Analogamente agli anni precedenti, nella XV legislatura, lo strumento prioritario cui il legislatore ha affidato il compito di stabilire obiettivi e vincoli della gestione finanziaria di regioni ed enti locali ai fini della determinazione della misura del concorso dei medesimi al rispetto degli impegni derivanti dall’appartenenza all’Unione europea è stato il Patto di stabilità interno.
Le regole del Patto di stabilità interno sono formulate in sede di manovra di finanza pubblica e inquadrate quali princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica nell’ambito del nuovo quadro del titolo V della Costituzione.
Nella XV legislatura si è arrivati ad una nuova definizione del Patto di stabilità interno, che torna a porre l’accento sul miglioramento dei saldi finanziari, come nelle prime formulazioni del Patto, piuttosto che sul controllo delle spese finali degli enti territoriali, come invece era stata la tendenza negli ultimi anni della legislatura precedente. Ciò vale, in particolar modo, per gli enti locali e, programmaticamente, anche per le regioni e le province autonome.
La formulazione delle regole del Patto in termini di riduzione della spesa anziché del disavanzo, era in sostanza riconducibile, nella XIV legislatura, alla volontà di mantenere sotto controllo la pressione fiscale, evitando che il miglioramento del disavanzo da parte delle autonomie si realizzasse attraverso un incremento delle imposte regionali e locali. A tal fine, l’autonomia decisionale degli enti territoriali aveva subito limitazioni oltre che dal lato della spesa, con i vincoli del Patto di stabilità interno, anche dal lato delle entrate, con l’introduzione di misure dirette a precludere il ricorso alla leva fiscale per l’acquisizione di maggiori entrate (si pensi alla sospensione, a decorrere dal 29 settembre 2002 e fino a tutto il 2006, della possibilità per regioni e comuni di aumentare le aliquote delle addizionali all’IRPEF o, per le regioni, di maggiorare l’aliquota IRAP).
Nel documento di programmazione economico finanziaria per gli anni 2008-2011, presentato nel mese di giugno 2007, nel paragrafo VIII.2 riguardante la finanza territoriale e le regole ed istituzioni fiscali, il Governo ha sostenuto la necessità di riconoscere agli enti territoriali un’autonomia tributaria significativa rispetto alle loro ampie competenze di spesa, responsabilizzandoli nella loro gestione finanziaria anche in relazione ai vincoli finanziari derivanti dalla partecipazione dell’Italia all’Unione europea.
L’impegno a ripristinare condizioni di maggiore autonomia tributaria nei confronti degli enti decentrati ha quindi condotto ad una completa revisione del Patto di stabilità interno, incentrata su obiettivi espressi in termini di saldi (inclusivi delle spese per investimenti), in modo da consentire la riattivazione la leva fiscale degli enti territoriali, rimasta, appunto, bloccata per 4 anni.
A tale riguardo, con la legge finanziaria per il 2007 il Governo ha introdotto una serie di interventi volti ad ampliare gli spazi di autonomia tributaria delle regioni e degli enti locali, ripristinando, ad esempio, la facoltà di variazione dell’aliquota di compartecipazione alla base imponibile dell’IRE, ovvero introducendo, per i comuni, una nuova disciplina dell’addizionale all’IRE (c.d. dinamica), legata all’andamento del gettito dell’imposta, in maniera tale da lasciare agli enti territoriali maggiore libertà di individuare su quali voci di bilancio operare il miglioramento del saldo (vedi scheda I tributi regionali e locali).
Con la legge finanziaria per il 2007 la disciplina del Patto di stabilità interno è stata definita in modo differenziato per i vari enti:
§ per gli enti locali (province e comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti) si è tornati ad una impostazione basata sul vincolo riferito alla crescita del disavanzo finanziario. In sintesi, le regole del Patto di stabilità interno perseguono l’obiettivo del miglioramento del saldo finanziario, inteso quale differenza tra entrate finali e spese finali (comprese pertanto le spese in conto capitale), allo scopo di far convergere quanto più possibile le regole del Patto di stabilità interno con quelle previste dal Patto di stabilità e crescita sottoscritto in sede europea.
Come nelle sue prime formulazioni[1], il Patto di stabilità per il periodo 2007-2010 prevede il contributo della finanza locale al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica in termini di riduzione del saldo finanziario tendenziale del comparto per ciascuno degli anni 2007, 2008, 2009 e 2010. La determinazione della misura del concorso di ciascun ente al raggiungimento dell’obiettivo generale è definita sulla base di una specifica procedura, in considerazione di alcune caratteristiche finanziarie dell’ente medesimo, quali, in particolare, l’entità della spesa corrente e il livello di deficit.
Una volta determinata, secondo la indicata procedura, l’entità del concorso di ciascun ente alla manovra, gli obiettivi programmatici del patto di stabilità interno per gli anni 2007-2010 consistono, per ciascun ente, nel miglioramento dei propri saldi finanziari medi del periodo 2003-2005 della suddetta entità.
A tale riguardo va sottolineato che la legge finanziaria per il 2008 ha introdotto il criterio della competenza mista, ai fini del calcolo del saldo che costituisce l’obiettivo programmatico del patto di stabilità interno degli enti locali per gli anni 2008, 2009 e 2010 e del saldo medio del periodo base di riferimento 2003-2005. Il saldo è calcolato quale differenza tra le entrate finali e le spese finali, al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti. E’ prevista l’esclusione di un’unica voce, relativa alle entrate in conto capitale riscosse nel triennio 2003-2005, derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare destinate nel medesimo triennio all’estinzione anticipata di prestiti.
In base a tale disciplina, tutti gli enti locali (anche quelli con saldo finanziario positivo) avrebbero dovuto partecipare al raggiungimento dell’obiettivo generale di comparto del Patto di stabilità in ragione del volume della propria spesa corrente; soltanto gli enti in deficit avrebbero contribuito ulteriormente al raggiungimento degli obiettivi di comparto, in misura proporzionale all’ampiezza del loro deficit. Tale impostazione è stata peraltro corretta dalla legge finanziaria per il 2008, che ha azzerato il concorso alla manovra per gli enti locali con saldi finanziari positivi in termini di cassa (per approfondimenti, vedi scheda Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali).
Una importante novità è costituita dall’obbligo per gli enti locali soggetti al Patto di stabilità interno di redigere, a partire dall’anno 2008, il bilancio di previsione in coerenza con l’obiettivo programmatico da raggiungere. In sostanza, nel bilancio di previsione, le previsioni di entrata e di spesa devono essere iscritte in misura tale da consentire il raggiungimento dell’obiettivo programmatico del patto determinato per ciascun anno;
§ per le regioni e le province autonome si è invece mantenuta, ma solo temporaneamente, una impostazione basata sul principio dell’evoluzione controllata della spesa, come applicato a partire dal 2002, prevedendo in prospettiva una ridefinizione delle regole del Patto stesso sulla base degli esiti di una sperimentazione avviata con le stesse regioni e province autonome, finalizzata ad assumere, quale base di riferimento per il Patto di stabilità interno, il saldo finanziario, in sostituzione del controllo della spesa.
In particolare, per ciascuna regione a statuto ordinario è richiesta una riduzione del complesso delle spese finali per l’anno 2007 dell’1,8% rispetto al corrispondente complesso di spese finali dell'anno 2005. Per gli anni 2008 e 2009, si applica, invece, una percentuale di incremento, rispettivamente, del 2,5% e del 2,4% rispetto all’anno precedente, calcolato assumendo il pieno rispetto del Patto di stabilità interno (per approfondimenti, vedi scheda Le regole del Patto 2007-2009 per le regioni).
Si ricorda che, come ogni anno, è esclusa dalla disciplina del Patto di stabilità interno la spesa per la sanità, cui si applica la specifica disciplina di settore (vedi capitolo Controllo della spesa sanitaria ).
Circa la sperimentazione, finalizzata ad assumere per le regioni e le province autonome il saldo finanziario quale base di riferimento per il patto di stabilità interno, le regioni coinvolte sono: Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Puglia, Sicilia, Veneto, le Province autonome di Trento e di Bolzano, Calabria, Lazio, Piemonte, Valle D’Aosta e Sardegna. Queste regioni sono chiamate a designare i loro rappresentanti che formeranno il gruppo di lavoro che avrà il compito di definire i criteri e le modalità della sperimentazione stessa.
La legge finanziaria per il 2008, pur confermando in larga parte la disciplina del Patto di stabilità interno recata dalla legge finanziaria precedente, ha operato alcune importanti modifiche ed integrazioni al Patto degli enti locali al fine di ovviare ad alcune problematiche applicative emerse nel corso del 2007, con riferimento particolare agli enti locali che, pur registrando saldi finanziari di cassa positivi, hanno dovuto comunque migliorare la loro posizione nel 2007, o che avendo registrato saldi positivi nel periodo base di riferimento 2003-2005 in virtù di entrate straordinarie dovute all’alienazione di beni patrimoniali, non più ripetibili negli anni, si trovavano, di fatto, impossibilitati a raggiungere gli obiettivi programmatici del Patto.
Tra gli aspetti di maggiore criticità che hanno caratterizzato la formulazione del Patto recata dalla legge finanziaria 2007, è emersa, in particolare, la necessità di individuare una soluzione adeguata alla problematica relativa alle spese di investimento, incluse nelle regole del Patto, soprattutto in considerazione del ruolo che le autonomie locali hanno sempre svolto a sostegno di una politica relativa allo sviluppo[2]. Alcune indicazioni contenute nel DPEF 2008-2011 suggerivano, quale soluzione al problema, l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione[3], ferma restando la necessità di verificare le regole evolutive del debito delle amministrazioni territoriali.
Per le regioni, inoltre, nel DPEF 2008-2011 si evidenziava la necessità di accelerare il periodo di sperimentazione al fine di introdurre, anche per tale comparto, il saldo come parametro di riferimento per il Patto di stabilità interno, anche in vista del disegno di legge delega sul federalismo fiscale, presentato a settembre 2007 (vedi scheda Il federalismo fiscale).
Le linee di intervento sulla disciplina del Patto di stabilità interno, assunte nella legge finanziaria per il 2008, sono state condivise e concordate tra Governo ed enti locali nell’accordo sottoscritto in data 25 settembre 2007.
In sostanza, nell’accordo sono stati definiti alcuni correttivi specifici:
§ azzeramento del concorso alla manovra per gli anni 2008-2010 per gli enti con una media positiva del saldo finanziario di cassa del periodo 2003-2005. Tali enti non sono più costretti, pertanto, ad una manovra aggiuntiva;
§ riduzione dell’obiettivo programmatico per gli enti che, oltre a presentare una media positiva del saldo finanziario di cassa 2003-2005, presentino anche un valore particolarmente elevato (superiore al 15% delle entrate finali) delle entrate in conto capitale derivanti da dismissioni del patrimonio immobiliare e mobiliare;
§ adozione del criterio contabile della competenza c.d. “mista”, ai fini del computo del saldo finanziario rilevante per il Patto, in base al quale le entrate e le uscite di parte corrente vengono contabilizzate in termini di competenza (giuridica) e quelle in conto capitale si considerano invece in termini di cassa.
Questa soluzione, oltre ad avvicinare maggiormente il saldo finanziario del patto di stabilità interno al saldo rilevante a livello comunitario, ai fini del Patto di stabilità e crescita, e in particolare a quello calcolato dall'ISTAT ai fini della procedura sui deficit eccessivi di cui al Trattato di Maastricht, permetterebbe, soprattutto, di superare il problema dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione a copertura delle spese di investimento.
L’utilizzo del criterio della competenza mista, di fatto, esclude dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto.
Per quanto concerne le misure di carattere sanzionatorio applicabili agli enti territoriali che non abbiano rispettato gli obiettivi del Patto di stabilità interno stabiliti per l’anno precedente, la disciplina definita dalla legge finanziaria per il 2007 è profondamente diversa rispetto a quella in vigore fino all’anno 2006.
A differenza della normativa precedente - che prescriveva misure correttive degli andamenti di spesa degli enti locali nelle ipotesi di mancato raggiungimento degli obiettivi del Patto, in coerenza con una impostazione del Patto medesimo finalizzata all’obiettivo della riduzione della spesa degli enti locali - la nuova disciplina introduce un meccanismo di automatismo fiscale, che prevede l’incremento delle aliquote dell’addizionale comunale all’IRPEF e dell’imposta provinciale di trascrizione, per gli enti locali, e dell’imposta sulla benzina per autotrazione e della tassa automobilistica, per le regioni, che si attiva qualora l’ente, a seguito della diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri, non adotti autonomamente le necessarie misure per il riassorbimento dello scostamento.
In caso di mancato rispetto del Patto, l’ente, su diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri, adotta i provvedimenti necessari al rientro entro il 31 maggio dell’anno successivo a quello di riferimento. Dopo tale data, se l’ente non ha assunto alcuna iniziativa, il Sindaco od il Presidente della Provincia, in qualità di commissari ad acta, devono procedere entro il successivo 30 giugno all’adozione dei provvedimenti. Se anche entro il 30 giugno non è stato adottato alcun provvedimento, scattano le procedure automatiche di rientro che prevedono, per le regioni, l’applicazione dell’aliquota massima applicabile dell’imposta regionale sulla benzina per autotrazione (0,0258 euro) e l’aumento del 5% della tassa automobilistica regionale, per i comuni, una maggiorazione dello 0,3% dell’aliquota vigente dell’addizionale comunale all’imposta sul reddito delle persone fisiche e, per le province, un aumento del 5% della tariffa vigente relativa all’imposta provinciale di trascrizione.
Va peraltro evidenziato che le procedure di rientro, se definite entro il 30 giugno, potranno essere commisurate all’effettiva entità dello scostamento dall’obiettivo di ciascun ente. Solo dopo che sia decorso inutilmente tale termine il rientro è attuato con criteri automatici uguali per tutti.
Per quanto concerne il rispetto del Patto di stabilità interno, a livello generale si può affermare che esso, nelle sue varie formulazioni a partire dal 1999 fino al 2006, è sempre stato rispettato dagli enti[4]; tuttavia, tale rispetto si è risolto in una scarsa presenza di risultati significativi dal punto di vista finanziario.
Secondo i dati più recenti forniti dall’ISTAT sull’andamento del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche[5], la dinamica della spesa pubblica delle amministrazioni locali ha registrato negli ultimi anni un costante ritmo di crescita (da 153,9 miliardi del 1999 a 231 miliardi di euro nel 2006). La sua incidenza sul complesso della spesa pubblica è andata costantemente aumentando fino al 2004 (passando dal 28,4% del 1999 al 32,1% del 2004) per poi diminuire negli anni 2005 e 2006, confermandosi al 32,1% nel 2005 e scendendo al 31% nel 2006.
Va infatti evidenziato che negli anni 2005 e 2006, in cui si scontano gli effetti della disciplina del patto incentrata sul controllo della spesa complessiva degli enti territoriali, si è registrato un rallentamento del tasso di crescita delle spese complessive delle amministrazioni locali (+3,4% nel 2005 e +4,2% nel 2006, rispetto ad una media di crescita del 6,9% nel periodo 2000-2004), con un incremento delle spese correnti più basso rispetto al passato (4,7% nel 2005 e 4,9% nel 2006, rispetto ad una media del 5,7% negli anni precedenti) e una contrazione delle spese in conto capitale (-2,4% nel 2005, cui ha fatto riscontro una leggera ripresa, dell’1,2%, nel 2006).
[1] Il patto di stabilità per gli anni 1999 e 2000 prevedeva il contributo della finanza regionale e locale al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per quegli anni attraverso l’obiettivo primario di riduzione del disavanzo degli enti territoriali, per un importo complessivo pari ad almeno 0,1 punti percentuali del prodotto interno lordo. L’obiettivo di riduzione del disavanzo era espresso in termini aggregati con riferimento all’intero comparto degli enti territoriali (regioni a statuto ordinario e province autonome, province e comuni) ed era calcolato come correzione dei saldi rispetto all’andamento tendenziale. Soltanto le successive circolari ministeriali determinarono il risparmio atteso da ciascuna componente del comparto e le modalità tecniche con le quali l’obiettivo si sarebbe tradotto in vincoli posti alla formazione del bilancio di ciascuno degli enti tenuti alla sua osservanza.
[2] L’inclusione delle spese in conto capitale nel computo del saldo rilevante ai fini del Patto di stabilità interno, aveva fatto emergere, sin dall’inizio, il rischio che gli enti soggetti al patto avrebbero contribuito alla riduzione dell’indebitamento netto delle amministrazioni territoriali essenzialmente attraverso la contrazione degli investimenti, dato, questo, che avrebbe potuto tradursi in un grave arresto per lo sviluppo locale.
[3] In base alle regole del patto 2007, in linea con quelle europee, gli enti locali non possono utilizzare il proprio avanzo di amministrazione per il finanziamento delle spese rilevanti ai fini del patto, in quanto l’avanzo di amministrazione, essendo riferito ad esercizi precedenti, non viene considerato tra le entrate dell’esercizio ai fini del saldo finanziario utile.
[4] Cfr. le annuali Relazioni della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle regioni e degli enti locali (Doc. XLVI-bis).
[5] ISTAT, Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche (Serie Sec95)– anni 1980-2006, 12 giugno 2007.