La finanza regionale e locale

Il federalismo fiscale

La lunga strada del «federalismo fiscale»

Anche la XVI legislatura, terza della serie, inizia - per la finanza regionale e locale - all’inseguimento dell’obiettivo «federalismo fiscale».

Nel 2001 l’avvio della XIV legislatura coincise con il primo anno di applicazione del decreto legislativo n. 56/2000[1]. Quel decreto era stato accolto dalle regioni a statuto ordinario come (il primo) traguardo del lungo processo di trasformazione della loro finanza da derivata in autonoma, processo avviato («in attesa delle disposizioni di riforma della finanza regionale») dalla legge n. 158 del 1990[2]. Avvenne invece che le poche disposizioni di federalismo fiscale introdotte nel decreto n. 56/2000 furono abbandonate già alla loro prima applicazione nel 2004 perché la ripartizione del fondo sanitario per l’anno 2002 aveva tradotto in numeri la quota di abbandono della spesa storica[3]; quota che, apprezzata in euro, era apparsa alle regioni colpite più insostenibile – specie nella progressione futura - di quanto non lo fosse leggendola nella complessa formula matematica escogitata dall’articolo sette del decreto[4].

Le premesse del federalismo fiscale non hanno avuto modo di concretizzarsi nemmeno nella XIV legislatura. Per più versi, la finanza regionale e locale ha percorso quei cinque anni, e gli anni della legislatura seguente, facendo pochi passi avanti: soltanto alcuni ‘aggiustamenti’, sia della normativa che dei trasferimenti, sempre all’ombra del “contenimento” del fabbisogno.

Innanzi tutto perché in una persistente alternanza di stagnazione economica e piccoli sintomi di ripresa, le risorse disponibili furono quasi interamente assorbite dalle politiche messe in campo dal livello centrale. Non vi è stato spazio per l’ampliamento delle risorse dei livelli di governo decentrato; anzi, questi sono stati chiamati sempre più fermamente a concorrere alla riduzione del fabbisogno e dell’indebitamento del settore pubblico. Nella quattordicesima legislatura inoltre la decisione di sostenere e stimolare lo sviluppo economico (anche, o principalmente) attraverso la riduzione del carico fiscale non avrebbe potuto conciliarsi con l’espansione della tassazione decentrata[5].

In secondo luogo perché sulle natura e sulle regole del federalismo fiscale Stato, regioni ed autonomie locali – a tacere delle parti politiche in campo – erano allora distanti e lo sono ancora, con varie articolazioni, al termine della quindicesima legislatura. Nella quattordicesima legislatura le intese per l’introduzione del federalismo fiscale furono cercate – e non raggiunte - nell’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (detta, in breve, ACoFF, o “Commissione Vitaletti”)[6]; nella legislatura appena conclusa il Governo, le regioni riunite nella Conferenza dei Presidenti, gli organi rappresentativi delle autonomie locali ed altri attori istituzionali hanno avanzato proposte concrete in forma di articolato ed hanno opposto emendamenti e resistenze alle scelte che essi giudicano non conformi alla autonomia ed ai poteri che la Costituzione riconosce a ciascuno di essi.[7] Tuttavia, sebbene le divergenze in campo siano ancora numerose e, talune di esse siano anche pesanti, il percorso compiuto nella ricerca della definizione concreta del federalismo fiscale ha fatto emergere molte linee convergenti ed ha ridotto i dissensi che nella perequazione ex articolo 7 del decreto legislativo n. 56/2000 apparivano radicali ed insormontabili.

I ‘paletti’ della Corte costituzionale

Nell’avanzare la propria proposta (o rivendicazione) di federalismo fiscale Governo, regioni ed enti locali prendono atto che l’ambito entro cui potrà svolgersi la legislazione attuativa dell’articolo 119 della Costituzione – e molti dei suoi contenuti – sono definiti, nei punti principali, da una insistente e ripetuta giurisprudenza della Corte costituzionale.

Questa, non solo ha sciolto le questioni poste dal contenzioso in corso[8], ma non ha mancato occasione per trarne enunciati direttivi di carattere generale, espressamente rivolti al legislatore futuro: sulla natura e sull’ampiezza del potere statale di coordinamento della finanza pubblica, della «autonomia finanziaria» riconosciuta a regioni ed enti locali, sul rapporto fra funzioni e risorse, o tra perequazione e capacità fiscale, e molto altro ancora.

Giova per altro notare che in questa giurisprudenza, mentre è ampia ed insistita l’esegesi del potere statale di coordinamento della finanza pubblica e, per corrispettivo, delle molte implicazioni che derivano dalla «autonomia finanziaria» riconosciuta ai poteri locali, la locuzione «federalismo fiscale» appare soltanto per relato dei ricorrenti, o perché assunta da norme dedotte, mentre la Corte mai vi ricorre in proprio, né ne assume ed esplicita il ‘concetto’ per ricomprendervi la composizione dei poteri e delle prerogative che (essa ritiene) derivano dall’articolo 119 della Costituzione.[9].

Da quell’articolo la Corte non trae il principio federativo, che nella accezione originaria richiama la pariordinazione dei soggetti ‘federati’, ma vi conclama la sovraordinazione del potere statale di coordinamento della finanza pubblica, per quanto nella forma e nei limiti della materia di potestà legislativa concorrente[10].

Il quadro normativo – e direttivo - che la Corte trae dalle disposizioni in materia tributaria e di finanza regionale e locale presenti negli articoli 117 e 119 della Costituzione può essere riassunto in alcuni “principi-guida”:

a)  La potestà legislativa in materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, Cost., terzo comma) consente alla legge statale di imporre vincoli, limiti e obblighi alla finanza delle regioni e degli enti locali[11] e assegna allo Stato il potere di determinare la ripartizione della potestà impositiva[12] fra Stato, regioni ed enti locali. La Costituzione non riconosce una propria area impositiva alle regioni e agli enti locali, ma richiede che la legge dello Stato assegni ad essi ‘tributi propri’, senza tuttavia indicare per essi una particolare natura o ampiezza. In ragione di tale ripartizione il tributo è erariale o regionale a seconda che la sua istituzione e disciplina siano attribuiti alla legge dello Stato o alla legge della regione. Ne consegue perciò che in assenza di una norma statale di coordinamento che le assegni un cespite o un’area impositiva, non compete alla legge regionale istituire o disciplinare tributi propri[13];

b)  a questa potestà fa da corrispettivo un primo limite di carattere normativo: il sistema di finanza pubblica disciplinato dalla legge dello Stato deve prevedere che regioni ed enti locali dispongano «di risorse autonome (secondo comma, primo periodo) ed essere finanziati tramite i proventi delle entrate proprie e la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio dell'ente interessato, (secondo comma, terzo periodo)» (C. cost. sentenza n. 37/2004)[14]. La Corte trae dal testo costituzionale l’obbligo che le «risorse autonome» di regioni ed enti locali siano composte da «tributi propri» e da «compartecipazione ai tributi erariali», ma non vi rinviene – o almeno non indica - criteri di misura e composizione. Inoltre, la giurisprudenza costituzionale non offre, al momento, alcuna indicazione circa le implicazioni da trarre dal riferimento alla territorialità del gettito sia, ovviamente, dei tributi propri, sia dei tributi erariali. La rivendicazione della titolarità (o dell’appartenenza) del gettito dei tributi al territorio - anche indipendentemente dalla titolarità della loro istituzione e disciplina – è però una delle richieste più forti di talune delle tesi in campo sulla attuazione dell’articolo 119 e, più immediatamente, del «federalismo fiscale»[15];

c)  il secondo vincolo è di carattere sostanziale (o quantitativo): «l’adeguatezza delle risorse»; la sua effettività costituisce lo snodo della attuale discussione sulla (istituenda) disciplina del «Federalismo fiscale».

La Corte sottolinea e ripete in più decisioni l’obbligo dell’integrale finanziamento delle funzioni (quarto comma): «Le risorse derivanti da tali fonti, e dal fondo perequativo istituito dalla legge dello Stato, consentono - vale a dire devono consentire - agli enti di "finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite" (quarto comma), salva la possibilità per lo Stato di destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, per gli scopi di sviluppo e di garanzia enunciati dalla stessa norma o "per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio" delle funzioni degli enti autonomi (quinto comma)»[16]. E tuttavia, per antica giurisprudenza della medesima Corte, va sottolineato che «la Costituzione non garantisce alle Regioni una determinata quantità di risorse, ma solo il diritto a disporre di risorse finanziarie che risultino complessivamente non inadeguate rispetto ai compiti loro attribuiti»[17]. Fermo dunque il principio, è ancora una volta la legge dello Stato che determina modalità e misura delle risorse di cui potranno disporre regioni ed enti locali e a quali condizioni queste soddisfano il principio dell’«integrale finanziamento delle funzioni pubbliche» loro attribuite. E’, si diceva, il nodo della attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il legislatore del federalismo fiscale dovrà determinare il gettito tributario assegnato a ciascuna regione o ente locale, l’ammontare delle spese che devono essere integralmente finanziate e, di conseguenza, l’ammontare del trasferimento perequativo che dovrà compensare la minore capacità fiscale di ciascun ente. Una equazione di cui nessuna variabile è (costituzionalmente) pre-definita se, come emerge dalle proposte sino ad ora in campo, il nuovo sistema di finanza ‘federale’ abbandonerà, per quanto gradualmente, il criterio della spesa storica[18].

d)  il divieto di finanza derivata e di vincoli di destinazione. Le funzioni pubbliche attribuite a regioni ed enti locali – quelle cioè che sono tradizionalmente indicate come funzioni proprie o ordinarie - non possono essere finanziate attraverso trasferimenti erariali, o risorse con vincolo di destinazione. La Corte trae questo principio dal combinato delle disposizioni recate dai commi quarto e quinto dell’articolo 119 Cost. In attuazione di questo principio i trasferimenti che potranno costituire «risorse aggiuntive» o «interventi speciali» potranno essere soltanto «in favore di singoli comuni, province, Città metropolitane e Regioni» e non della generalità di una di questi enti[19];

e)  l’autonomia della finanza locale, e la sua collocazione fra competenze dello Stato e competenze delle regioni. E’ anche questo un punto di incertezza - e di contesa – nella attuazione dell’articolo 119 Cost.: quale possa essere cioè l’equilibrio fra l’autonomia degli enti locali e la potestà legislativa delle regioni che presiede per competenza legislativa alla maggior parte delle funzioni amministrative (fondamentali e non) degli enti locali. La Corte chiarisce che nella disciplina dei tributi degli enti locali possono intervenire sia lo Stato che le regioni[20], con il che la disciplina del concorso fra queste due regolazioni – in termini di identificazione delle risorse e di criteri di ripartizione-perequazione di quelle – deve raggiungere un equilibrio nel quale non venga vanificata l’autonomia degli enti locali, costituzionalmente garantita, e non sia svuotata la potestà legislativa e di programmazione delle regioni che disporrebbero altrimenti delle norme ma non della finanza per attuarle[21].

Le proposte avanzate nella quindicesima legislatura

Sebbene non siano state fatte proprie dal Governo, dal Parlamento, dalle regioni e dagli enti locali ai quali, tutti congiuntamente, erano dirette, la relazione e le proposte dell’Alta Commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF) hanno segnato un punto di analisi ampio ed esteso dei problemi connessi alla attuazione del federalismo fiscale. Esse hanno lasciato, al contempo, una formalizzazione articolata delle proposte messe in campo e possono costituire ancora oggetto di discussione parlamentare[22]. Una loro parte ispira e performa le proposte presentate nella legislatura appena conclusa, a partire da quella avanzata dal Governo (Prodi II).

Nel corso della quindicesima legislatura l’accordo fra Stato, regioni ed enti locali sulla definizione del federalismo fiscale è stato cercato per vie concertative su testi di origine governativa che hanno preso forma in successione[23] e sui quali hanno proposto intese ed emendamenti la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, l’ANCI, l’UPI e, senza raggiungere il parere finale, la Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali sul testo che, in fine, il Governo ha presentato al Parlamento nel settembre 2007[24]. Quel testo, che pure si proponeva di trovare attuazione prima del varo della legge finanziaria 2008, è caduto con la legislatura senza che se ne potesse iniziare la discussione. Insieme sono cadute anche le altre proposte avanzate da più parti politiche e dai consigli regionali della Lombardia e del Veneto[25].

Quale federalismo fiscale

I Contenuti

Fatta memoria delle indicazioni contenute nella Relazione dell’ACoFF[26], le proposte lasciate dalla quindicesima legislatura al dibattito parlamentare della sedicesima possono essere riassunte, per sintesi e brevità, in quelle che emergono dal testo presentato dal Governo, dagli emendamenti a quel testo concertati ed approvati dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome[27] e dalla proposta avanzata dal Consiglio regionale della Lombardia. Il raffronto tra questi tre testi può consentire di rendere evidenti quali concordanze e quali differenze si vanno definendo sul «federalismo fiscale», atteso che restano numerose – e discrezionali – le opzioni lasciate aperte dai principi posti dall’articolo 119 della Costituzione e dalla lettura che di essi ne ha dato la Corte costituzionale.

Il contenuto del «federalismo fiscale» - almeno per quanto è definito dalle proposte in campo e dal dibattito che su di queste si è svolto - è enunciato nel primo articolo della proposta governativa:

§ ridefinire il complesso delle risorse e delle regole che dovranno garantire autonomia di entrata a regioni ed enti locali: determinare cioè quali tributi propri, quali compartecipazioni ai tributi erariali e quali trasferimenti perequativi costituiranno le entrate di ciascun ente, in rapporto alle spese che esso deve sostenere per le funzioni che gli sono affidate;

§ in particolare, per quanto riguarda le entrate da tributi propri, definire quali cespiti possano essere oggetto di tributi regionali o locali e definire le regole che coordinano il potere impositivo di regioni e degli enti locali con quello dello Stato;

§ determinare i criteri e i livelli di perequazione finanziaria in favore delle regioni e degli enti locali ai quali la minore capacità fiscale non consente entrate (da tributi propri e compartecipazioni) sufficienti a finanziare le spese che essi devono sostenere; la proposta del Governo Prodi II indica in proposito due principi-obiettivo:

- assicurare l’integrale finanziamento del normale svolgimento delle funzioni ad essi attribuite ai sensi del quarto comma dell’articolo 119, Cost. (art. 1, co. 1, lett. c);

- abbandonare (gradualmente) il criterio della spesa storica come misura del fabbisogno per le funzioni da finanziare (art. 1, co. 1, lett. a);

§ stabilire le condizioni in cui lo Stato, in forza del quinto comma dell’articolo 119, Cost., può intervenire con finanziamenti specifici in favore di singoli enti, senza sovrapporsi al finanziamento ordinario, o sottrarre risorse a questo;

§ determinare principi e regole di finanza pubblica che assicurino:

- l’autonomia di spesa di regioni ed enti locali;

- l’efficacia all’azione di coordinamento dello Stato;

- il rispetto degli obiettivi di finanza pubblica assunti dallo Stato, o stabiliti dall’Unione europea;

§ definire infine lo statuto finanziario di Roma-capitale.

Questi oggetti trovano sviluppo nei principi e nei criteri direttivi che definiscono e delimitano il contenuto della delega sia nel testo del Governo Prodi II, sia in quello presentato dal Consiglio regionale della Lombardia.

La potestà tributaria ed i tributi propri delle regioni

Insieme alla disciplina della perequazione, quella dei tributi propri connota le maggiori differenze fra le proposte in campo e, per esse, tra i gradi di autonomia che quelle proposte assegnano ai soggetti del federalismo fiscale. Permane in tutte le proposte la compresenza di tributi propri “derivati” e di tributi propri “autonomi”, anche se questa distinzione, elaborata sulla scia della giurisprudenza della Corte, tende a perdere efficacia quanto più i principi e i criteri direttivi della delega rendono netti i poteri di Stato e regione in ordine a ciascun tributo[28].

Al legislatore delegato è rimesso di stabilire per quanta parte i tributi propri concorrono al finanziamento dell’ente; la proposta n. 3100 (Governo Prodi II) assume che debbano essere «quote significative» delle spese derivanti dalle funzioni proprie, quella della regione Lombardia (C. n. 2844) ne accentua la consistenza indicando come parametro «quote rilevanti» di quelle spese[29]. Gli emendamenti proposti dalla Conferenza delle regioni propongono di abolire il riferimento quantitativo per modo che il principio direttivo faccia riferimento al finanziamento di tutte le spese derivanti da funzioni proprie[30].

Limitando qui le segnalazioni ai principi direttivi che definiscono più immediatamente il grado di autonomia dei tributi propri di regioni ed enti locali, è di tutta evidenza che quelli recati dal disegno di legge C. n. 3100 sono quantitativamente ispirati a principi di coordinamento dello Stato sul sistema tributario complessivo, quelli delle regioni e quelli della regione Lombardia sono intesi anche a massimizzare, nell’ambito del coordinamento, il grado di autonomia degli enti sub-statali[31] riducendo in questo senso la discrezionalità lasciata al legislatore delegato.

Nel disegno di legge n. 3100 la facoltà di istituire tributi propri ‘autonomi’ delle regioni è limitata “alle materie non assoggettate a imposizione da parte dello Stato” (art. 3, comma 1, lettera G), ai principi e limiti di coordinamento tributario, (art. 3, comma 1, lettere da ‘a’ ad ‘f’). Le ‘materie non assoggettate’ saranno individuate “dalle norme sul coordinamento tributario ai sensi del terzo comma dell’articolo 117 della Costituzione” (art. 7, co. 1, lettera b). Il disegno di legge fa riferimento – in aggiunta – ad una non altrimenti precisata “eventuale sovrimposta in sostituzione della addizionale regionale all’IRPEF”[32]. Quanto ai tributi propri ‘derivati’ il disegno di legge conferma quelli esistenti elencandoli singolarmente (art. 7, co. 2)[33].

Gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome prospettano una impostazione più generale del rapporto fra tributi regionali autonomi e tributi regionali derivati chiedendo che la legge regionale possa determinare “la cedevolezza della intera legge statale che ha istituito il tributo, diventandone la autonoma fonte di istituzione. In tal caso la legge regionale rimane sottoposta solo all’eventuale limite massimo incrementale stabilito dalla legislazione statale”.

Anche la proposta della Regione Lombardia conferma l’attribuzione dei “tributi regionali previsti dall’ordinamento vigente” (art. 2, co. 2, lettera b), sebbene altri principi direttivi ne prevedono successivamente la revisione o la soppressione (così per addizionali e sovrimposte l’articolo 1, comma 3, lettera g). Egualmente prevede che la legge regionale possa istituire tributi regionali (e locali) “con riguardo alle materie non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato” (art. 2, co. 2, lettera e), e “tributi applicati su basi imponibili autonomamente determinate ... nel rispetto dei principi fondamentali di cui all’articolo 1” (art. 2, co. 2, lettera b), ultima frase)[34].

Di grande impatto è però la previsione della istituzione di una (nuova) Imposta regionale sul reddito personale (art. 2, co. 2, lettera ‘b’ e lettera ‘d’) istituita direttamente dalla regione, con aliquota non inferiore al 15 per cento e con contestuale riduzione dell’IRPEF per eguale misura, con facoltà delle regioni di variare liberamente l’aliquota e le detrazioni per i famigliari a carico, mentre è esclusa la facoltà di modificare la base imponibile[35]. Di fatto una quota dell’IRPEF (almeno quella corrispondente al 15% del gettito) cessa di essere imposta erariale e diviene regionale, anche se in una situazione ibrida, di tributo autonomo “derivato” per il quale la regione potrà modificare liberamente ‘le aliquote’ (trattandosi di un’imposta progressiva) e, in congiunzione, una limitata causa di detrazioni[36].

La potestà tributaria ed i tributi propri degli enti locali

Si è fatto cenno, ripetutamente, alla questione – irrisolta – che contrappone, o distingue, regioni ed enti locali nella definizione del federalismo fiscale.

Le regioni, con articolazioni diverse ma con indirizzo univoco, mirano a ricomporre la finanza territoriale dei rispettivi territori nell’ambito della propria potestà legislativa e di programmazione, giacché la maggior parte delle funzioni amministrative esercitate dai comuni – anche le ‘funzioni fondamentali’, il cui elenco è rimesso alla competenza esclusiva della legge dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera p), – ricadono sotto la propria competenza legislativa esclusiva o concorrente. Del resto, ricordano, è questo l’ordinamento della finanza comunale e provinciale nelle regioni a statuto speciale.

Gli enti locali temono, da sempre, che il centralismo regionale tenda a sostituirsi e a sovrapporsi a quello statale, forte anche della maggiore pregnanza che gli deriva dalla contiguità territoriale. Da qui gli emendamenti proposti dal citato documento di ANCI e UPI[37], intesi a stabilire con legge dello Stato i tributi propri e le quote di compartecipazione ai tributi erariali che finanziano “le spese riconducibili ad attività necessarie all’espletamento delle funzioni fondamentali di Comuni, Province, Città metropolitane, come individuate dalla legge statale ai sensi della lettera p), secondo comma, dell’articolo 117 della Costituzione”.

Nelle richieste di ANCI e UPI la potestà regionale sulla finanza degli enti locali dovrebbe essere limitata, inoltre, alle risorse destinate a funzioni amministrative non ‘fondamentali’, esclusa da decisioni su “contributi finalizzati al riequilibrio territoriale riconducibili al quinto comma dell’articolo 119 della Costituzione” e, sicuramente, esclusa dalla determinazione della perequazione, che gli enti locali chiedono affidata ad uno specifico fondo nazionale, i cui principi di azione siano disciplinati direttamente dalla legge dello Stato[38].

Il ddl del Governo Prodi II, dopo una prima bozza orientata prevalentemente in senso regionalista, ha adottato una soluzione ‘intermedia’ i cui termini esatti sono però rimessi al futuro legislatore delegato: comuni e province sono divisi in due gruppi ai quali si applica una disciplina parzialmente diversa. Un decreto delegato stabilirà la soglia demografica entro cui saranno compresi province e comuni ai quali il finanziamento delle funzioni fondamentali (quelle di cui alla lettera p) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione) saranno assicurate dallo Stato attraverso compartecipazioni al gettito dei tributi erariali e fondi perequativi (art. 6, co. 1, lettera b) e art. 11, co. 2). Agli enti così determinati si aggiungeranno le future città metropolitane.

Le altre province e gli altri comuni, oltre il gettito dei tributi propri istituiti dal legge dello Stato o da legge della regione, saranno finanziati da distinti fondi perequativi istituiti nel bilancio dello Stato (art. 15, co. 1). Per questi l’articolo 15 stabilisce direttamente un dettagliato elenco di criteri di assegnazione e ripartizione ma, in via aggiuntiva, riconosce alle regioni al facoltà di “procedere a proprie valutazioni della spesa corrente standardizzata e delle entrate standardizzate ... nonché a stime autonome del fabbisogno di infrastrutture ...” (idem, co. 8) e determinare così le conseguenti compensazioni perequative “distribuite da ciascuna regione ai comuni del proprio territorio nello stesso esercizio finanziario in cui affluiscono al bilancio della regione ...” (art. 9, co. 5)[39].

A questa disciplina distinta si accompagnano disposizioni comuni sui tributi propri degli enti locali[40], sulle compartecipazioni loro attribuite, sui poteri delle regioni e dello Stato sulla finanza locale[41]

La proposta della regione Lombardia propende in modo netto per una finanza locale interamente coordinata dalle regioni[42]. E’ esplicito in tal senso l’enunciato dell’articolo 1, co. 2, lettera l): “coordinamento e responsabilizzazione delle regioni rispetto alla finanza degli enti locali dei rispettivi territori”. In ossequio a questo principio, le norme di attuazione del federalismo fiscale dovranno prevedere che “la legge regionale possa, con riguardo alle materie non assoggettate ad imposizione da parte dello Stato ...” (art. 2, co. 2, lettera e) “determinare le materie nelle quali comuni province e città metropolitane possono ... istituire tributi locali e introdurre variazioni alle aliquote o alle agevolazioni” (idem, numero 2).

Come alle regioni, la proposta della Lombardia riconosce agli enti locali “i tributi previsti dall’ordinamento vigente” e una nuovo tributo proprio: l’Imposta locale sui redditi fondiari, ad aliquota proporzionale per i comuni e le città metropolitane (art. 2, co. 2, lettere ‘g’ ed ‘h’). L’aliquota iniziale dovrebbe essere fissata in modo uniforme per una misura in grado di “garantire l’invarianza della pressione fiscale complessiva” ma potrà essere modificata successivamente entro limiti determinati dalla legge regionale[43].

Compartecipazioni ai tributi erariali

I principi direttivi sulla compartecipazione di regioni ed enti locali al gettito di tributi erariali riferibili al proprio territorio ripetono formalmente e sostanzialmente, nei testi presentati, quanto detto nell’articolo 119 della Costituzione e quanto su di esso ha esplicitato la giurisprudenza della Corte costituzionale:

§ a regioni ed enti locali sono attribuite compartecipazioni al gettito di tributi erariali (a partire, almeno, da quelli in atto), il loro gettito concorre con le altre entrate (tributi propri e trasferimenti perequativi) a finanziare le spese secondo la natura delle funzioni assegnate,

§ i tributi compartecipati restano tributi erariali, anche se il gettito è interamente devoluto alla regione;

§ alla legge dello Stato (o ad altro atto a ciò autorizzato) è rimessa la determinazione dell’ammontare del gettito assegnato alla regione e all’ente locale (per aliquota o per cifra fissa); i decreti delegati ne stabiliscono i criteri.

Anche sulla attribuzione di questa entrata la proposta presentata dalla regione Lombardia segna una differenza di impostazione rispetto a quella del Governo Prodi II e alle proposte di modificazione che su di questa hanno avanzato le regioni e gli enti locali. Alla regione è assegnata:

§ (almeno) l’80 per cento del gettito del gettito dell’IVA riferibile al territorio con contestuale abrogazione del decreto legislativo n. 56/2000[44]; contestualmente è abrogato il decreto legislativo n. 56 che ricorre al gettito dell’IVA per finanziare il fondo perequativo della sanità regionale;

§ il gettito delle accise, dell’imposta sui tabacchi e di quella sui giochi[45];

§ il gettito dell’imposta sostitutiva sui fondi pensione complementare su base territoriale regionale (11%) per la parte gravante sui residenti in regione[46]

In ogni caso l’ammontare complessivo delle compartecipazioni dovrebbe essere tale da “consentire di finanziare quote rilevanti delle spese derivanti dall’esercizio delle funzioni nelle materie di competenza esclusiva e concorrente” (art. 2, co. 3, lettera a)[47]. Inoltre, le regioni hanno facoltà di istituire in favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e regionali e alla propria quota di compartecipazione al gettito dei tributi erariali (art. 2, co. 3, lettera e).

Il disegno di legge C. n. 3100, collega anche le compartecipazioni ai tributi erariali ai principi del federalismo fiscale, ma conserva di fatto la situazione attuale, in attesa di rideterminare le compartecipazioni regionali all’IVA e all’IRPEF nell’ambito della revisione del sistema stabilito con il decreto legislativo 56/2000 e successive modificazioni. In questa operazione, da condurre comunque in parità al valore attuale della spesa riconosciuta, dovrà tenere conto dei (nuovi) tributi regionali e, sopratutto, del nuovo sistema di perequazione commisurata alla (progressiva) sostituzione del ‘costo standard’ al parametro della spesa storica. E’ il sistema di perequazione che, determinando le diverse componenti del costo delle funzioni, stabilirà le aliquote di compartecipazione ai tributi erariali in misura tale che il loro gettito, sommato a quello dei tributi propri considerati, coprirà l’intero costo delle funzioni nella regione con maggiore capacità fiscale (Lombardia). Tutte le altre regioni, a parità di aliquote, troveranno nel trasferimento perequativo la copertura al livello del nuovo sistema dei costi[48].

Sistema e misura della perequazione

Insieme alla natura e alla misura delle risorse disponibili[49] il livello e le modalità della perequazione costituiscono il nodo centrale dell’equilibrio cui si ispira il sistema di finanza regionale e locale disposto dall’articolo 119 della Costituzione. Ricordando i “paletti” posti dalla Corte costituzionale, si è detto che le due rotaie del binario su cui la Costituzione fissa la perequazione sono il dovere di “finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite” (quarto comma) e il criterio del territorio con “minore capacità fiscale per abitante” (terzo comma).

Si è anche ricordato come il decreto legislativo n. 56 del 2000 sia naufragato – principalmente – proprio sulla ‘inaccettabilità’ per alcune regioni della curva di abbandono del finanziamento della spesa storica e sulla insufficienza, per altre del grado di federalismo fiscale (o di federalismo tout court) che quello realizzava[50]. Sebbene poi le regioni, per gli esercizi dal 2002 al 2008 hanno trovato, di volta in volta, un compromesso su di una ripartizione ‘continuista’ e sui criteri di perequazione del Fondo sanitario nazionale.

Come per i tributi e le compartecipazioni, anche per la perequazione i principi e i criteri direttivi che ispirano il disegno di legge C. n. 3100 (governo PRODI II) e la proposta C. n. 2844 (Consiglio regionale della Lombardia) divergono sensibilmente per impostazione e finalità.

Per la verità, entrambi intendono finanziare in tutto il territorio nazionale le spese che sostengono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ed entrambi mirano ad una perequazione che compensi la diversa capacità fiscale per abitante, ma divergono significativamente per il numero e il livello delle spese che sono comprese fra quelle da finanziare integralmente e per il grado di riduzione del differenziale di capacità fiscale da perequare.

Comune è invece il principio di pre-determinazione dei costi delle funzioni (o del fabbisogno di spesa) e, corrispettivamente, dell’abbandono ‘graduale’ del finanziamento della spesa storica per tutti gli enti, se pure la proposta della Regione Lombardia fissa il periodo transitorio in un massimo di cinque anni e quella del governo PRODI II si affida ad un termine da stabilire in futuro. La spesa storica resta però il livello di partenza della disciplina del federalismo fiscale. Con diversa accentuazione, è comune anche il divieto di utilizzare la perequazione per incidere sulla (o alterare la) capacità fiscale delle regioni (e dei comuni)[51].

Un prospetto comparativo sintetico potrebbe essere il seguente:

DDL C. n. 3100	PDL C. n. 2844
A. - Tipologia delle spese Quattro categorie, più una considerazione speciale per le spese relative ai servizi di trasporto pubblico locale (art. 6): a. riconducibili alle attività di cui alla lettera m) dell’articolo 117, secondo comma (co. 1, lett. a); b. spese riconducibili alle funzioni essenziali (art. 117, lettera p) esercitate dai comuni e dalle province ‘minori’ (soglia da definire) (co. 1, lett. b);[52] c. le spese non rientranti in quelle considerate alle lettere precedenti (co. 1, lett. c); d. spese finanziate da risorse aggiuntive dello Stato o dell’Unione europea (co. 1, lett. d); e. somme destinate al finanziamento dei servizi di trasporto pubblico locale (co. 4);	A. - Tipologia delle spese Tre categorie (art. 3): a. oneri derivanti dal finanziamento dei livelli essenziali di cui all’art. 117, Cost. co. 2, lett. m) (co. 1, lett. c); b. tutte le altre spese ordinarie; c. spese per interventi speciali finanziate da risorse aggiuntive (co. 1, lett. n);
B. - Livello della spesa da finanziare /perequare 1. Integralmente Le spese di cui alle precedenti lettere a) e b), sulla base di costi e fabbisogno standard associati ai livelli essenziali fissati dalla legge dello Stato. Vi rientrano, in ogni caso, quelle per la sanità e l’assistenza. (co. 2); Una perequazione ‘assimilata’ è disposta per il trasporto pubblico locale (art. 6, co. 4);	B. - Livello della spesa da finanziare /perequare 1. Non oltre il 50% Gli oneri derivanti dal finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni di cui alla lettera m) dell’art. 117 Cost. (v. precedente lettera a) (art. 3, co. 1, lett. c) Alle spese per le funzioni essenziali degli enti locali la perequazione è assicurata direttamente dalla Regione (art. 3, co. 1, lettere l) ed m);
I costi standard sono stabiliti «nella misura minima sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento (art. 8, co. 2) e l’integrale copertura delle spese (art .9, co. 4) del: a. 100% «della spesa corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni»; b.  100% «della spesa per le funzioni essenziali dei comuni» ‘minori’; Il contributo perequativo copre «la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura» di queste spese «e il gettito regionale dei tributi»[53]. La capacità fiscale per abitante[54] è determinata con riferimento alle aliquote standard assunte come quelle in grado di determinare il gettito sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento dei costi standard. (art. 8, co. 2)[55]. Nel computo non sono considerate le variazioni di gettito che derivino dall’esercizio della autonomia tributaria.	I costi standard: devono assicurare uniformità su tutto il territorio nazionale del livello minimo essenziale di ciascuna prestazione (art. 3, co. 1, lett. a); il livello delle prestazioni deve essere fissato tenendo conto del costo della vita in ciascuna regione e del livello di evasione fiscale (art. 3, co. 1, lett. c); Il fondo perequativo (art. 3, co. 1, lett. b) e lett. f) è ripartito in modo da: · ridurre di non oltre il 50% le differenze di capacità fiscale per abitante (art. 3, co. 1, lett. f); · norme ed entità della perequazione per gli enti locali sono rimesse ad un fondo regionale (art. 3, co. 1, lett. l); La capacità fiscale per abitante è determinata «con applicazione di aliquote standard rapportata al costo della vita in ciascuna regione» (art. 3, co. 1, lett. g)[56]. Il parametro ‘costo della vita’ ed il parametro ‘evasione fiscale’ mirano a modificare l’unicità dei ‘costi standard’ e della ‘capacità fiscale per abitante’.[57]
2. Parzialmente Le spese connesse all’esercizio di funzioni attribuite alla competenza legislativa delle regioni (commi 3 e 4 dell’articolo 117, Cost) e le spese degli enti locali non classificate “fondamentali” e che non assicurano prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 6, co. 1, lett. c) NON sono perequate integralmente ma in misura da ridurre le minori disponibilità in base a due parametri standard: · il rapporto tra la capacità fiscale per abitante della regione e la media nazionale della capacità fiscale per abitante; le regioni con maggiore capacità fiscale non partecipano alla ripartizione perequativa (art. 9, co. 6, lett. b) e lett. a); · l’inverso della dimensione demografica della regione (art. 9, co. 6, lett. c). L’importo iniziale del fondo «è stabilito nella misura sufficiente ad assicurare al complesso delle regioni un ammontare di risorse tale da pareggiare esattamente l’importo dei trasferimenti soppressi» (art. 8, co. 3).	2. Perequazione relativa ad altre funzioni. Non è data perequazione per le spese non derivanti dall’esercizio delle funzioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
3. Spese relative al trasporto pubblico locale Non sono incluse tra quelle relative al finanziamento dei livelli essenziali, né tra quelle ‘altre’. Sembra poter intendere che nell’ambito di queste ultime la somma destinata al loro finanziamento non sarà stabilita in base ai trasferimenti soppressi” (art. 8, co. 3), ma in base all’obiettivo di assicurare un livello (nazionale) adeguato dei servizi, tenendo conto di costi standard. (art. 6, co. 4).	3. Non sono considerate separatamente le spese relative al trasporto pubblico locale.
4. Spese finanziate con contributi speciali (art. 6, co. 1, lett. d) Sono i fondi in essere che hanno carattere di generalità e, per il futuro sono definiti sentita la Conferenza unificata (art. 4, co. 2).	4. Spese finanziate con contributi speciali I decreti delegati definiscono entità, criteri di riparto, tipologie, sistemi di cofinanziamento in base ai quali lo Stato, d’intesa con le regioni, concede risorse aggiuntive ai sensi del comma 5 dell’articolo 119 Cost. (art. 3, co. 1, lett. n).
C. - Natura dei fondi perequativi. Il sistema prevede: · Fondo perequativo a favore delle regioni con minore capacità fiscale per abitante (art. 9, co. 1); -    finanzia la perequazione regionale e la perequazione agli enti locali di minori dimensioni. -    è alimentato dalla fiscalità generale e da una quota del gettito della compartecipazione regionale all’IRPEF, dell’addizionale regionale all’IRPEF (art. 9, co. 1 e art. 8, co. 3); -    è ripartito in due quote (regioni ed enti locali) anche se non con vincolo di destinazione (art. 9, co. 7). -    è istituito nel bilancio dello Stato. · Fondi perequativi destinati al finanziamento dei comuni e delle province ‘sopra soglia demografica’ (art. 11, co. 2 e art. 15): - hanno una disciplina propria - sono alimentati dalla fiscalità generale	C. - Natura dei fondi perequativi. Il sistema prevede: · Fondo perequativo ai sensi dell’articolo 119, terzo comma, della Costituzione (art. 3, co. 1, lett. b) -     finanzia soltanto la perequazione regionale. -     è di carattere ‘orizzontale’ alimentato cioè con quote del gettito di tributi propri e delle compartecipazioni delle regioni con maggiore capacità fiscale per abitante (art. 3, co. 1, lett. d); · La perequazione per comuni e province è assicurata dalla finanza regionale attraverso apposito fondo (art. 3, co. 1, lett. l) fissato inizialmente in misura pari alla somma di tutti i trasferimenti statali a favore degli enti locali del territorio regionale (art. 3, co. 1, lett. m).

In ultimo possono essere ribaditi unitariamente due principi direttivi già richiamati in vari punti dello schema: la determinazione del livello iniziale cui sono dimensionate le varie poste finanziarie con le quali si entra nella disciplina del «federalismo fiscale» e il periodo transitorio per il raggiungimento della ‘disciplina a regime.

Per il ddl n. 3100 il livello finanziario di ingresso è determinato dai valori monetari all’atto della transizione; l’insieme delle risorse finanziarie assegnate nel primo anno in cui si applica la nuova disciplina assicura a ciascuna regione e a ciascun ente almeno quanto essi ottenevano da tributi e trasferimenti in vigore. Conseguentemente, le aliquote di partenza di tributi e trasferimenti nonché l’ammontare del nuovo trasferimento perequativo non sono pre-stabiliti dalla legge delega, ma saranno determinati dai decreti delegati in misura tale da assicurare quel risultato con riferimento a gettiti pregressi o attesi (vedi, C. n. 3100, per le regioni art. 7, co. 1, lett. a) e co. 2; per i comuni art. 12, co. 2). Con il medesimo principio sarà assicurato il progressivo ingresso nel sistema di nuove funzioni assegnate a regioni ed enti locali (idem, art. 5, co. 1, lett. b) e art. 11, co. 3).

La proposta C. n. 2844 sceglie invece di stabilire direttamente nella legge delega taluni tributi e le relative aliquote spettanti alle regioni ed agli enti locali e affida quindi al legislatore delegato il compito di assicurare il livello di partenza attraverso il trasferimento perequativo. Per le regioni il livello di partenza è stabilito soltanto con riferimento al finanziamento delle spese per i livelli essenziali, mentre per gli enti locali la proposta prevede soltanto che la regione possa disporre per essi, complessivamente, quanto essi ricevono al momento della transizione (C. n. 2844, art. 2, co. 2, lett. g).

Acquistano perciò ancora più importanza (ed effetti) la disciplina transitoria e la progressione di abbandono del parametro della spesa storica. La proposta, per altro, ripete in più parti il divieto di oneri aggiuntivi per la finanza pubblica, il divieto di aggravi della pressione fiscale a livello individuale e aggregato, il principio di incentivazione e premialità di comportamenti amministrativi virtuosi (C. n. 2844, art. 1, co. 2, lettere i), m), f), h); art. 3, co. 1, lett. h); art. 4, co. 1, lett. f).

Quanto alla durata della fase transitoria il pdl n. 3100 opta per una gradualità indeterminata, rimessa ai decreti delegati e agli accordi che nel corso del loro iter e, più ancora, della loro attuazione potranno determinarsi in ordine alla gradualità dell’abbandono del parametro della spesa storica (art. 1, lett. a); art. 1, co. 4, ult. periodo, art. 10, art. 16).

La proposta di legge presentata dal Consiglio regionale della Lombardia limita la fase transitoria e l’abbandono del parametro della spesa storica ad un massimo di cinque anni (art. 3, co. 1, lett i) e prevede la revisione triennale «delle regole di evoluzione nel tempo del fondo» perequativo (idem, lett. h).

Quale «federalismo fiscale» per le regioni a statuto speciale e le province autonome?

Nel confronto che si è fatto sempre più inevitabile tra le proposte di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione e l’attuale sistema di finanziamento delle regioni a statuto speciale emergono i caratteri di eccezionalità che quel sistema verrebbe ad assumere se restasse inalterato[58]:

§ fondato sul principio di risorse proprietarie prima che su quello costituzionale dell’integrale finanziamento delle funzioni attribuite;

§ assente dal contributo alle spese generali dello Stato e alla funzione di solidarietà interregionale[59];

§ finanziato quasi esclusivamente dalla compartecipazione al gettito dei tributi erariali[60] e lontano, dunque, dal principio di responsabilità[61] di amministratori che non dispongono di quei tributi.

Il «Documento sui principi applicativi dell’articolo 119 della Costituzione»[62] approvato dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome riafferma e giustappone l’indiscussa specialità costituzionale dell’autonomia di quelle regioni e l’unicità dei valori cui è ispirato l’articolo 119 della Costituzione. Quelle riaffermazioni tuttavia non sciolgono in concreto la questione posta: se cioè, ferme le procedure speciali attraverso le quali si può addivenire alla modifica dei rispettivi ordinamenti finanziari, anche la loro finanza debba adattarsi ai principi comuni del federalismo fiscale e, dunque, se anche le loro risorse debbano essere commisurate alle spese necessarie a sostenere il costo standard (o fabbisogno) delle ‘loro specifiche e diverse’ funzioni essenziali e se anche per loro la perequazione si misuri alla stregua della minore capacità fiscale per abitante, per modo che anche i tributi di quei territori partecipino – pro quota e proporzionalmente – al finanziamento delle funzioni generali dello Stato e alla solidarietà interregionale[63].

La pdl n. 3100 opta per una prima risposta affermativa, se pure contenuta entro i limiti della solidarietà. Richiama espressamente le prerogative di sostanza e di forma che contraddistinguono l’ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome, ma afferma (art. 19) che esse concorrono:

§ al conseguimento degli obiettivi di perequazione e solidarietà;

§ all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario.

Le future norme di attuazione degli statuti speciali, assunte con le procedure previste da ciascun statuto speciale, dovranno riformare quegli ordinamenti finanziari tenendo conto degli stessi principi che presiedono all’attuazione del «federalismo fiscale»: l’abbandono del riferimento meramente ‘proprietario’ ai gettiti prodotti nella regione, il rapporto con la finanza pubblica complessiva, il valore ed il costo delle funzioni esercitate, gli svantaggi strutturali e le differenze del reddito pro-capite in ciascuna regione[64].

Alla ‘revisione’ degli ordinamenti finanziari speciali il pdl assegna gli stessi termini temporali che pone per la realizzazione del federalismo fiscale. Mette conto di segnalare che nella proposta avanzata dalla Regione Lombardia la disciplina prevista fa riferimento alle regioni senza distinguere tra ordinarie e speciali[65].

Principi e procedure di coordinamento finanziario e contabile

Nella breve rassegna dei principali ‘paletti’ posti dalla Corte costituzionale a delimitare l’ambito e l’indirizzo di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione si è visto come quella giurisprudenza sia particolarmente definita e costante circa la sovraordinazione della potestà legislativa dello Stato in materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» (art. 117, Cost., terzo comma). Potestà che – pur nei limiti della sua natura ‘concorrente’ - consente alla legge statale di imporre vincoli, limiti e obblighi alla finanza delle regioni e degli enti locali partendo, in primo luogo, da quelli connessi alla determinazione degli obiettivi di finanza pubblica; il che, in connessione stretta, implica il coordinamento finanziario, quello tributario, delle procedure di bilancio, del sistema e delle procedure contabili[66].

Questi obiettivi e la definizione di sedi e procedure di concertazione tra lo Stato e le autonomie sono l’oggetto di principi e criteri direttivi che il disegno di legge C. n. 3100 integra strettamente nella attuazione del federalismo fiscale (art. 2 e passim)[67].

Ad unire in un solo contesto il coordinamento degli obiettivi di finanza pubblica ed il coordinamento delle procedure di bilancio dovrebbe provvedere, secondo il disegno di legge, il «coordinamento dinamico delle fonti di copertura» (art. 2, lett. c), realizzato attraverso un disegno di legge dello Stato, presentato dal Governo alle Camere insieme al documento di programmazione economico-finanziaria e approvato da queste entro il 31 ottobre come “provvedimento collegato alla manovra di bilancio”.

Quel testo – oggetto di confronto e valutazione congiunta nella Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie locali[68] - dovrebbe iniziare il sui iter entro il mese di aprile di ciascun anno e dovrebbe determinare «le fonti di copertura che consentono di finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite alle regioni, alle città metropolitane, alle province e ai comuni»[69]. Al termine del mese di ottobre, e comunque prima di procedere alla approvazione della legge finanziaria, le Camere dovrebbero aver approvato la legge di coordinamento dinamico, al cui interno sarebbero state decise tutte le variabili che condizionano il bilancio di regioni ed enti locali. Da quella data regioni ed enti locali avrebbero ulteriori sessanta giorni per approvare in termine i propri bilanci.

Al coordinamento finanziario e alle azioni intese al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica appartengono disposizioni che ripropongono in questo contesto principi già presenti nelle leggi di contabilità e ripetutamente affermati dalla giurisprudenza costituzionale:

§ l’obbligo posto a regioni ed enti locali di rispettare il livello programmato dei saldi, del ricorso al debito e della quota di pressione fiscale ad essi assegnata (idem, lett. d);

§ il sistema di sanzioni e sostituzioni previsto in caso di inadempimento degli obblighi di cui sopra.

Nuova, e connessa al rapporto fra regioni ed enti locali nella disciplina del federalismo fiscale, è invece la previsione che – ferma l’intesa del Consiglio delle autonomie locali – le regioni possano procedere all’ulteriore coordinamento finanziario degli enti locali modificando «le regole e i vincoli posti dal legislatore nazionale, in relazione alla diversità delle situazioni finanziarie esistenti nelle regioni stesse» (idem, lett. i).

Principi di coordinamento contabile sono infine quelli recati dalla lettera b) dell’articolo 2, tutti intesi a far si che i bilanci e gli altri documenti contabili delle regioni e degli enti locali siano coerenti con quello dello Stato per modo che sia possibile il coordinamento dei dati finanziari esposti. Al coordinamento contabile, in termini di conoscibilità e trasparenza dei dati finanziari su cui si fonda, in ultima istanza, la perequazione delle minori capacità fiscali, i principi che nelle pdl n 2844 richiedono la «la trasparenza dei flussi finanziari intergovernativi» (art. 1, co. 1, lett g) e la «raccolta e aggiornamento dei dati fiscali e contributivi con suddivisione regionale e obbligo di divulgazione pubblica» (idem, lett. h).

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[1]     Decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, “Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133.” L’art. 10 della L. 133/1999 aveva conferito al Governo la delega per il riordino del sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario. Quella delega impose la soppressione dei trasferimenti erariali con cui erano ancora finanziate molte delle funzioni ordinarie attribuite alle regioni – in primo luogo la sanità – e la loro sostituzione – per somme corrispondenti - con quote di compartecipazione al gettito dei tributi erariali. Già il decreto legislativo n. 446/1997 aveva istituito l’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) ed una addizionale regionale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per compensare la soppressione dei contributi sanitari che gravavano (principalmente) sulle retribuzioni e che finanziavano una parte della spesa sanitaria corrente. Il decreto legislativo n. 56/2000 completò l’opera sopprimendo il Fondo sanitario nazionale ed altri trasferimenti erariali a carattere ordinario. Quelle somme furono sostituite – per una cifra inizialmente uguale - dalla attribuzione alle regioni di una quota di compartecipazione al gettito dell’IVA, di una quota di compartecipazione al gettito delle accise sulle benzine per autotrazione e dall’aumento dell’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF. La nuova disciplina di finanziamento inglobava anche un meccanismo perequativo interregionale per il quale le regioni con minore ‘capacità fiscale’ (dove cioè il gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni ai tributi erariali si rivelava insufficiente a coprire la spesa predeterminata) erano compensate da trasferimenti a carico delle regioni con maggiore ‘capacità fiscale’ (dove cioè quel gettito superava la spesa predeterminata). Di anno in anno l’operazione sarebbe risultata in pareggio.

[2]     Dalla seconda metà degli anni ’80 tutti i governi che si sono succeduti hanno inteso trasformare quella finanza da derivata in autonoma. La trasformazione è avvenuta gradualmente (forse, ‘a sbalzi’) sostituendo di volta in volta parte dei trasferimenti erariali con risorse di natura tributaria. La ‘sostituzione’ è sempre avvenuta ‘alla pari’, stimando cioè che il gettito iniziale dei tributi assegnati (o compartecipati) a ciascuna regione fosse uguale alle somme soppresse. Il che non è sempre avvenuto e nuovi trasferimenti sono intervenuti a compensare i gettiti insufficienti. Questa trasformazione ha comunque favorito l’autonomia finanziaria delle regioni perché ha fatto cadere i vincoli di destinazione che erano all’origine dei trasferimenti erariali ed ha contribuito a formare progressivamente criteri condivisi di ripartizione fra le regioni per le risorse il cui ammontare è determinato in sede nazionale. In taluni casi il riferimento ai tributi ha avuto carattere prevalentemente formale perché lo Stato ha determinato di volta in volta l’aliquota del tributo in misura tale che il gettito corrispondesse a quanto pre-stabilito secondo i criteri della spesa alla quale il finanziamento era commisurato. E’ questo, ad esempio, il caso della compartecipazione all’IVA prevista dal decreto legislativo n. 56/2000, la cui aliquota è determinata ogni volta in ragione della somma necessaria a coprire il fabbisogno sanitario stabilito altrimenti e, proprio da ultimo, la trasformazione dei trasferimenti erariali destinati al trasporto pubblico locale in compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione (L. 244 del 2007, legge finanziaria 2008, art. 1, commi 295-312). Altri tributi (la c.d. ‘Tassa automobilistica’, in primo luogo, ma anche l’addizionale sul gas metano, la compartecipazione all’accisa sulle benzine ed altri) sono divenuti invece pienamente regionali nel gettito, giacché questo spetta loro interamente, senza riferimento a parametri di spesa. Sebbene restino le limitazioni normative che impediscono alla regione la piena ‘manovrabilità’ di questi tributi (secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale) essa beneficia per intero della loro dinamica; in ascesa, quando è tale, ma anche quando quella decresce, senza ottenere compensazioni risarcitorie.

[3]     Con il «criterio della spesa storica» si intende la determinazione del fabbisogno futuro in ragione della spesa sino ad allora sostenuta, aumentando quella previsione, eventualmente, in misura tale da coprire i costi aggiuntivi connessi alla evoluzione del settore e al processo inflattivo. Sin dalla nascita del Servizio sanitario nazionale (1988) la spesa sanitaria è stata di fatto una ‘spesa storica’ e si è determina il più delle volte ‘a posteriori’, come quantità di risorse necessarie a ‘coprire’ le prestazioni sanitarie fornite ed i costi della relativa organizzazione regionale. Lunghissima è la sequenza delle norme e delle riorganizzazioni dirette a predeterminare e contenere il fabbisogno sanitario. Altrettanti sono stati i provvedimenti a ripiano dei debiti pregressi. Il decreto legislativo n. 56/2000, determinato il plafond di partenza al livello della media europea, aveva tentato di ancorare l’evoluzione della spesa sanitaria alla evoluzione del gettito (regionale) di taluni tributi, svincolandola progressivamente negli anni dal criterio della spesa storica (in 12 anni, dal 2002 al 2013). Tra le cause intrinseche che avrebbero portato all’insuccesso di quel modello di federalismo fiscale il suo autore principale, il prof. Giarda, indica l’ottimistica «assunzione che i differenziali interregionali nei gettiti pro-capite dei tributi propri regionali (che vedevano sfavorite le Regioni meridionali) potessero ridursi nel tempo e contrastare la redistribuzione a favore delle regioni ricche che si sarebbe gradualmente determinata per effetto della incompleta perequazione della capacità fiscale. C’era forse l’idea, o la speranza, che la crescita delle economie delle regioni meridionali potesse essere superiore alla media nazionale e ... che ciò potesse attenuare la modesta redistribuzione delle risorse che il decreto legislativo 56/2000 avrebbe potuto determinare». Piero GIARDA, sottosegretario di Stato al Ministero del tesoro dal 1995 al 2001 e autore principale di quel testo, in «L’esperienza italiana di federalismo fiscale. Una rivisitazione del decreto legislativo 56/2000», Il Mulino, 2005. Più determinanti per quell’insuccesso furono, a suo avviso, le cause o le condizioni esterne che hanno contraddetto i presupposti stessi sui quali si era fondata la scelta di quel modello; così la rideterminazione (sempre verso l’alto) dei fabbisogni sanitari e, conseguentemente, dell’aliquota IVA che determina la provvista finanziaria e, insieme, la conservazione dei numerosi fondi settoriali che sono stati esclusi dalla disciplina del federalismo.

[4]     L’articolo 4 del decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314 ne sospendeva l’efficacia in attesa di proposte normative del Governo intese ad «adeguare il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, ai princìpi contenuti nel Titolo V della Costituzione e nel rispetto delle disposizioni contenute nelle leggi finanziarie. Sino alla detta data è sospesa l'applicazione dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 56 del 2000, nonché l'efficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 maggio 2004, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 2 agosto 2004, adottato ai sensi dell'articolo 2, comma 4, del medesimo decreto legislativo n. 56 del 2000.» La decisione di merito fu assunta con la legge finanziaria 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266, articolo 1, comma 320); la riduzione del parametro della spesa storica è rimasta, ma la sua progressione è stata diluita in 66 anni a partire dal 2002 (il tasso di decremento della quota storica passa dal 9 all’1,5% annuo). Il D.P.C.M. 3 ottobre 2006 sostituì quello del 2004 e ‘restituì’, per l’anno 2002, 77,25 milioni di euro alle regioni del Sud (Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria); somma che il criterio di ripartizione del 2004 aveva assegnato alle regioni del Nord. La legge finanziaria approvata l’anno successivo – legge 24 dicembre 2007, n. 244, articolo 2, commi 52 e 53, – ha preso atto che, in attesa dell’avvento del nuovo «federalismo fiscale», senza attendere i 66 anni del regime transitorio, le regioni preferiscono accordarsi direttamente sulla misura della riduzione della quota di spesa storica. Così hanno fatto da ultimo nella Conferenza Stato-regioni del 14 febbraio 2008, dando via libera alla ripartizione delle risorse 2008; ripartizione che conferma anche per quest’anno l’accordo raggiunto per il 2007.

[5]     La legge finanziaria per il 2003 (L. n. 289/2002, articolo 3, comma 1, lettera a) impose il blocco alla variazione delle aliquote dell’IRAP e delle addizionali regionali e comunali all’IRPEF. Quelle disposizioni sospesero la facoltà che la legge dava alle regioni e agli enti locali di deliberare maggiorazioni delle rispettive addizionali all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dell’aliquota dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP). Gli aumenti eventualmente deliberati dopo il 29 settembre 2002 sarebbero rimasti sospesi fino a quando Stato, regioni ed enti locali non avessero raggiunto una intesa sull’attuazione del federalismo fiscale. Questa avrebbe dovuto far seguito alla conclusione dei lavori dell’Alta commissione per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale (ACoFF), istituita dalla stessa legge finanziaria e costituita soltanto qualche mese prima dello scadere del primo termine posto per la conclusione dei lavori. Le leggi finanziarie degli anni successivi prorogarono il termine alle disposizioni di blocco delle aliquote e quello per la presentazione della relazione (e dell’intesa) da parte dell’ACoFF. L’ultimo termine fu fissato al 31 dicembre 2006 ma l’ACoFF nel settembre del 2005 – prendendo atto che non sembrava possibile raggiungere l’intesa richiesta dalla legge – aveva presentato una “Relazione sull’attività svolta”, chiudendo con essa i propri lavori.

[6] Nella XIV legislatura l’attenzione del Parlamento è stata rivolta principalmente alla ridefinizione dei poteri istituzionali e, nel caso di specie, del rapporto Stato-regioni-autonomie locali. La lunga vicenda della ‘devolution’ inseritasi nella riforma costituzionale poi caducata dal referendum e la approvazione della legge n 131/2003 (cosiddetta ‘Legge La Loggia’) costituivano, con ogni evidenza, i presupposti costituzionali e amministrativi dell’indirizzo e dell’ampiezza che avrebbe assunto l’attuazione dell’articolo 119 Cost. quando la ‘devoluzione’ fosse divenuta costituzione e la legge n. 131/2003 avesse ‘svuotato’ le amministrazioni centrali di funzioni e personale in favore di regioni ed enti locali. Le proposte avanzate dall’ACoFF avrebbero costituito le ‘linee guida’ delle decisioni di federalismo fiscale quando quei presupposti si fossero verificati. Con questo intento, la Relazione dell’Alta Commissione enuclea principi direttivi e numerose ‘prescrizioni’ per il futuro legislatore del federalismo fiscale. Più in generale, essa propone una articolata lettura del sistema di finanza pubblica che dovrà derivare dalla attuazione del nuovo testo costituzionale e dalle indicazioni della Corte. Si tratta di un complesso di diciannove principi direttivi che il legislatore statale dovrebbe porre a base della propria legge di coordinamento del sistema tributario e della finanza pubblica. I principi sono poi tradotti in una proposta-modello che, ad avviso dell’Alta Commissione e, in particolare, del suo Comitato tecnico scientifico, può costituire la base di una proposta intorno alla quale convogliare quell’accordo Stato, regioni, autonomie locali che ancora oggi manca all’avvio di questa riforma.

[7]     le citazioni puntuali sono più avanti nel testo e nelle relative note.

[8]     Le censure mosse dalle regioni muovono alternativamente, o congiuntamente, da due profili di illegittimità: dalla rivendicazione di una propria competenza legislativa che esclude la competenza della legge statale, o che lamenta l’eccessiva pervasività delle disposizioni di dettaglio e dalla riduzione del gettito che consegue alle modificazioni apportate alla disciplina del tributo; riduzione che non è compensata da risorse equivalenti, o è compensata in misura inadeguata. Le decisioni di maggior rilievo sono indicate, per oggetto, alle note che seguono.

[9]     V., tra le molte, C. cost. sentenze nn. 194 e 98 del 2007, n. 2 del 2006, n. 270 del 2005, nn. 320, 255, 241, 17 del 2004, n. 311 del 2003.

[10]    Nelle decisioni assunte dalla Corte non appare quale sia il contenuto ‘concorrente’ della ‘materia’ «coordinamento   ...  del sistema tributario», quale sia cioè il livello di coordinamento riservato alle regioni e, eventualmente, quali siano i limiti di dettaglio cui può spingersi la disposizione di coordinamento della legge dello Stato. Nel definire l’esercizio di quella potestà legislativa da parte dello Stato, la Corte non ha individuato ambiti di ‘partecipazione’ e modalità di esercizio che – traducendosi in limiti, ovvero in obblighi positivi per lo Stato - caratterizzerebbero l’aspetto regionale di quella potestà concorrente. Le pronunce rese dalla Corte ribadiscono con estesa chiarezza che l’esercizio di quella potestà da parte dello Stato è il presupposto perché la regione possa divenire titolare di un tributo proprio o di compartecipazione al gettito di un tributo erariale e, indirettamente, perché prima ancora che uno specifico tributo (e la sua disciplina) alla regione possa essere riconosciuta una specifica area impositiva entro la quale essa possa definire tributi propri cosiddetti “autonomi”. L’armonia con la Costituzione e i principi del coordinamento della finanza pubblica non consentono di applicare qui, per analogia, il criterio principi/dettaglio che presiede alle materie elencate al terzo comma dell’articolo 117 Cost., né, stante il tenore dell’articolo 119, si può immaginare che esista una eventuale materia ‘ordinamento tributario della regione’ tra le potestà ‘residuali’ riconosciute dal quarto comma dell’articolo 117, Cost. Nella sentenza n. 37/2004 vi è però, in nuce, l’indicazione di tale potestà compartecipativa verso ‘il basso’: il contenuto ‘minimo’ sarebbe cioè la potestà di definire, con propria legge, tributi locali o ambiti impositivi nei quali gli enti locali possano esplicare la propria potestà tributaria alla luce delle norme legislative poste dalla regione (e/o dallo Stato) «L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede ... l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.» Un secondo principio, ancora in negativo, è contenuto nella sentenza n. 49 del 2004: « ... Nei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica (si veda in tal senso la sentenza n. 417 del 2005) non possono rientrare, ... , limiti al potere discrezionale delle Regioni di decidere come utilizzare le somme a loro disposizione, per quali tipologie di spese e di investimenti».

[11]    In primo luogo, obblighi e vincoli connessi alla determinazione degli obiettivi di finanza pubblica, ribaditi dalla Corte nei molti aspetti in cui questi sono stati proposti dalle norme dedotte in giudizio. Così nelle conseguenze derivanti da manovre sui tributi compartecipati, o comunque sui tributi statali (tra le tante, sentenze n. 155 del 2006, n. 2 del 2006), dalla potestà per la determinazione dei principi fondamentali nella materia compresa nella endiadi espressa dalla indicazione di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario“ (Sentenza n. 17 del 2004 e n. 417 del 2005), per i poteri derivanti dalla disciplina del patto di stabilità interno (Sentenza n. 36 del 2004), per la disciplina dell’indebitamento, sino a specificare che « il coordinamento finanziario può richiedere, per la sua stessa natura, anche l'esercizio di poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di controllo: onde, attesa la specificità della materia, non può ritenersi preclusa alla legge statale la possibilità, nella materia medesima, di prevedere e disciplinare tali poteri, anche in forza dell'art. 118, primo comma, della Costituzione. Il carattere "finalistico" dell'azione di coordinamento esige che al livello centrale si possano collocare non solo la determinazione delle norme fondamentali che reggono la materia, ma altresì i poteri puntuali eventualmente necessari perché la finalità di coordinamento - che di per sé eccede inevitabilmente, in parte, le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali - possa essere concretamente realizzata.»(Sentenza n. 376/2003).

[12]    A fronte dell’unica locuzione «autonomia finanziaria di entrata e di spesa» accolta dall’articolo 119, primo comma, della Costituzione si potrebbe convenire di utilizzare locuzioni distinte per ciascuno dei poteri (e delle rivendicazioni di autonomia) sottesi a quella locuzione; così si potrebbe indicare:

a) come «autonomia impositiva» il potere di definire l’area impositiva e di ‘creare’ il relativo tributo; questa, alla luce della giurisprudenza costituzionale, sarebbe concessa alle regioni soltanto nei limiti in cui sia assegnata da una legge dello Stato;

b) come «autonomia tributaria» il potere di disciplinare il tributo nei suoi elementi essenziali; anche in questo caso la legge dello stato, definito il tributo in via generale - determina gli ambiti entro cui può svolgersi l’autonomia della regione: da quello minimo – come attualmente accade – di una forcella della aliquota, alle varie possibilità di determinare singolarmente o congiuntamente gli altri elementi del tributo: soggetto colpito, base imponibile, disciplina della riscossione, sanzioni, e quant’altro, liberamente, o entro parametri predefiniti;

c) come «autonomia finanziaria» quella più propriamente contabile, come potere di disporre autonomamente delle proprie entrate e delle spese. Anche questa autonomia, sicuramente più ampia delle altre, è comunque sottoposta al potere di coordinamento della finanza pubblica esercitato dalla legge dello Stato.

[13] La decisione-capostipite può essere ritenuta la sentenza n. 37 del 2004 nella quale la Corte riassume organicamente i principi direttivi che essa trae dall’articolo 119 della Costituzione: «Il sistema finanziario e tributario degli enti locali è oggetto delle disposizioni dell'art. 119 della Costituzione, come novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; ... Esso considera, in linea di principio, sullo stesso piano Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, stabilendo che tutti tali enti "hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa" (primo comma); hanno "risorse autonome" e "stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri", sia pure "in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario", ed inoltre "dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio" (secondo comma).  ...  L'attuazione di questo disegno costituzionale richiede però come necessaria premessa l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti locali.»  ...   «Da ciò consegue che, come questa Corte ha già avuto modo di affermare, poiché non è ammissibile, in materia tributaria, una piena esplicazione di potestà regionali autonome in carenza della fondamentale legislazione di coordinamento dettata dal Parlamento nazionale, si deve tuttora ritenere preclusa alle Regioni (se non nei limiti ad esse già espressamente riconosciuti dalla legge statale) la potestà di legiferare sui tributi esistenti, istituiti e regolati da leggi statali (cfr. ancora sentenze n. 296 del 2003 e 297 del 2003); e per converso si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti» La riaffermazione di questi principi e i corollari che la Corte ne trae sono, tra le tante, nelle sentenze n. 320 del 2004, n. 222 del 2005 e n. 98 del 2007. Così anche l’IRAP – tributo definito ‘regionale’ dalla stessa legge istitutiva e destinato interamente a finanziare spese di competenza delle regioni – è tributo statale in senso proprio e, pertanto, la legge dello Stato (e non quella regionale) ne può modificare ogni aspetto, anche se quelle modificazioni riducono il gettito spettante alla regione (tra le molte, v. sentenze nn. 2 e 155/2006, nn. 397 e 455 del 2005, n. 431/2004).

[14]   La prescrizione costituzionale è inequivocabile: regioni ed enti locali devono finanziarsi attraverso un ‘mix’ di risorse che provenga dagli strumenti elencati: tributi propri, compartecipazione ai tributi erariali, trasferimenti perequativi, determinati quest’ultimi da un rapporto (da stabilirsi) con la (minore) capacità fiscale. Nell’attuale assetto, che essa qualifica ancora di “finanza derivata”, la Corte non rinviene tributi propri delle regioni, giacché nessuno di quelli ora considerati come tali ne possiede le caratteristiche; nessuno è stato istituito integralmente dalle regioni, tutti sono soggetti alla disciplina della legge statale, le regioni, per alcuni di essi, ne possono variare soltanto taluni limitati parametri. La individuazione e la attribuzione di “tributi propri” è dunque rimessa alla legge dello Stato. Tuttavia dalle decisioni della Corte dovrebbe trarsi il principio secondo cui devono ritenersi propri – ai sensi dell’articolo 119 Cost. – soltanto i tributi direttamente istituiti e disciplinati dalle regioni, convenzionalmente distinti come “autonomi”, in contrapposizione ai tributi propri “derivati”, per i quali la legge dello Stato lascia alle regioni la facoltà di modifiche molto limitate. Questa distinzione non potrebbe estendersi ai tributi propri degli enti locali che dovrebbero comunque essere disciplinati, negli elementi essenziali, dalla legge dello Stato o della regione. In ogni caso la Corte rinviene nell’articolo 119 Cost., secondo comma, l’obbligo di attribuire anche tributi propri “autonomi” a regioni ed enti locali tra le fonti di entrata loro assegnate. Al di là della questione nominalistica però, i tributi delle regioni e degli enti locali saranno effettivamente «propri» nella misura in cui regioni ed enti locali disporranno liberamente dei parametri che ne determinano il gettito e ne governano gli effetti sul sistema economico. A questa libertà si connette, ovviamente, la determinazione della “minore capacità fiscale per abitante” di cui parla il terzo comma dell’articolo 119 della Costituzione.

[15] E’ la ben nota tesi che si riconduce alla organizzazione dello stato federale e della federazione di stati: i tributi (o, talvolta, anche il solo gettito dei tributi) appartengono allo stato federato, il quale trasferisce alla federazione una quota parte del gettito per concorrere al finanziamento delle funzioni che quella svolge. Questa impostazione, variamente declinata, è presente da lungo tempo nel dibattito istituzionale e politico ed è stata avanzata ripetutamente anche nel corso della approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001, senza trovare accoglimento nel nuovo testo dell’articolo 119 della Costituzione. In quel contesto fu però introdotto l’attuale riferimento alla territorialità del gettito. La sua interpretazione in termini di “restituzione” è ritenuta incostituzionale ed è particolarmente avversata (tra gli altri) dagli studiosi raccolti nel “Gruppo di lavoro della SVIMEZ in materia di federalismo fiscale”. Riferendosi al dibattito in corso e, in particolare, al disegno di legge in materia di federalismo fiscale presentato dal Governo Prodi nel settembre 2007 (A.C. n. 3100), questi ritengono «infondata dal punto di vista economico la tesi ispiratrice del disegno di legge, che è quella della “restituzione”, secondo la quale le somme pagate dai cittadini per le imposte erariali apparterrebbero, in realtà, alle collettività territoriali, che avrebbero perciò titolo a vedersele, sia pure in parte, “restituite”. La base logica, in realtà fuorviante, delle opinioni al riguardo proposte è la c.d. teoria del “trasferimento implicito”: se ciascuno paga le imposte a seconda della sua ricchezza  ...  il gettito raccolto nei diversi contesti territoriali dipende dal reddito medio degli abitanti di esso; se questo reddito medio è diverso e i servizi sono fruiti in condizioni di uguaglianza, vi è un guadagno (evidentemente giudicato indebito) per i territori a minore ricchezza (trasferimento implicito).» in: Il disegno di legge delega in materia i federalismo fiscale e le regioni del Mezzogiorno, Quaderno SVIMEZ, n. 12, Roma, dicembre 2007, pag. 20, e più dettagliatamente, pag. 77 e seguenti.

[16]    Anche in questo caso, tra le molte, le già citate sentenze n. 370 del 2003, n. 37, n. 320 e n. 423 del 2004.

[17]    Così, letteralmente, la sentenza n. 29 del 2004, la quale rinvia a precedenti e costanti pronunce, quali le sentenze n. 138 del 1999, n. 507 del 2000, n. 381 del 2004. Tuttavia, alla luce della nuova formulazione dell’articolo 119 forse non può essere ripetuta la qualificazione di “autonomia strumentale” cui la Corte aveva fatto ricorso in una precedente decisione: «l’autonomia finanziaria regionale ha valenza strumentale, e la sua tutela entra in gioco in quanto, per effetto della violazione del relativo principio, venga in concreto meno la possibilità per la regione di attuare le sue prerogative di autonomia legislativa ed amministrativa» (Sentenza n. 337 del 2001); la Corte ha legato a queste affermazioni – per quanto abbia ripetuto che si versa(va) in regime di ‘finanza derivata’ – il principio secondo cui la legge dello Stato può variare a suo piacimento la disciplina dei tributi statali, anche se il gettito, o parte di esso è attribuito alle regioni; ciò anche senza stabilire per questo un compenso risarcitorio, purché resti soddisfatta l’esigenza della ‘adeguatezza’, nella accezione che essa ne aveva data. Nelle decisioni assunte in merito, la Corte ha posto l’onere della prova a carico della regione ricorrente che lamentava l’inadeguatezza delle risorse: « ... questa Corte ha affermato più volte (si vedano, tra le tante, le sentenze n. 437 e n. 337 del 2001, n. 507 del 2000, n. 138 del 1999) che, a seguito di manovre di finanza pubblica, possono anche determinarsi riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purché esse non siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale e, in definitiva, rendano insufficienti i mezzi finanziari dei quali la Regione stessa dispone per l'adempimento dei propri compiti (così la citata sentenza n. 431 del 2004, nonché le sentenze n. 381, n. 29 e n. 17 del 2004). Evenienza, questa, che non è stata dimostrata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia» (Sentenza n. 155 del 2006). Lamentandosi dell’intervento statale sull’IRAP la regione Veneto avrebbe dovuto dimostrare «che l'intervento normativo compiuto sulle aliquote dell'IRAP abbia dato luogo ad una complessiva insufficienza dei mezzi finanziari a disposizione della Regione Veneto per l'adempimento dei propri compiti» (Sentenza n. 431/2004). Il che, a ben vedere, sembra proprio una dimostrazione impossibile e, a meglio vedere, un giudizio rimesso ad una valutazione di merito che non dovrebbe essere fatta dal giudice della costituzionalità. Le proposte che mirano ad introdurre il «federalismo fiscale» hanno fatto tesoro di questa giurisprudenza e per questo propongono che la futura disciplina vieti alla legge statale ogni intervento sui tributi regionali, o le imponga l’obbligo della neutralità degli effetti finanziari per le regioni e gli enti locali (v. avanti, nota n. 33).

[18]    La Corte ha però ripetutamente precisato che il livello di prestazione (o di spesa) dei servizi essenziali non può essere determinato dallo Stato ed imposto alle regioni ed enti locali ma deve essere codeterminato secondo modalità e procedure definite dalla legge e, comunque, rispettose delle competenze concorrenti e del principio di leale collaborazione: « ... La stessa offerta “minimale” di servizi sanitari non è unilateralmente imposta dallo Stato, ma viene concordata per taluni aspetti con le Regioni in sede di determinazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) (secondo quanto questa stessa Corte, con le sentenze n. 134 del 2006 e n. 88 del 2003, ha ritenuto costituzionalmente necessitato), (Sentenza n. 98/2007).

[19] La Corte affronta questo tema anche con l’intento di enucleare e precisare, in contrapposizione, le regole che dovranno disciplinare la finanza ordinaria di regioni ed enti locali: «Questa Corte ha ripetutamente precisato che la predeterminazione di vincoli siffatti da parte dello Stato, al di fuori degli indirizzi e dei limiti resi necessari dal coordinamento della finanza pubblica, è lesiva dell'autonomia finanziaria, costituzionalmente protetta, delle Regioni e delle Province autonome (ex plurimis, sentenze numeri 169, 157, 105 e 95 del 2007)» (Sentenza n. 387/2007). E ancora: « ... deve ritenersi che l’art. 119 della Costituzione ponga, sin da ora, precisi limiti al legislatore statale nella disciplina delle modalità di finanziamento delle funzioni spettanti al sistema delle autonomie. Innanzitutto, non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata, in materie e funzioni la cui disciplina spetti alla legge regionale, siano esse rientranti nella competenza esclusiva delle Regioni ovvero in quella concorrente, pur nel rispetto, per quest’ultima, dei principi fondamentali fissati con legge statale (sentenze numeri 16 del 2004 e 370 del 2003). D’altronde, come precisato con la sentenza n. 16 del 2004, ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza. In applicazione dei suindicati principi, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme con le quali, successivamente all’entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, sono stati istituiti nuovi Fondi vincolati e in particolare il Fondo nazionale per il sostegno alla progettazione delle opere pubbliche delle Regioni e degli enti locali, nonché il Fondo nazionale per la realizzazione di infrastrutture di interesse locale (sentenza n. 49 del 2004); il Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni (sentenza n. 16 del 2004); il Fondo per gli asili nido (sentenza n. 370 del 2003). La Corte ha, inoltre, dichiarato l’illegittimità costituzionale ― per violazione del riparto delle competenze legislative, ex art. 117 della Costituzione ― del Fondo di rotazione per il finanziamento dei datori di lavoro che realizzano servizi di asilo nido o micro-nidi (sentenza n. 320 del 2004), nonché del Fondo finalizzato alla costituzione di garanzie sul rimborso di prestiti fiduciari in favore degli studenti capaci e meritevoli (sentenza n. 308 del 2004). 3.3.― La giurisprudenza di questa Corte ha, inoltre, chiarito che opera, fino all’attuazione dell’art. 119 della Costituzione, un ulteriore limite per il legislatore statale, rappresentato dal divieto imposto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’art. 119 della Costituzione, e così di sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore, alle Regioni e agli enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119 (sentenze numeri 320, 241 e 37 del 2004)» (Sentenza n. 423/2004).

[20]    Così, fra altre, la Sentenza n. 37 del 2004. Quella decisione non accoglie la tesi secondo cui esisterebbe una materia riconducibile al "sistema tributario degli enti locali", materia che spetterebbe alla potestà "residuale" delle Regioni (art. 117, quarto comma della Costituzione), salva la sola competenza dello Stato a determinare i principi fondamentali in materia di "coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario". La Corte ritiene che «per quanto  ...  riguarda i tributi locali, si deve aggiungere che, stante la riserva di legge che copre tutto l'ambito delle prestazioni patrimoniali imposte (art. 23 della Costituzione), e che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell'imposizione, e data l'assenza di poteri legislativi in capo agli enti sub-regionali, dovrà altresì essere definito, da un lato, l'ambito (sempre necessariamente delimitato in forza appunto della riserva di legge) in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare degli enti medesimi; dall'altro lato, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali: potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale, e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale).»

[21]    Nel dibattito sulle proposte sino ad ora discusse si può vedere il contrasto che sulla finanza locale oppone il modello propugnato dagli enti locali a quello auspicato dalle regioni e mediato dalla proposta del Governo Prodi II. I primi propugnano una finanza determinata e garantita direttamente dalla legge statale di attuazione dell’articolo 119 Cost., le seconde rivendicano l’esigenza di intermediare la distribuzione delle risorse sul proprio territorio in ragione come condizione essenziale per rendere effettiva la loro azione legislativa e programmatoria; il governo tenta invece di definire una linea mediana in cui il discrimine sia costituito dalla dimensione degli enti (grandi comuni, province e aree metropolitane) e dalla natura delle funzioni (fondamentali ed altre).

[22] Oltre quanto già detto alla nota n. 6, uno schema appena indicativo di quella proposta può essere così riassunto (v. pagine 76-83 e pag. 88 della Relazione):

1. la parte maggiore delle entrate di regioni, province e comuni deve esser costituita da compartecipazioni ai grandi tributi erariali; questa compartecipazione deve però essere disciplinata in modo da rendere evidente il percettore di quella quota di tributi e, dunque, la sua responsabilità in proposito;

2. le compartecipazioni devono essere affiancate da «tributi propri, capaci di fornire un gettito significativo e rispetto ai quali gli enti territoriali godano di ampi poteri di manovra, almeno delle aliquote»;

3. ai comuni, come tributi propri, dovrebbe essere assegnata la quota prevalente dei prelievi sugli immobili e le utenze; i tributi che colpiscono le unità abitative e produttive, tributi sui rifiuti solidi, imposte sui trasferimenti, Irpef sulle unità immobiliari; in compartecipazione con lo Stato e le province, dovrebbero disporre di parte dei prelievi sull’automobile, quali le accise sulla benzina e sul gasolio per autotrazione, il bollo-auto o tassa automobilistica, trasformata quest’ultima in un prelievo per lo stazionamento sul suolo pubblico; ancora a questi potrebbe spettare una sovraimposta o, eventualmente, addizionale sull’Ire (Irpef) e una quota di compartecipazione, diretta, quest’ultima, a sostenere i servizi sociali erogati;

4. alle province, andrebbero come tributi propri quote minori dei prelievi su immobili e utenze; la quota prevalente dei prelievi sull’automobile, in compartecipazione con i comuni e lo Stato;

5. alle regioni, i prelievi su alcolici, tabacchi e giochi e una sovraimposta o, eventualmente, una addizionale sull’Ire (Irpef, come tributi propri e, principalmente, dovrebbe essere riservato uno spazio significativo per la definizione ed introduzione di tributi propri regionali, sia autonomi (su beni e cespiti riservati), sia derivati

6. allo Stato, infine, dovrebbe essere trasferita l’IRAP come tributo proprio, conservato l’intero gettito dell’Ires e una grande quota dell’Ire (Irpef);

7. alle risorse tributarie proprie e derivate dovrebbero affiancarsi i trasferimenti di natura perequativa; assumendo però la capacità fiscale come parametro della perequazione e abbandonando per questa il riferimento alla spesa storica. Il Comitato tecnico scientifico propone in proposito un modello di perequazione fiscale articolato su più livelli, in grado di incentivare sia lo sforzo fiscale degli enti, sia l’efficienza della loro azione amministrativa (v., da ultimo, pag. 102). Il trasferimento perequativo dovrebbe spettare a ciascuna regione (e a ciascun ente locale) in misura sufficiente ad integrare la copertura delle spese derivanti dalle funzioni ordinarie dell’ente. Un trasferimento, quindi, libero da vincoli di destinazione, determinato in misura inversa alla capacità tributaria (e, forse, allo sforzo fiscale) dell’ente, e in ragione del fabbisogno che l’ente non riesce a coprire con la somma delle risorse proprie (il gettito di tributi propri, compartecipazione e altre entrate).In questo contesto la perequazione sarebbe pertanto una funzione dello Stato, anche se – in via astratta – i medesimi criteri di dimensione e natura della perequazione potrebbero adattarsi anche ad un (apparente) sistema ‘orizzontale’ quale è quello disegnato dal decreto legislativo n, 56/2000.

Alle proposte in forma di proposizioni normative la relazione dell’ACoFF premette l’elenco dei principi cui quelle si ispirano e che si trovano per la maggior parte ri-assunti nelle proposte avanzate nella legislatura successiva. Quei principi (riprodotti qui di seguito quasi integralmente) sono intesi a:

a) una definizione dell’assetto delle competenze ... capace di garantire l’equilibrio economico e finanziario del Paese e la sostenibilità della finanza pubblica;

b) la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate ... in modo da ... garantire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa;

c) il principio di responsabilità (implicito in quello di correlazione del punto precedente);

d) la trasparenza e l’efficienza delle decisioni di entrata e di spesa;

e) il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica posti dal patto di stabilità e crescita;

f) l’uniformità dei sistemi contabili che consenta l’affidabilità elle informazioni sugli andamenti di finanza pubblica;

g) limitare alle sole spese di investimento l’indebitamento di regioni e autonomie locali;

h) limitare i trasferimenti a destinazione vincolata;

i) limitare i trattamenti fiscali agevolativi; la sufficienza delle risorse finanziarie attribuite a regioni ed enti locali;

k) l’obbligo per le regioni di garantire, nella loro legislazione, autonomia ed equilibrio finanziario degli enti locali;

l) la razionalità e coerenza del sistema tributario e dei singoli tributi fra loro;

m) la continenza e la responsabilità nell’imposizione di tributi propri;

n) l’omogeneità dei tributi regionali e locali;

p) l’impegno a rispettare il principio di sussidiarietà fiscale;

q) il divieto di doppia imposizione sulla medesima fattispecie imponibile;

r) la lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo;

s) i principi di territorialità neutralità dell’imposizione e divieto di esportazione (rilocazione) delle imposte.

[23]    Nella seconda metà del 2006 il Ministro dell’Economia e delle finanze aveva istituito un “Gruppo di lavoro sul federalismo fiscale” il quale, nel mese di dicembre, presentava un primo documento particolarmente discusso in quanto – con altre innovazioni - introduceva, per la prima volta, una classificazione delle spese di regioni ed enti locali in base ad un qualche parametro di rango costituzionale delle funzioni, spese per le quali ipotizzava una diversa misura di copertura – non integrale – da parte del fondo perequativo. Contestualmente, la legge finanziaria 2007 (L. 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, co. 474), istituiva la Commissione tecnica per la finanza pubblica che tra i suoi compiti assumeva quello di «elaborare studi preliminari e proposte tecniche per la definizione dei princìpi generali e degli strumenti di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, con particolare attenzione al coordinamento dei rapporti finanziari tra lo Stato ed il sistema delle autonomie territoriali, nonché all'efficacia dei meccanismi di controllo della finanza territoriale in relazione al rispetto del Patto di stabilità europeo». Le regioni a statuto ordinario, le regioni a statuto speciale e le associazioni degli enti locali, ciascuno per le innovazioni che avversavano particolarmente, opposero critiche e controproposte mirando a raggiungere posizioni comuni su scelte alternative. Nel marzo 2007 il Ministro dell’economia e delle finanze trasmise alle regioni e agli enti locali un primo testo in articolato per raccoglierne le osservazioni e le proposte. A quel testo regioni ed enti locali risposero proponendo (nel maggio successivo) emendamenti e integrazioni che dissentivano su molti degli assunti fondamentali della proposta. In quella fase sembrava ancora possibile che potesse essere raggiunta una posizione comune fra regioni ed enti locali in ordine all’ordinamento finanziario di questi ultimi giacché il testo in articolato aveva abbandonato la primitiva scelta ‘piramidale’ (rapporti finanziari Stato-regioni e regioni-enti locali) che era nelle opzioni del primo documento. Sulla base delle osservazioni ricevute il Ministro dell’Economia e delle finanze elaborò una nuova proposta e ne illustrò le linee fondamentali – tra le altre sedi - alla Commissione parlamentare per le questioni regionali. Quel testo ricevette una prima approvazione dal Consiglio dei ministri nell’agosto 2007 e fu trasmesso alla Conferenza Stato-regioni e alla Conferenza Stato-regioni-autonomie locali per la concertazione ed i previsti pareri. Per la loro netta avversione alla ipotesi di divisione del proprio sistema di finanziamento in base alla dimensione demografica, gli enti locali rifiutarono per lungo tempo il confronto con il Governo. Le regioni, ordinarie e speciali, si impegnarono per parte loro a definire un atteggiamento comune che superasse le divisioni che pure esistevano fra ordinarie e speciali, fra maggiore e minore capacità fiscale, fra fautori e critici del parametro della spesa storica, e ancora per altri aspetti. Il 2 agosto del 2007 – senza aver raggiunto una intesa anche con gli enti locali – la Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome approvò un documento unitario delle regioni che recava, tra l’altro, il corpus degli emendamenti che essi richiedevano al Governo. Questi, il 29 settembre, presentava, con poche modificazioni, la sua proposta alle Camere.

[24]    A.C. n. 3100, di iniziativa del Presidente del Consiglio dei ministri (Governo Prodi-II), presentato il 29 settembre 2007, “Delega al Governo in materia i federalismo fiscale”, assegnato in sede referente alla Commissione V (Bilancio) e per il quale non è iniziato l’esame.

[25]    Alcune di queste intervengono direttamente sul sistema di finanziamento delle regioni, altre propongono una delega assistita da principi e criteri direttivi diversi, distanti, e per taluni aspetti antitetici a quelli cui si ispira il testo presentato dal Governo Prodi II. La regine Veneto – ddl costituzionale A.S. n. 1137 – mira ad inserire se stessa fra le regioni a statuto speciale (art. 116, Cost.) e ad attribuire a queste (regioni a statuto speciale e province autonome) l’intero gettito dei tributi i cui presupposti di imposta si verificano sul proprio territorio. Anche il disegno di legge costituzionale A.S. n. 1458 è inteso ad attribuire il gettito di imposte riscosse sul territorio, e per questo inserisce nell’articolo 119, Cost. l’obbligo di fissare annualmente la percentuale di gettito erariale che spetta a ciascuna regione. Il disegno di legge A.S. n. 731, presentato dai senatori Galan e altri, assunto poi anche dai deputati Milanato ed altri (A.C. n. 1406) e dal deputato Paniz (A.C. n. 2032), è assistito da uno studio sui flussi finanziari Stato-regioni elaborato dagli Uffici della Regione Veneto e propone principi e criteri direttivi di una delega al Governo sia per la definizione della legge di coordinamento della finanza pubblica, sia principi e criteri direttivi per l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. Tra questi la proposta prevede di introdurre il principio del finanziamento parziale della spesa per funzioni non comprese nelle prestazioni relative ai diritti essenziali, una perequazione integrativa per favorire lo sforzo fiscale delle regioni con gettito insufficiente, il diritto delle regioni a parteciparne all’accertamento fiscale sul proprio territorio. Articolato e per molti aspetti distante da quello governativo è il disegno di legge presentato dal consiglio regionale della Lombardia sia al Senato (A.S. n. 1676), sia alla Camera (A.C. n. 2844). Il testo presentato al Senato è corredato da una Relazione tecnica che espone anche una previsione quantitativa degli effetti finanziari della proposta. Delle due proposte principali si dice nel testo, considerandole a raffronto con gli identici temi della proposta governativa e con gli emendamenti avanzati dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome. La proposta di legge A. C. n. 2251 (deputato Incostante) affronta l’introduzione del federalismo fiscale considerando principalmente la revisione della disciplina del finanziamento della spesa sanitaria.

[26]    Vedi al paragrafo precedente e, in particolare, alla nota n. 22.

[27]    Ci si riferisce qui al testo degli emendamenti approvati dalla Conferenza dei Presidenti nella seduta del primo agosto 2007, emendamenti trasmessi al Governo il giorno successivo. Si deve per altro segnalare nel corso di ulteriori confronti svoltisi nella Conferenza dei Presidenti va facendosi strada la proposta di ‘risolvere’ l’introduzione del federalismo fiscale adottando anche per le regioni a statuto ordinario il modello di finanziamento delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Questa scelta farebbe si che la finanza regionale diverrebbe tutta ‘compartecipativa’ giacché le regioni a statuto speciale non hanno – in atto – tributi propri autonomi e, comunque, ottengono la massima parte del loro finanziamento da quote di compartecipazione ai (a tutti i) tributi erariali. Non rileverebbe qui l’elemento nominalistico che qualifica come propri anche quei tributi e quelle compartecipazioni. Di pari importanza sono, ovviamente, le posizioni assunte e gli emendamenti avanzati dall’ANCI e dall’UPI nel dibattito che si è svolto sulla definizione della proposta del Governo e nel confronto che i soggetti rappresentativi degli enti locali hanno avuto con le regioni sulla ‘connessione’ fra finanza locale e finanza regionale. Su questo tema, come si ricorda nel testo, regioni ed enti locali non hanno raggiunto una intesa e le scelte in proposito restano quanto mai aperte e passibili di soluzioni intermedie e articolate. Di fatto – proprio perché contrari a taluni assunti delle proposte in discussione - ANCI ed UPI non hanno partecipato alle ultime fasi di consultazione con il Governo e le regioni. Gli emendamenti approvati congiuntamente il 15 maggio 2007 al testo del Governo (a seguito della riunione tecnica del 10 maggio 29007) che ha preceduto quello definitivo ribadiscono – tra soppressioni e aggiunte – la volontà di conservare agli enti locali un sistema di finanziamento assolutamente indipendente da quello regionale nelle cosiddette “funzioni fondamentali” dei comuni e delle province e di conservare ampia autonomia anche nelle decisioni finanziarie che dipendono dalle funzioni esercitate nelle materie della potestà legislativa delle regioni.

[28]    Dalla giurisprudenza della Corte si trae che il criterio secondo cui un tributo proprio è ascritto alla categoria “autonomi” o alla categoria “derivati” è (principalmente) quello della sua istituzione; se cioè è istituito da legge dello Stato o da legge regionale (v. anche nota n. 14). Applicato formalmente, questo criterio non è utile a descrivere questi tributi sotto il profilo della autonomia impositiva e della autonomia tributaria che vi hanno le regioni. All’origine di un tributo vi è sempre una legge dello Stato; quanto meno per definire l’oggetto o l’area impositiva ‘lasciata’ alla potestà legislativa della regione. Di fatto, i tributi propri si collocano, e più ancora si collocheranno, seguendo i principi direttivi formulati dai testi qui citati, entro una gamma di vari gradi di autonomia lasciata alla legge regionale. Questa gamma va da tributi totalmente disciplinati dalla legge statale, per i quali le regioni potranno modificare di qualche punto soltanto l’aliquota (v. ora l’Addizionale regionale all’IRPEF) a tributi istituiti da legge dello Stato ma ampiamente disponibili alle modifiche della legge regionale: aliquote, base imponibile, esenzioni, e altro, come prevede ad esempio la proposta della regione Lombardia per l’istituenda Imposta Regionale sul Reddito Personale (A. C. n. 2844, art. 2, co. 2, lettera d). Le proposte prevedono anche tributi definiti e istituiti dalla regione nell’ambito di basi imponibili assegnate; questi dovrebbero essere quelli a maggior grado di autonomia ma, prevedibilmente, non determinanti nella finanza regionale e locale quanto a gettito prodotto. Divengono pertanto importanti le eventuali norme di federalismo fiscale (richieste dalle proposte all’esame) che vietano alla legge dello Stato di intervenire sui tributi lasciati alle regioni o, nell’impossibilità, che impongono a quella di conservare comunque alla regione o all’ente locale il gettito atteso dalle disposizioni originarie. Per i tributi propri degli enti locali, scontata l’assenza di potestà legislativa, le considerazioni possono essere traslate alle possibilità di intervento lasciate ai regolamenti della provincia e del comune.

[29]    La diversa formulazione non rende diversi il contenuto dei due principi qui enunciati in via generale. La proposta della Lombardia utilizza il medesimo aggettivo sia per i tributi propri (art. 2, co. 2, lettera a), sia per la compartecipazione ai tributi erariali (art. 2, co. 3, lettera a) ma, come indicato alla nota n. 30 e nel prosieguo del testo, la differenza è fatta dalla assegnazione diretta di tributi propri e compartecipazioni e dalla libera disponibilità dei relativi gettiti.

[30]    Si può notare sin d’ora che il ddl n. 3100 rimette alla determinazione (preventiva) delle spese l’ammontare delle risorse da assegnare complessivamente alle regioni e agli enti locali in sede di prima determinazione del “federalismo fiscale” e, per il prosieguo, all’ammontare della perequazione assicurata agli enti con minore capacità fiscale. La determinazione del fabbisogno finanziario di ciascun livello (regioni ed enti locali) segue la determinazione del ‘costo’ delle funzioni classificate secondo le appartenenze ed i criteri elencati alle lettere a), b), c) e d) del comma 1 dell’articolo 6. Ne discende, di conseguenza, la determinazione delle risorse da assegnare: in queste si sommano il gettito dei tributi esistenti (propri e compartecipati), degli eventuali tributi di nuova istituzione, diretti a sostituire i trasferimenti erariali da sopprimere o nuove funzioni da sostenere e, infine, la perequazione ai parametri di spesa calcolati. La ‘spesa storica’ (v. nota n. 3) contribuirà ancora, per un tempo indeterminato (articolo 10), alla quantificazione del totale della spesa finanziata, oggetto di perequazione. Nettamente diversa è la scelta effettuata dalla proposta della regione Lombardia. La pre-determinazione delle spese da finanziare è limitata a quelle che sostengono i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e, per questi, “in modo da assicurare uniformità su tutto il territorio nazionale del livello minimo essenziale di ciascuna prestazione”. Si può notare in proposito che la formulazione reintroduce una qualificazione che il legislatore della legge costituzionale n. 3 del 2001 aveva espressamente rifiutato di introdurre nella formulazione della lettera m) del secondo comma dell’articolo 117. L’ammontare delle risorse disponibili è perciò determinato dal gettito dei tributi propri e delle compartecipazioni assegnate cui si aggiungono risorse perequative limitate al 50 per cento del differenziale derivante dalla minore capacità fiscale pro capite. (v. art. 3, comma 1, lettera ‘a’ e lettera ‘f’). La spesa storica potrà essere utilizzata nei criteri di perequazione per un periodo non superiore a cinque anni (idem, lettera i).

[31]    Così il ddl n. 3100 esclude la doppia imposizione, la deducibilità degli oneri fiscali derivanti da tributi regionali e locali, stabilisce il divieto di introdurre trattamenti regionali e locali di favore e trattamenti discriminatori in ragione della residenza, esclude che il gettito di tributi propri possa essere sottoposto a vincolo di destinazione, distingue tra poteri esplicabili sui tributi propri destinati al finanziamento delle funzioni relative ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e le funzioni fondamentali degli enti locali e poteri esplicabili su tributi destinati l finanziamento di altre funzioni. Per i primi preclude alle regioni di modificare le basi imponibili e delimita strettamente la modificabilità delle aliquote stabilite dalla legge dello stato; per gli altri prevede margini più ampi di autodeterminazione, sempre delimitati dalla legge statale istitutiva del tributo (v. art. 3, principi fondamentali di coordinamento del sistema tributario). Della proposta di legge della regione Lombardia (A.C. n. 2844) si segnalano invece la “correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio”, la “attribuzione di risorse e imposte basate sull’effettivo gettito tributario” (si intende, del territorio), la “esclusione di ogni intervento sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo” e, convenendo con il medesimo principio enunciato dal ddl n. 3100, “l’impossibilità di dedurre gli oneri fiscali fra tributi ... i cui proventi non siano devoluti al medesimo livello di governo” e, insistendovi particolarmente, “l’incentivazione dei comportamenti finanziari virtuosi”, la “premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria” (A.C. n. 2844, art. 2). Anche gli emendamenti proposti dalla Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome sono particolarmente rivolti a predeterminare elementi di autonomia e certezza in favore dei (futuri) tributi propri, inserendo criteri che tendono a rendere ampio e, tendenzialmente sufficiente, il gettito dei tributi propri delle regioni a minore capacità fiscale: “I decreti delegati dovranno comunque prevedere una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e territorialmente uniforme, tale da consentire a tutte le regioni, comprese quelle a basso potenziale fiscale, di superare, ... , il livello di spesa complessivo” derivante dalle funzioni relative a tutte le materie della propria competenza legislativa. Una particolare specificazione è dedicata al principio di territorialità dei tributi per modo da dirimere preventivamente le questioni che possono insorgere (fra regioni e fra regioni e Stato) circa l’attribuzione del gettito quando il criterio della residenza del contribuente o quello dell’incasso non corrispondono a quello della determinazione dei presupposti del tributo in relazione alla sua natura (imposte sui consumi, sulla produzione, sul patrimonio e sul reddito) (così il documento citato, emendamenti all’articolo 7, comma aggiuntivo dopo il comma 3).

[32]    nettamente contraria la proposta della regione Lombardia che fra i principi direttivi pone la “abolizione delle addizionali esistenti e divieto di applicazione di addizionali e sovrimposte”.

[33]    Ricordando quanto detto al termine della nota n. 17, va segnalata la “previsione che la legge statale non possa intervenire, salva intesa, nelle materie assoggettate a imposizione con legge regionale ai sensi della lettera g)” (ddl. C. n. 3100, art. 3, co. 1, lettera n) e la “esclusione di interventi sulle basi imponibili e sui tributi riferibili ad altri livelli di governo senza contestuale adozione di misure di compensazione” (idem, lettera c).

[34] il principio direttivo recato dalla successiva lettera f) limita (o obbliga) la potestà tributaria della regione– nelle materie di propria competenza – alla istituzione di tributi di natura commutativa, (tributi che siano cioè corrispettivo di una spesa che l’amministrazione sopporta per il beneficio che deriva al contribuente) accogliendo in ciò un indirizzo già avanzato dall’ACoFF. Il ddl n. 3100, accoglie altra impostazione e consente che i tributi propri istituiti dalle regioni (anche quelli attribuiti agli enti locali) abbiano anche natura di imposta.

[35]    Dalle disposizioni della proposta non si evince se la riduzione della aliquota IRPEF segue l’evoluzione dell’aliquota del tributo regionale. Se così fosse, le determinazioni assunte per il tributo regionale inciderebbero sul tributo erariale violando, fra l’altro, il divieto di interferenza fra tributi posto dall’articolo 1, co. 3, lettera i) e, in caso contrario, il divieto di doppia imposizione (art. 2, co. 2, lettera c) giacché la parte di aliquota superiore al 15 per cento si aggiungerebbe alla aliquota del tributo erariale. Va segnalato che la proposta della regione Lombardia (per enunciazione nella relazione che l’accompagna e per i principi direttivi che reca) sconta l’effetto di riduzione della pressione fiscale complessiva che dovrà (così assume) derivare dalla introduzione del federalismo fiscale. In questo senso sono coerenti i principi recati dall’articolo 1, co. 2, lettera f) (“attuazione del federalismo fiscale senza aggravi della pressione fiscale a livello individuale e aggregato”), lettera m) (“assenza di oneri aggiuntivi per la finanza pubblica nazionale in riferimento alla attuazione del federalismo fiscale”), lettera c) (“semplificazione del sistema tributario e riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti”).

[36]    E’ ovvio che per le regioni a più alta capacità fiscale la natura ‘propria’ del tributo (in senso non soltanto normativo) varia se – stabilito il punto di partenza – le evoluzioni di gettito saranno computate, o meno, nel calcolo della perequazione rispetto allo standard dei costi. In caso positivo, gli incrementi della ricchezza della regione andrebbero a compensare le riduzioni dei trasferimenti perequativi. In caso contrario gli incrementi di gettito costituirebbero maggiori entrate nette della regione. In ogni caso, il sistema di perequazione in cui le aliquote dei tributi propri e le misure della compartecipazione ai tributi erariali sono fissate al pareggio tra gettito e costi standard per la sola regione a maggiore capacità fiscale, per tutte le altre regioni tutti gli incrementi dei gettiti collegati al sistema di perequazione andrebbero a compensare i minori trasferimenti perequativi sino (almeno) al raggiungimento della parità che corrisponderebbe a ‘zero perequazione’. Il disegno di legge della regione Lombardia reca in proposito un ulteriore principio direttivo che denomina ‘di flessibilità fiscale’: “ ... il paniere dei tributi e delle compartecipazioni ...” dovrà essere dimensionato in modo da conseguire il “ ... perseguimento dell’equilibrio tra tributi manovrabili e non manovrabili in modo da mantenere almeno un livello di flessibilità fiscale pari a quello attuale” (art. 2, co. 3, lettera g).

[37]    Dattiloscritto, “Emendamenti ANCI-UPI a seguito della riunione tecnica del 10 maggio 2007, Roma, 15 maggio 2007”.

[38]    Si ricorda che su questi punti si sono sviluppati lunghi tentativi di intesa e di mediazione tra la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome e gli organi di vertice dell’ANCI e dell’UPI. Anche all’interno della Conferenza dei Presidenti non è prevalsa la tesi più radicale della struttura ‘piramidale’, o ‘a cascata’, della finanza pubblica: Stato, regioni, enti locali ma l’ipotesi che mira a rendere del tutto autonoma la finanza delle istituende aree o città metropolitane. Nell’ultima parte della legislatura, anche in concomitanza con la discussione della legge finanziaria, ANCI e UPI avevano disertato le sedi di concertazione che Stato e regioni miravano a ristabilire.

[39]    Va sottolineato che a dirimere in concreto l’intreccio fra la partizione di comuni e province in base alla loro dimensione demografica e quella fra finanziamento delle funzioni “fondamentali” e funzioni nelle materie oggetto della competenza legislativa delle regioni saranno chiamati in concreto i decreti delegati e quelli che determineranno l’ammontare delle risorse. Non vi è dubbio infatti che tra le funzioni fondamentali degli enti locali sono ascritte (e ancor più, per i grandi comuni, potranno essere ascritte) talune funzioni oggetto di potestà legislativa delle regioni. Per queste il principio direttivo recato dall’articolo 5, co. 2, del disegno di legge stabilisce che, ovunque siano allocate le relative funzioni, «Per le materie attribuite dalla Costituzione alla competenza legislativa delle regioni, queste definiscono con propria legge le regole di finanziamento delle attività amministrative da loro assegnate ad altri livelli di governo, assicurando a questi le risorse necessarie per la copertura degli oneri da sostenere per l’esercizio delle funzioni fondamentali, come individuate ed allocate dalla legge statale.» E su ciò lo Stato è chiamato ad esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 120 Cost. L’interpretazione della successione e combinazione dei principi sembra dubbia: se la norma di eccezione della bipartizione degli enti (art. 6, co. 1, lettera b) e art. 11, co. 2) prevale su questo principio generale, gli enti di grandi dimensioni sono interamente sottratti alla finanza regionale anche per le funzioni amministrative “fondamentali” nelle materie di competenza legislativa regionale; in caso contrario, ad essere ‘bipartito’ sarebbe il finanziamento delle funzioni amministrative fondamentali.

[40]    I tributi vigenti sono confermati ed elencati nominativamente (art. 12, co. 2); viene inoltre previsto il riordino e la razionalizzazione della compartecipazione e dell’addizionale comunale all’IRPEF (art. 13), nell’ambito del quale il testo torna ad annunciare la possibilità di sostituire l’addizionale con una sovrimposta (v. all’art. 7, co. 1, lettera b), e prevede il riordino e la razionalizzazione delle compartecipazioni e dei tributi delle province (art. 14). L’art. 3, co. 1, lettera p) da mandato anche per la “revisione e razionalizzazione della disciplina dell’imposta comunale sugli immobili anche in relazione alla riforma del catasto”.

[41]    Alla definizione dei tributi propri degli enti locali concorrono la legge dello Stato, che stabilisce gli elementi principali del tributo e “aliquote di riferimento valide per tutto il territorio nazionale” (art. 12, co. 1), le regioni “nell’ambito dei loro poteri legislativi in materia tributaria” (idem, co. 4, art. 3, co. 1, lettera ‘g’), e ancora lo Stato, in via suppletiva, quando ritiene che non vi proceda la regione negli ambiti della propria competenza (art. 3, co. 1, lettera ‘o’). I comuni e le province possono stabilire nuovi tributi soltanto se predisciplinati dalla legge statale o regionale (art. 3, co. 2, lettera ‘m’) e, sempre entro limiti previsti dalle leggi istitutive, possono con proprie delibere – quindi, anche senza norme di natura regolamentare,- modificare aliquote, introdurre agevolazioni, stabilire autonomamente le tariffe dei servizi che prestano. (art. 3, commi 5 e 6). I tributi propri in vigore sono conservati ed elencati espressamente con la previsione di possibili imposte di scopo). (art. 12, co. 2).

[42]    Senza prevedere l’esclusione, o una disciplina specifica, per le future città metropolitane. Torna in proposito la memoria di una immagine efficace ed icastica, corrente ai tempi della attuazione del d.p.r. 616 del 1977 e della celebrazione del primo decennale delle regioni a statuto ordinario. Quella delle «Regioni con il buco» che si riferiva, nel trasferimento dei poteri allora in atto, alla situazione di regioni come il Lazio, la Lombardia, la Campania e altre, dove la gran parte delle (nuove) funzioni veniva assorbita e direttamente gestita dai grandi comuni, con sostanziale esclusione di intervento da parte delle regioni. L’immagine potrebbe tornare ancor più icastica nei futuri rapporti finanziari fra regioni e grandi aree metropolitane che assorbirebbero più della metà della popolazione regionale, se queste rivendicassero decisioni del tutto autonome, o astrattamente divergenti da quelle regionali.

[43]    Ovviamente, l’introduzione di questo nuovo tributo è connessa, nella proposta, a “contestuale esclusione dei redditi fondiari da tassazione ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dall’imposta regionale sul reddito personale (quella da istituire in favore delle regioni come sostitutiva di pari quota dell’IRPEF). La soppressione di tutte le sovrimposte e le addizionali (art. 1, co. 2, lettera g) eviterebbe rischi di doppia imposizione.

[44]    esattamente: “ ... una compartecipazione regionale all’imposta sul valore aggiunto (IVA), in misura non inferiore all’80 per cento, commisurata al gettito riscosso riferibile al territorio di ciascuna regione”; data la natura trasferibile del tributo, per la riferibilità al territorio non può essere assunto il luogo dell’incasso ma si deve fare riferimento al luogo dove avviene l’acquisto finale del bene o del servizio su cui grava l’imposta. Il decreto legislativo n. 56/2000 assume a parametro il valore dei consumi finali della regione (Fonte ISTAT) assumendo che l’IVA, senza tener conto delle differenze nel grado di evasione, ne rappresenti una percentuale. Sul decreto legislativo n. 56/2000 il rinvio è alla nota n. 1 e al primo paragrafo del testo.

[45]    per le accise e i tabacchi il gettito dovrebbe essere commisurato al consumo dei prodotti (acquisto finale) sul territorio regionale, come avviene attualmente per la compartecipazione assegnata alle regioni a statuto ordinario; se invece il gettito dell’accisa sui prodotti pertroliferi fosse determinato al momento dell’uscita dal deposito fiscale (come lo era, con riferimento al luogo di raffinazione, la compartecipazione attribuita fino all’anno 1991 alla regione Sicilia), allora occorrerebbe considerare la traslazione dell’imposta come ricordato per l’IVA alla nota n. 44.

[46]    D.Lgs. 5-12-2005 n. 252, Disciplina delle forme pensionistiche complementari, Articolo 17. Regime tributario delle forme pensionistiche complementari. “ I fondi pensione sono soggetti ad imposta sostitutiva delle imposte sui redditi nella misura dell'11 per cento, che si applica sul risultato netto maturato in ciascun periodo d'imposta».

[47]    Criterio non determinato quantitativamente, utilizzato già per la dimensione del gettito dei tributi propri; v. nota n. 29.

[48]    L’assegnazione della compartecipazione al gettito dell’IVA e al gettito dell’IRPEF è stabilita – senza quantificazione – al comma 3 dell’articolo 7; i principi per la determinazione delle aliquote sono al successivo articolo 8, commi 2 e 3, in relazione al costo delle funzioni stabilito all’articolo 6, in particolare al comma 5, e all’articolo 9 per l’entità e il riparto del Fondo perequativo.

[49]    Qui natura e misura delle risorse disponibili non si riferiscono tanto all’elemento formale (disponibilità normativa) ma al grado di libertà e disponibilità del potere impositivo, tributario e finanziario della regione e degli enti locali e alla libertà e disponibilità del gettito che può derivare dalla dinamica della economia della regione e da ‘manovre’ su aliquote e altri elementi del tributo.

[50]    v. nota n. 1.

[51]    «riduzione, ma non annullamento delle differenze di capacità fiscale ai fini della perequazione finanziaria lasciando inalterata la graduatoria della capacità fiscale delle singole regioni prima e dopo il processo di perequazione», così la pdl n. 2844, art. 1, co. 2, lettera F), e così il ddl n. 3100, art. 9, co. 2: «Il principio di perequazione delle differenze di capacità fiscale deve essere applicato in modo tale da ridurre adeguatamente le differenze tra i territori con diverse capacità fiscali per abitante senza alterarne l’ordine e senza impedirne la modifica nel tempo conseguente all’evoluzione del quadro economico territoriale».

[52]    Province e comuni ‘maggiori’ ed in ogni caso le Città metropolitane sono finanziate e perequate direttamente dallo Stato con i Fondi di cui all’articolo 15)

[53]    Sono considerati a questo fine tutti i tributi propri e le compartecipazioni ai tributi erariali ad eccezione della compartecipazione regionale all’IRPEF e del gettito dell’addizionale regionale all’IRPEF che l’art. 3, co. 8 destina a parametro per il finanziamento delle ‘altre spese’ [cioè quelle relative alle funzioni altre (non ‘m’ e non ‘p’) di cui alla lettera c) del comma 1, dell’articolo 6] e l’art. 9, co. 1 al parziale finanziamento della perequazione alle regioni.

[54]    Quella delle modalità e dei parametri in base ai quali viene determinata la capacità fiscale per abitante è una delle due questioni hanno maggior rilievo nel sistema di perequazione, giacché l’articolo 119, terzo comma, vi connette la misura della perequazione. Il pdl C. n. 3100 assume il termine di capacità fiscale senza indicarne alcuna connotazione specifica. Gli emendamenti della Conferenza dei presidenti di regioni e province autonome contengono invece alcuni di quei parametri: «si dovrà fare riferimento ad indicatori di capacità fiscale che considerino il gettito di tributi su una base imponibile effettivamente disponibile e per il cui accertamento vengano usate tecniche appropriate ed una elevata efficienza amministrativa (gettito potenziale) al netto di maggiori o minori gettiti rispetto ai valori medi o standard nazionali derivante dall’esercizio dell’autonomia tributaria regionale e tenendo presente che gli incrementi annuali di gettito ... dovuta ad efficienza gestionale e/o crescita delle basi imponibili dovuta ad efficaci politiche economiche non sono conteggiati nelle risorse da perequare» (Emendamenti del 2 agosto 2007, emendamenti all’articolo 9, comma 6, lett. g). In questo contesto va anche considerata l’insistenza che la proposta della regione Lombardia pone su un atteggiamento premiale – per altro non identificato in una qualche misura concreta – a favore di regioni ed enti locali «in relazione al maggior imponibile accertato a seguito dello sforzo fiscale delle amministrazioni interessate» (C. n. 2844, art. 2, co. 3, lett. f). Con il che il concetto di “sforzo fiscale” è identificato con l’allargamento della base imponibile dovuta a maggiori accertamenti derivati dal contrasto all’evasione e all’elusione condotto dalla amministrazione regionale o locale.

[55]     La disposizione evita di stabilire se le aliquote saranno commisurate al gettito della sola regione con maggiore capacità fiscale, o invece con riferimento ad una qualche media di gettito che includa più regioni sopra media. La proposta di assumere come discrimine ‘il gettito medio nazionale per abitante’ (di fatto, il criterio assunto dal decreto legislativo n. 56/2000) è presente – limitatamente alla perequazione delle spese per le funzioni non attinenti alle prestazioni per i livelli essenziali – nell’articolo 9, commi 5 e 6 del ddl e negli emendamenti proposti il 2 agosto del 2007 dalla Conferenza dei presidenti di regione e province autonome. Per essi le regioni «nelle quali del tributo regionale ... supera il gettito medio per abitante non partecipano alla ripartizione del fondo» (Emendamenti all’articolo 9, Entità e riparto del fondo perequativo).

[56]    Questa disposizione va considerata in rapporto alla definizione che la pdl fa dei tributi propri delle regioni e degli enti locali e delle compartecipazioni ai tributi erariali, già determinati per natura e aliquote minime: l’imposta regionale sul reddito personale con aliquota minima al 15%, il gettito delle accise, dei tabacchi e dei giochi, il gettito della imposta sostitutiva sui fondi pensione complementari, la compartecipazione regionale all’IVA, in misura non inferiore all’80% del gettito, l’imposta locale sui redditi fondiari; v. ai precedenti paragrafi b. e c. Questo complesso di imposte è ritenuto già proprio e acquisito mentre la proposta 3100 rimette la determinazione delle aliquote al raggiungimento di un mix che parifichi il fabbisogno dato dai costi standard.

[57]    v. alla nota n. 54

[58]    Si affaccia qui la lunga ‘querelle’ sul valore e l’estensione dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e sul rapporto tra la clausola di maggior favore e le nuove disposizioni costituzionali che attengono più ai principi dell’ordinamento generale che non alla ripartizione dei poteri e delle competenze al suo interno. La questione non può essere considerata soltanto per il suo profilo formale, dacché implica la rivendicazione di risorse rilevanti e, insieme, di eguaglianza sostanziale che sopravanza ogni resistenza esclusivamente formale. Essa è espressamente rivendicata dalle regioni a statuto speciale quando affermano – vedi il ‘Documento citato alla nota n. 62 – che anche la nuova disciplina del federalismo fiscale potrà applicarsi a loro soltanto nella misura in cui soddisfi la clausola di maggior favore posta dal citato articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.

[59]    Per la verità questo rilievo – rivolto indistintamente a tutte le regioni a statuto speciale e alle province autonome – non rende giustizia delle differenze che pure vi sarebbero (e vi sono) fra quegli ordinamenti finanziari, almeno sotto l’aspetto quantitativo, giacché non è irrilevante la differenza che intercorre tra la titolarità dei 10/10 (Sicilia), o 9/10 (Trentino-A.A. e Valle d’Aosta) della quasi totalità dei tributi il cui presupposto di imposta matura nel territorio della regione e i 7/10, o quote minori, attribuiti al Friuli-Venezia Giulia e alla Sardegna. E questo anche per le considerazioni che si possono fare, secondo la prima osservazione, sul rapporto fra il costo (standard) delle funzioni esercitate e l’ammontare dei gettiti disponibili.

[60]    Le regioni a statuto speciale hanno acquisito man mano anche i tributi propri che lo Stato ha attribuito alle regioni a statuto ordinario in cambio di precedenti trasferimenti erariali. E’ il caso dell’IRAP e dell’Addizionale regionale all’IRPEF ed così è stato anche per la Tassa automobilistica di cui, quando era tributo erariale, le regioni a statuto speciale ottenevano il gettito senza poter disporre della disciplina. Di fatto, nonostante il più ampio potere tributario di cui dispongono, solo negli ultimi tempi alcune regioni a statuto speciale hanno introdotto tributi propri, per altro contestati e impugnati dallo Stato.

[61]    Questione che oggi, per una accezione ampia di potere trasparente e responsabile, è indicata con il termine di «Accountability».

[62]    Documento approvato il 7 febbraio 2007 e richiamato nella recente riunione della Conferenza dei Presidenti il 28 aprile 2008 come punto di partenza per una ‘ridefinizione’ della posizione comune delle regioni per gli incontri da avviare con il nuovo Governo dopo le elezioni del 13 e 14 aprile 2008. Come ricordato avanti, le regioni e le province autonome hanno elaborato ulteriori proposte ed emendamenti anche al testo ultimo proposto dal Governo e, per quanto riguarda la finanza delle regioni a statuto speciale, il «Documento» redatto il 23 maggio 2007 in base alla Conferenza dei Presidenti tenutasi il 17 maggio 2007, riproduce all’articolo 19 un testo non molto difforme da quello poi presente – con il medesimo numero – nel disegno di legge C. n. 3100. Gli è però che – almeno ripetendo quanto riportato dalle comunicazioni ufficiali – in quest’ultima riunione della Conferenza (28 aprile 2008) è andata affacciandosi l’idea di proporre al nuovo Governo il “Modello Friuli”, estendere cioè a tutte le regioni (a statuto ordinario) l’ordinamento della regione speciale che ha le più basse percentuali di compartecipazione ai tributi erariali.

[63]    Questa questione era posta in termini di principio già nella «Bozza del documento predisposto dal Ministro dell’Economia e delle Finanze in materia di federalismo fiscale» del 22 dicembre 2006. Embrione, subito avversato, di molte delle proposte successive. Nel paragrafo n. 6 ‘Regioni a statuto speciale’, il Gruppo di lavoro (Giarda) che aveva redatto il documento affermava di NON ritenere «perseguibile in tempi brevi un’ipotesi di completa armonizzazione della finanza delle RSS alla finanza delle RSO, che tuttavia nell’ottica di attuazione piena del Titolo V della Costituzione dovrebbe in linea di principio essere ricercata». Riteneva comunque «perseguibili e desiderabili alcuni passi in questo senso, tramite una verifica rigorosa delle motivazioni dei flussi finanziari che ancora transitano dal bilancio dello Stato a quello delle RSS e tramite una partecipazione delle RSS più ricche al sistema perequativo a favore delle regioni più povere». Più dirette e percepibili – e perciò più fortemente avversate – le proposizioni normative inserite nell’articolo 19 della prima Bozza governativa di pdl in materia di federalismo fiscale diffusa dal Ministero dell’Economia e Finanza il 2 aprile 2007: «... ai bilanci delle regioni a statuto speciale viene addebitata una frazione degli interessi del debito pubblico corrispondente all’incidenza dei proventi delle compartecipazioni al gettito tributario di ciascuna regione sul totale del gettito dei tributi erariali. A regime tale addebito si tradurrà in una riduzione della quota di compartecipazione ai tributi erariali»; e ancora: «le regioni a statuto speciale con livelli di reddito pro-capite superiore alla media nazionale non partecipano a nessun riparto di fondi assegnati da leggi dello Stato».

[64]    Si tratta di disposizioni formulate in termini teleologici, più che come principi direttivi delle future norme; i parametri di riferimento della nuova finanza di regioni a statuto speciale e province autonome sono costituiti dai valori medi di spese, risorse e funzioni equivalenti esercitate dalle regioni a statuto ordinario, dallo Stato e dai comuni in altri territori. Il che dovrebbe ricondurre anche l’ordinamento delle regioni a statuto speciale ai parametri assunti per le altre parti del territorio nazionale. Fermi, ovviamente, numero, ampiezza e diversità delle funzioni di ciascuna e fermo la piena estensione ad esse del principio di perequazione. E’ in questo senso l’unico emendamento in proposito avanzato dalla conferenza dei presidenti di regione tra quelli approvati in ultimo il 2 agosto del 2007.

[65]    Per altro la regione Lombardia e la regione Veneto hanno approvato, ciascuna di esse, una proposta (rectius, richiesta) di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” ai sensi del terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione. Su di esse avevano avviato una procedura informale di concertazione con il Governo perché potessero avere una delibazione di accoglimento prima di essere trasformate in proposte di legge al Parlamento. Il terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione richiama (e sottomette) esplicitamente il finanziamento di queste funzioni ulteriori ai principi e alle compatibilità dell’articolo 119, ma non vi è dubbio che – non potendo essere finanziate attraverso trasferimenti erariali – esse comportano una differenziazione nella disciplina delle aliquote dei tributi propri e delle compartecipazioni ai tributi erariali. Può invece sorgere qualche dubbio circa la possibilità o, forse, soltanto l’opportunità che esse possano essere finanziate tramite trasferimenti perequativi.

[66]    Nella stretta dipendenza che attualmente lega il bilancio delle regioni e degli enti locali a quello dello Stato il coordinamento finanziario è l’obiettivo che, a partire dal 1998, è stato perseguito con determinazione dal complesso sistema di vincoli e regole posti dal patto di stabilità interno. Sul piano delle procedure per la definizione dei bilanci pubblici e su quello del coordinamento contabile per il consolidamento dei conti, le regole e le sedi di concertazione introdotte nella legislazione dello Stato ed in quella delle regioni a partire, almeno, dalla legge n. 468 del 1978 non hanno raggiunto risultati ritenuti soddisfacenti. Almeno considerando che molte variabili di entrata e di spesa delle regioni e degli enti locali dipendono da decisioni assunte con la legge finanziaria ed il bilancio dello Stato e che questi sono definiti al 31 di dicembre quando, contemporaneamente (e, sino ad ora, soltanto ‘teoricamente’), dovrebbero concludersi anche le procedure di bilancio di regioni ed enti locali. Quanto al coordinamento contabile, il consolidamento delle poste di entrata e di spesa tra i tre livelli di governo è possibile soltanto per macro-aggregati ed in tempi non sempre coerenti con i processi decisionali in corso.

[67]    Degna di rilievo, ai fini della concertazione, è la previsione della istituzione di una apposita ‘Cabina di regia’ come sede per la definizione congiunta – Stato, regioni, enti locali dei contenuti dei decreti legislativi delegati che avrebbero dato attuazione al federalismo fiscale (C. n. 3100, art. 20, co. 2 e C. n. 2844, art. 1, co. 1, lett. l). La proposta, sorta in sede di Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome è stata accolta nell’ultimo testo del disegno di legge del governo Prodi II ed è presente anche nella proposta della regione Lombardia.

[68]    la proposta non utilizza in questo caso termini già connotati nella procedura e negli effetti quali ‘parere’ o ‘intesa’: «la conciliazione degli interessi tra i diversi livelli interessati all’attuazione delle norme sul federalismo fiscale è oggetto», deve cioè scaturire dal «confronto» e dalla «valutazione congiunta» in sede di Conferenza unificata (idem, lett e).

[69]    Secondo l’impostazione del disegno di legge si tratta, in primo luogo, della determinazione delle variabili che – in ragione del gettito dei tributi e delle compartecipazioni di ciascun ente - completano il finanziamento delle funzioni tramite il fondo perequativo. L’ammontare complessivo della perequazione dipende infatti dalla definizione (e ridefinizione) dei livelli essenziali, dei costi standard, dei fabbisogni e dagli effetti che si riverberano su questi parametri per il raggiungimento degli altri obiettivi di finanza pubblica. Il ‘coordinamento dinamico’ raccoglierebbe perciò anche il progressivo abbandono del parametro della spesa storica e tutte le modificazioni non permanenti che adattano alle contingenze del bilancio in corso l’assetto (stabile) definito dal federalismo fiscale. Il testo prevede infatti che « ... possono essere stabiliti obiettivi di comparto ... in relazione all’andamento della finanza pubblica e nel rispetto degli obiettivi fissati a livello europeo» (art. 2, co. 1, lett. c) e che la legge di coordinamento dinamico potrà recare anche le disposizioni intese a stabilire il limite di ricorso al debito imposto a ciascun ente e la ripartizione della pressione fiscale tra i livelli di governo (idem, lett. d). L’aggiornamento «triennale delle regole di evoluzione nel tempo dell’entità del fondo» perequativo è previsto anche dalla proposta di legge C. n. 2844, art. 3, co. 2, lett. h), per «stimolare l’efficienza delle amministrazioni regionali e la capacità di accertamento e di contrasto all’evasione fiscale» e dagli emendamenti proposti dalla Conferenza dei presidenti delle regioni «per verificare la congruità dei tributi presi a riferimento per la copertura del fabbisogno standard ... sia in termini di gettito, sia in termini di correlazione con le funzioni svolte» (Emendamenti del 2 agosto 2007, Ripristino ex art. 9, co. 4).