

Il Governo viene infine chiamato a riferire sullo stato e sulle risultanze del programma in un apposito allegato al Documento di programmazione economico-finanziaria.

 



[1]     Il programma, previsto originariamente per il solo 2007 ai sensi dell'articolo 1, comma 480, primo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) è stato successivamente reso permanente dall’articolo 3, comma 67 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).

[2]     Oltre al Regno Unito, tra i paesi che negli ultimi anni hanno adottato, in varie forme, un processo sistematico di revisione della spesa, si annoverano l’Australia, il Canada, la Francia, l’Olanda e la Nuova Zelanda.

[3]     Come accaduto, da ultimo, con riferimento alle risorse accantonate dal comma 507 della legge finanziarie per il 2007, di cui oltre un terzo sono state disaccantonate e rese indisponibili ad opera dell’articolo 7 del decreto legge n.81 del 2007, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127.

[4]     Istituita dai commi 474-479 dalla legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007. Alla Commissione sono assegnati compiti di studio e analisi finalizzati, tra l’altro, ad accelerare il processo di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche e migliorare la trasparenza dei dati conoscitivi della finanza pubblica. Per l'anno 2007 la Commissione è stata chiamata ad avviare la propria attività conferendo priorità al supporto del programma straordinario di analisi e valutazione della spesa. La Commissione - composta di 10 membri, scelti tra esperti di alto profilo tecnico-scientifico e di riconosciuta competenza in materia di finanza pubblica, tre dei quali in rappresentanza delle regioni e degli enti locali - opera sulla base dei programmi predisposti dal Ministro dell'economia e presenta annualmente al Parlamento, entro il 31 gennaio, una relazione sull'attività svolta.

Ai fini del raccordo operativo con la Commissione è stato inoltre istituito un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato.

[5]     A tal fine, le amministrazioni dello Stato sono state chiamate – a sensi del medesimo comma 480 - a trasmettere al Ministero dell'economia entro il mese di marzo 2007 un rapporto sullo stato della spesa nei rispettivi settori di competenza, recante altresì proposte di intervento in ordine alla allocazione delle risorse e alle azioni che possono incrementare l'efficacia della spesa.

[6]     Si veda, sul punto, la relazione sugli “Orientamenti del Ministero dell’economia e delle finanze in materia di struttura del bilancio e di valutazione della spesa” trasmessa alle Camere dal Ministro per i rapporti con il Parlamento in data 6 febbraio 2007.

[7]     In particolare, la composizione tipica dei gruppi di lavoro per l’analisi della spesa, coordinati da un membro della Commissione tecnica per la finanza pubblica designato dal Presidente, ha visto la partecipazione di rappresentanti dei Ministeri indicati dai Capi di Gabinetto, di esperti interni ed esterni del Ministero dell’economia, di membri della Segreteria tecnica e consulenti esperti della Commissione tecnica, integrata dal supporto della Ragioneria generale dello Stato con i “bilancisti” esperti dei Ministeri e i rappresentanti degli uffici centrali del bilancio. Sono inoltre state consultate istituzioni varie nell’ambito delle rispettive competenze, quali l’Istat, la Corte dei conti, l’Isae, la Consip, la Funzione pubblica e gli uffici del Servizio di controllo interno.

[8]     Crf. l’articolo 3, commi 67-73, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)".