Nel corso della XV legislatura è stato avviato un ampio processo di riforma degli strumenti e delle procedure di finanza pubblica, che ha investito vari aspetti della problematica: dal potenziamento degli strumenti per il monitoraggio e controllo degli andamenti della finanza pubblica, alla modifica delle modalità con le quali si predispongono le manovre di bilancio, sino alla riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi, anche in funzione di un vasto programma di analisi e valutazione della spesa pubblica.
Tale processo si è svolto sostanzialmente in due fasi: la prima, che ha preso le mosse dai commi 473-481 dell’articolo unico della legge finanziaria per il 2007, ha introdotto un complesso di disposizioni, elaborate nel corso dell’esame parlamentare, in tema di riforma della struttura del bilancio e di riordino del sistema di analisi e di monitoraggio della finanza pubblica; la seconda fase, prevista dall’articolo 3, commi 67-74 della legge finanziaria per il 2008, è stata invece specificamente diretta a potenziare ulteriormente il sistema informativo e dei controlli, anche parlamentari, sulle pubbliche amministrazioni, valorizzando e collegando tra loro gli apparati esistenti al fine precipuo di promuovere nella PA i criteri dell’efficienza, dell’efficacia e della verifica dei risultati raggiunti dall’azione amministrativa.
In particolare, la legge finanziaria per il 2007[1] ha predisposto una serie di interventi finalizzati ad avviare una riforma del bilancio dello Stato e a potenziare l’analisi e il monitoraggio sugli andamenti di finanza pubblica, quali:
§ l’istituzione della Commissione tecnica per la finanza pubblica[2] (CTFP), cui sono stati assegnati compiti di studio e analisi, al fine di formulare proposte per accelerare il processo di armonizzazione e di coordinamento della finanza pubblica e di riforma dei bilanci delle amministrazioni pubbliche; con specifico riferimento al bilancio dello Stato, alla Commissione è stato assegnato il compito di disegnare una diversa classificazione della spesa, anche mediante ridefinizione delle unità elementari ai fini dell'approvazione parlamentare, finalizzata al miglioramento della scelta allocativa e ad una efficiente gestione delle risorse, rafforzando i processi di misurazione delle attività pubbliche e la responsabilizzazione delle competenti amministrazioni;
§ l’istituzione di un apposito Servizio studi nell’ambito del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, con finalità di raccordo alla Commissione tecnica;
§ il rafforzamento delle attività di monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, anche mediante il collegamento fra loro delle strutture di supporto del Parlamento[3];
§ l’avvio di un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali (cd. spending review), affidato al Ministro dell'economia, volto a riesaminare in modo sistematico l’insieme dei programmi di spesa in atto, valutando la loro corrispondenza agli obiettivi originari ed alle nuove priorità nell’azione di Governo, al fine di migliorare l’efficienza organizzativa e la qualità dei servizi offerti dallo Stato (vedi scheda La spending review ).
Ulteriori passi verso la riforma della struttura del bilancio e un processo sistematico di analisi e valutazione della spesa pubblica sono stati:
§ la presentazione, da parte del Ministro dell’economia al Consiglio dei Ministri e alle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, degli “Orientamenti del MEF in materia di struttura del Bilancio e valutazione della spesa” (gennaio 2007);
§ l’indicazione, da parte del Presidente del Consiglio, dei Dicasteri interessati dall’avvio della spending review: Giustizia, Interni, Istruzione, Infrastrutture e Trasporti (aprile 2007);
§ la pubblicazione della Circolare del MEF del 5 giugno 2007 per la predisposizione del bilancio per l’anno 2008, recante una prima ipotesi di riclassificazione del bilancio dello Stato e della Direttiva del Presidente del Consiglio 3 luglio 2007 recante nuove modalità per la presentazione della legge finanziaria per il 2008 sulla base della nuova classificazione del bilancio;
§ la presentazione di un prima relazione sui risultati del programma di analisi e valutazione della spesa e sulle conseguenti iniziative di intervento: “Libro verde sulla spesa pubblica” (6 settembre 2007);
§ la presentazione del disegno di legge di bilancio per l’anno 2008 riclassificato per Missioni e Programmi (1° ottobre 2007);
§ la presentazione del “Rapporto intermedio di revisione della spesa” (13 dicembre 2007) .
Sul versante parlamentare, le Commissioni Bilancio della Camera e del Senato hanno svolto un intenso lavoro istruttorio, deliberando, nel mese di febbraio 2007, lo svolgimento di un'indagine conoscitiva sulle linee di riforma degli strumenti e delle procedure di bilancio.
L’indagine si è conclusa nel successivo mese di maggio con l’approvazione di due documenti da parte dei rispettivi rami del Parlamento - di tenore sostanzialmente analogo – nei quali, oltre ad evidenziare i punti di criticità degli strumenti e delle procedure di bilancio, vengono formulate una serie di proposte volte ad aggiornare, anche tramite appositi interventi legislativi e regolamentari, nonché tramite alcuni correttivi nelle prassi, il quadro vigente della finanza pubblica[4] (vedi scheda Riforma del bilancio: l’indagine conoscitiva).
Riforma del bilancio e spending review sono stati obiettivi sollecitati dal dibattito parlamentare, dal quale è emerso, tra l’altro, un orientamento, ampiamente condiviso, volto a superare sia le criticità connesse alla riproposizione, ai fini del contenimento della spesa, di tagli “orizzontali” e non selettivi delle dotazioni di bilancio (vedi capitolo Il contenimento della spesa pubblica) - sia il protrarsi di una logica di tipo "incrementale", in base alla quale è invalsa negli anni la tendenza a rifinanziare le politiche di spesa in essere senza valutarne attentamente la qualità e l’efficienza in relazione agli obiettivi che si intendono conseguire.
Per quanto concerne la nuova classificazione delle voci del bilancio, essa si è mossa dal presupposto che la struttura previgente – fondata sulle unità previsionali di base articolate, al primo livello, in centri di responsabilità amministrativa - non consentisse una chiara identificazione delle “azioni” svolte attraverso l’utilizzo delle risorse pubbliche. Fino al 2007 il bilancio votato dal Parlamento è stato infatti strutturato sulla base dell’organizzazione delle Amministrazioni (chi gestisce le risorse) e non anche sulle funzioni (cosa viene realizzato con le risorse disponibili). Ciò rendeva complesso il monitoraggio e la valutazione delle politiche pubbliche, non agevolando la definizione delle priorità dell’azione politica ed amministrativa.
In coerenza con il dibattito sviluppatosi e con gli impegni assunti in sede parlamentare, nonché in linea con analoghe esperienze straniere - come ad esempio la riforma del bilancio francese (vedi scheda La riforma del bilancio in Francia) - con la legge di bilancio per il 2008[5] si è proceduto ad una revisione in senso funzionale del sistema di classificazione del bilancio dello Stato, volta a chiarire meglio la relazione fra l’insieme complessivo delle risorse disponibili e le specifiche finalità pubbliche perseguite.
Con la nuova classificazione, attuata in via amministrativa senza incidere sulla vigente disciplina di contabilità[6] si è passati da uno schema basato sulle Amministrazioni e le sottostanti unità organizzative (centri di responsabilità che gestiscono le risorse), ad una struttura che pone al centro le funzioni da svolgere, individuando le grandi finalità perseguite nel lungo periodo con la spesa pubblica - le 34 missioni - e come esse si realizzano concretamente attraverso uno o più programmi di spesa.
Le 34 missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica e possono essere ricondotte ad un concetto di "risorse di settore", ove la missione circoscrive l'insieme di risorse disponibili per una specifica funzione.
Ciascuna missione è di norma suddivisa in più programmi; i 168 programmi individuati rappresentano aggregati omogenei di attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero, per perseguire obiettivi ben definiti nell’ambito delle finalità istituzionali riconosciute al Dicastero. Essi sono prevalentemente di competenza di un unico Ministero, anche se non mancano programmi condivisi tra più Amministrazioni.
Nell’ambito di ciascun programma sono infine individuate le unità previsionali di base (ossia le voci elementari del bilancio), che per effetto della riclassificazione operata non sono più articolate per centri di responsabilità amministrativa, ma sulla base della classificazione funzionale della spesa. Ciascun programma è pertanto frazionato in “macroaggregati”, i quali evidenziano le diverse tipologie di spesa attribuite al programma medesimo (funzionamento, investimenti, ecc.). Essi costituiscono le nuove unità fondamentali di voto nell’esame parlamentare del disegno di legge di bilancio, che a seguito della riclassificazione hanno registrato una diminuzione di circa il 60 per cento, passando da 1.716 nel 2007 a 714 nel 2008.
Ciascun programma è corredato da un’articolata documentazione informativa che evidenzia, per ciascun macroaggregato, la quota riconducibile al fattore legislativo, i cosiddetti oneri inderogabili e la parte discrezionale della spesa. Al di sotto dei macroaggregati si collocano, infine, i centri di responsabilità amministrativa, che sono peraltro esposti a fini meramente conoscitivi, poiché, come precisato, l’U.P.B., ossia l’unità elementare di voto, è quella dei macroaggregati.
Novità sono state introdotte anche nell’ambito delle Note preliminari che accompagnano ciascun stato di previsione della spesa, nelle quali sono indicate, da parte di ciascun Ministro, le priorità delle iniziative legislative in itinere o in progetto e individuati gli obiettivi che le Amministrazioni intendono conseguire con riferimento ai programmi di spettanza e gli indicatori di efficienza ed efficacia che si intendono utilizzare per la valutazione dei risultati[7].
In continuità con gli interventi adottati dalla legge finanziaria 2007, i commi da 67 a 73 dell’articolo 3 della legge finanziaria per il 2008[8] hanno introdotto una serie di diposizioni volte a rendere permanente il programma di analisi e valutazione della spesa avviato nel 2007, potenziando nel contempo il sistema informativo e dei controlli delle pubbliche amministrazioni alla luce della nuova classificazione del bilancio per missioni e programmi.
In particolare, la seconda fase del processo di riforma ha inteso, in primo luogo, disporre la prosecuzione del programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali avviato dalla precedente legge finanziaria per il solo 2007: entro il 31 gennaio di ciascun anno il Ministro dell’economia e delle finanze, con atto di indirizzo, è pertanto chiamato ad aggiornare il programma di analisi e valutazione della spesa delle amministrazioni centrali con specifico riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato, mentre il Governo dovrà riferire annualmente sullo stato e sulle risultanze del programma in un apposito allegato al DPEF[9].
In secondo luogo, le richiamate disposizioni della legge finanziaria 2008 hanno inteso valorizzare e collegare fra loro gli apparati conoscitivi e i sistemi di controllo interno ed esterno già esistenti - facenti capo, rispettivamente, ai Servizi per il controllo interno e alla Corte dei conti – ai fini del miglioramento della conoscenza sullo stato delle pubbliche amministrazioni e del radicamento nell’attività amministrativa e nel medesimo sistema dei controlli dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità sottesi alla riclassificazione in senso funzionale del bilancio dello Stato.
In tale prospettiva, che pone al centro la prosecuzione “a regime” della c.d. spending review e l’attività di analisi quantitativa e qualitativa della spesa pubblica, le disposizioni citate hanno altresì previsto il rafforzamento delle attività di programmazione strategica e di controllo parlamentare sul sistema delle amministrazioni statali, delineando un articolato schema procedimentale che vede coinvolti, in una logica di sistema, i diversi organismi preposti alla definizione degli indirizzi strategici, al controllo, al monitoraggio e alla valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.
Particolare rilievo assumono, in tale ambito, le disposizioni[10] che hanno introdotto una nuova procedura parlamentare, in base alla quale entro il 15 giugno di ciascun anno ogni Ministro è tenuto a trasmettere alle Camere - ai fini dell’esame da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, nonché per i profili di coerenza ordinamentale e finanziaria - una relazione recante elementi conoscitivi in ordine allo stato della spesa; all'efficacia nell'allocazione delle risorse nelle amministrazioni di rispettiva competenza e al grado di efficienza dell'azione amministrativa svolta, con riferimento alle missioni e ai programmi in cui si articola il bilancio dello Stato.
Le suddette relazioni ministeriali sono in particolare tenute a segnalare, con riferimento all'anno precedente e al primo quadrimestre dell'anno in corso lo stato di attuazione delle direttive adottate annualmente da ciascun Ministro[11], con riguardo: ai risultati conseguiti dall'amministrazione nel perseguimento delle priorità politiche individuate dal Ministro; al grado di realizzazione degli obiettivi di miglioramento, in relazione alle risorse assegnate e secondo gli indicatori di risultato stabiliti; alle linee di intervento perseguite al fine di migliorare l'efficienza, la produttività e l'economicità delle strutture amministrative e ai casi di maggior successo registrati. Le relazioni devono inoltre segnalare le misure ritenute necessarie ai fini dell'adeguamento e della progressiva razionalizzazione delle strutture e delle funzioni amministrative, nonché della base normativa in relazione alla nuova struttura per missioni e per programmi del bilancio dello Stato.
Tale complesso normativo appare in sostanza rivolto ad implementare la cultura della “accountability” nella P.A., ponendo al centro dell’attenzione del Parlamento la valutazione dei risultati conseguiti con la spesa pubblica.
In questa prospettiva si collocano anche le nuove disposizioni[12] relative alla Corte dei conti, la quale, nell’ambito della relazione annuale al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato, è chiamata a esprimere le valutazioni di sua competenza anche con riferimento alle tematiche inerenti lo stato della spesa e l’efficienza delle pubbliche amministrazioni trattate nelle suddette relazioni ministeriali da trasmettere al Parlamento, tenendo altresì conto della nuova classificazione del bilancio dello Stato, nonché delle priorità indicate dal Parlamento ai fini della predisposizione dei programmi e dei criteri per l’esercizio dell’attività di controllo successivo sulla gestione (vedi scheda Responsabilità e controlli).
Allo scopo di consolidare il processo di ristrutturazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi e di accrescere le complessive capacità di analisi conoscitiva e valutativa è stata inoltre prevista la valorizzazione del ruolo del Comitato tecnico scientifico per il controllo strategico - istituito presso la Presidenza del Consiglio- il quale è chiamato a cooperare con la Commissione tecnica per la finanza pubblica e il Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato nello svolgimento del programma di analisi e valutazione della spesa[13].
Come logico corollario di tale impostazione volta a misurare l’efficienza e la qualità della spesa, si collocano, infine, le disposizioni[14] volte a rafforzare l’informazione statistica, anche attraverso la standardizzazione di regole e l’interconnessione dei siti WEB delle pubbliche amministrazioni.
In tale ambito, è stato disposto che nel programma statistico nazionale debba essere inclusa una apposita sezione - concernente le statistiche sulle pubbliche amministrazioni, le società pubbliche e i servizi pubblici - finalizzata, tra l’altro, a monitorare i beni e i servizi prodotti, il rapporto tra costo e prodotto e ogni altro indicatore o dato utile a misurare l'economicità, l'efficienza, l'efficacia e la qualità dei servizi pubblici, nonché la produttività del personale, anche alla luce della comparazione tra amministrazioni in ambito nazionale e internazionale. Il programma statistico nazionale dovrà inoltre comprendere i dati utili per la rilevazione del grado di soddisfazione e della qualità percepita da cittadini e imprese con riferimento a settori e servizi pubblici individuati a rotazione.
Per un approfondimento in ordine al sistema informativo e dei controlli vedi scheda Rafforzamento del sistema dei controlli.
[1] Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 474-481.
[2] Istituita dall’art. 1, comma 474, della legge finanziaria per il 2007, è stata costituita con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 16 marzo 2007.
[3] In base al quale gli uffici della Camera e del Senato hanno concordato una metodologia integrata di lavoro che ha condotto alla produzione di dossier di documentazione comuni sui principali documenti di finanza pubblica.
[4] In coerenza con gli obiettivi delineati dalla legge finanziaria per il 2007, le Commissioni bilancio dei due rami del Parlamento, dopo lo svolgimento della suddetta indagine conoscitiva congiunta, hanno costituito, ciascuna al proprio interno, un Comitato permanente per il monitoraggio della finanza pubblica, composto in modo paritetico da rappresentanti dei gruppi di maggioranza e dei gruppi di opposizione e presieduto dal Presidente della Commissione. Il Comitato è stato chiamato a svolgere un'attività conoscitiva avente per oggetto le caratteristiche della spesa pubblica, le dinamiche che regolano il suo andamento, i fattori che ne rendono difficile, in base alla vigente normativa, il contenimento, nonché l'individuazione dei possibili rimedi ai fini di una più efficace allocazione delle risorse disponibili.
[5] Legge n. 245 del 24 dicembre 2007, recante il Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2008 e il bilancio pluriennale per il triennio 2008 – 2010.
[6] La struttura del Bilancio dello Stato è stata da ultimo delineata con il decreto legislativo n. 279/97, emanato in attuazione della delega contenuta nella legge di riforma n. 94/97, che ha modificato sul punto la legge di contabilità generale dello Stato (legge n. 468/78).
[7] Per ciascun programma di competenza è stata in particolare prevista una “Scheda di analisi” che fornisce, oltre che specifiche informazioni contabili, rilevanti dal punto di vista conoscitivo, concernenti gli stanziamenti ivi previsti, anche l’indicazione dettagliata delle finalità del programma, degli obiettivi perseguiti e degli indicatori adottati ai fini della valutazione di efficienza, efficacia ed economicità
[8] Legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)".
[9] Cfr. art.3, comma 67, della legge finanziaria 2008.
[10] Cfr. art.3, comma 68, della legge finanziaria 2008.
[11] Ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, recante il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche.
[12] Cfr. art.3, comma 70, della legge finanziaria 2008.
[13] Cfr. art.3, comma 69, della legge finanziaria 2008
[14] Cfr. art.3, commi 72 e 73 , della legge finanziaria 2008.