Il Patto di stabilità interno

Le regole del Patto 2007-2010 per gli enti locali

La disciplina del Patto di stabilità interno per gli enti locali con riferimento al periodo 2007-2010 è contenuta nei commi da 676 a 693 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006). Tale disciplina è stata integrata dalla legge finanziaria per il 2008 (articolo 1, co. 379, legge n. 244/2007), che, oltre ad estendere la disciplina ivi contenuta anche all’anno 2010, ha provveduto ad apportare alcune importanti modifiche alle regole del patto degli enti locali, in conseguenza di alcune problematiche applicative evidenziatesi nel corso dell’anno 2007 (vedi capitolo Il patto di stabilità interno).

La disciplina relativa al patto di stabilità interno per gli enti locali per gli anni 2007-2010 è illustrata dalla Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze n. 12 del 22 febbraio 2007, per le disposizioni non modificate dalla legge finanziaria 2008, e dalla successiva Circolare n. 8 del 28 febbraio 2008, che è invece esplicativa delle novità che sono state introdotte dalla legge n. 244/2007.

Come già previsto dalla normativa precedente, le regole del patto vengono poste in relazione all’esigenza di assicurare il concorso di tutti gli enti territoriali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (comma 676), in considerazione del fatto che i vincoli sul disavanzo e sul debito, previsti dal Trattato CE e dal Patto di stabilità e crescita, si riferiscono al complesso delle amministrazioni pubbliche.

Il rispetto di tali vincoli, di cui il Governo è responsabile di fronte alle istituzioni comunitarie, dipende dal comportamento di tutti i livelli di governo con autonomia decisionale in materia di entrata e di spesa.

Al tempo stesso, la disciplina del patto di stabilità interno è inquadrata nell’ambito del titolo V della Costituzione, precisando che la disciplina del patto reca i princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, e articolo 119, comma secondo, della Costituzione. Il riferimento alla funzione di coordinamento della finanza pubblica vale non solo a indicare la funzione del patto di stabilità interno, ma anche a individuare il fondamento della competenza dello Stato nel dettarne la disciplina con propria legge.

In relazione al Titolo V, il rispetto delle regole del patto di stabilità interno viene altresì posto in relazione all’esigenza di garantire la “tutela dell’unità economica della Repubblica”, che, ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione, può giustificare l’intervento sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni e degli enti locali.

Ambito soggettivo di applicazione del patto di stabilità interno

Ai sensi del comma 676 della legge n. 296/2006, la disciplina del patto di stabilità interno per il periodo 2007-2010 si applica alle province e ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

Si conferma pertanto, come negli anni precedenti, l’esclusione dei comuni di minori dimensioni dall’applicazione del patto.

Per quanto concerne gli enti di nuova istituzione, il comma 687 della legge n. 296/2006 prevede che per gli enti istituiti negli anni compresi tra il 2003 e il 2005, le regole del Patto di stabilità interno si applicano, con decorrenza dall’anno 2007, facendo riferimento alla media degli anni compresi nel triennio 2003-2005, per i quali sono disponibili i bilanci consuntivi. Se si dispone del bilancio di un solo anno, quest'ultimo costituisce la base annua di calcolo su cui applicare le regole del patto di stabilità interno.

Per gli enti istituiti nel 2006, le regole del Patto di stabilità interno si applicano a decorrere dall’anno 2009, assumendo, quale base annua di calcolo su cui applicare le regole del patto, le risultanze dell'esercizio 2007.

Per quanto concerne gli enti locali commissariati per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell'articolo 143 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), il comma 688 della legge n. 296/2006 dispone che per quelli commissariati per mafia a decorrere dall'anno 2007 le regole del patto di stabilità interno si applicheranno a partire dall’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali.

E’ prevista, invece, l’esclusione dal patto di stabilità interno per gli anni 2007 e 2008 degli enti locali che siano stati commissariati nel 2004 e 2005 sia per fenomeni di tipo mafioso che per le ulteriori motivazioni previste dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (comma 689 della legge n. 296/2006, prorogato all’anno 2008 dall’art. 1, co. 386, della legge n. 244/2007).

Si tratta, in particolare, degli enti locali i cui organi consiliari siano stati commissariati, anche per frazione di anno, per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), ovvero nelle ipotesi previste dall’art. 141 del Testo unico, che dispone lo scioglimento degli organi consiliari: a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico; b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco, dimissioni del sindaco, ecc.; c) quando non sia approvato nei termini il bilancio.

Nella Circolare n. 12/2007, si sottolineava che con il comma 689 (che prevedeva l’esclusione dal patto di stabilità per il 2006 per gli enti commissariati nel 2004 e dal patto per il 2007 per gli enti commissariati nel 2005) era stata data una interpretazione puntuale sull’assoggettamento degli enti commissariati alle regole del patto, per renderla in linea con la risoluzione parlamentare n. 7-00741 del 18 gennaio 2006 della V Commissione Bilancio della Camera dei Deputati. Secondo quanto indicato nella circolare n. 8 del 28 febbraio 2008, con la proroga all’anno 2008 dell’efficacia della disposizione del comma 389 della legge finanziaria 2007, disposta dall’art. 1, comma 386, della legge finanziaria 2008, si intendono esclusi dal patto di stabilità per il 2008 gli enti commissariati sia nell’anno 2004 che nell’anno 2005. La proroga al 2008 ha effetti anche sull’anno precedente e consente, pertanto, di escludere dal patto per il 2007 anche gli enti locali commissariati nel 2004, esclusione che non poteva operare sulla base della precedente formulazione del comma 389.

Determinazione del concorso di ciascun ente alla manovra

Come nelle sue prime formulazioni, il patto di stabilità interno per il periodo 2007-2010 prevede il contributo della finanza locale al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica in termini di riduzione del saldo finanziario tendenziale del comparto per ciascuno degli anni 2007, 2008, 2009 e 2010 (comma 677, come novellato dall’art. 1, co. 379, lett. b) della legge n. 244/2007).

La determinazione del concorso di ciascun ente al raggiungimento dell’obiettivo generale è effettuata sulla base di una specifica procedura, definita dal comma 678 della legge n. 296/2006 in considerazione di alcune caratteristiche finanziarie dell’ente medesimo, in particolare, l’entità della spesa corrente e il suo livello di deficit.

In sostanza, la norma prevede che la misura del concorso di ciascun ente alla manovra complessiva per il periodo 2007-2010 sia corrispondente alla somma, in valori assoluti, degli importi derivanti dall’applicazione di determinati coefficienti alla media del triennio 2003-2005 della propria spesa corrente, sostenuta in termini di cassa, e alla media del triennio 2003-2005 dei propri saldi di cassa, per i soli enti che presentino una media negativa.

La somma di questi due importi, considerati in valore assoluto, rappresenta l’obiettivo specifico di miglioramento del saldo che ogni singolo ente deve realizzare nel periodo 2007-2010 rispetto alla media del triennio 2003-2005 [1].

Più in particolare, per definire l’entità del miglioramento del saldo-obiettivo per ciascuno degli anni 2007-2010, si prevede che ciascun ente debba:

a) calcolare la media del triennio 2003-2005 dei propri saldi di cassa, intesi quale differenza tra le entrate finali e le spese finali, sia di parte corrente che in conto capitale (con la sola esclusione delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti), e risultanti dai propri conti consuntivi. Se tale media risultasse negativa, gli enti devono applicare ad essa i seguenti coefficienti:

1) per le province: 0,4 per il 2007, 0,210 per il 2008 e 0,117 per l'anno 2009;

2) per i comuni: 0,33 per l'anno 2007, 0,205 per il 2008 e 0,155 per il 2009.

A seguito dell’estensione dell’applicazione del patto di stabilità all’anno 2010, l’art. 1, co. 379, lett. c) della legge finanziaria per il 2008 ha introdotto il comma 678-bis all’articolo 1 della legge n. 296/2006, che stabilisce che per il 2010 si adottano i medesimi coefficienti previsti per il 2009;

b) calcolare la media della spesa corrente sostenuta nel triennio 2003-2005, considerata in termini di cassa, come risultante dai propri conti consuntivi, ed applicare ad essa i seguenti coefficienti:

1) per le province: 0,041 per il 2007, 0,022 per il 2008 e 0,012 per il 2009;

2) per i comuni: 0,029 per l'anno 2007, 0,017 per il 2008 e 0,013 per il 2009.

Per il 2010 si adottano i medesimi coefficienti previsti per il 2009;

c) determinare l'importo annuo della manovra, corrispondente alla somma degli importi, considerati in valore assoluto, derivanti dall’applicazione dei coefficienti al saldo finanziario e alle spese correnti.

In tal modo, il concorso di ciascun ente alla manovra complessiva è ottenuto come somma di una quota della spesa corrente e di una quota di deficit, considerati in valore assoluto, come desunti dai rispettivi consuntivi.

Per i comuni, è peraltro fissato un limite massimo di concorso alla manovra, pari all’importo corrispondente all’8% della media triennale delle spese finali del triennio 2003-2005, qualora l’importo derivante dall’applicazione dei coefficienti alla media dei disavanzi di cassa e alla media della spesa corrente rappresenti, per tali enti, un valore percentuale superiore all’8% della media delle spese finali registrate nel triennio 2003-2005 (comma 679 della legge n. 296/2006).

Come illustrato nella Circolare n. 8/2008, i comuni devono confrontare l’importo ottenuto applicando la procedura di cui al comma 678 con l’importo corrispondente all’8% del valore medio delle spese finali del triennio 2003-2005 e considerare, ai fini della determinazione dell’obiettivo del patto, il minore fra i due importi. In sostanza, la disposizione è volta ad eliminare la distorsione che avrebbe potuto essere determinata dalla presenza, nel triennio considerato, di picchi di spesa registrati per fenomeni straordinari.

Va sottolineato che, in base alla disciplina fin qui illustrata, anche gli enti che avessero presentato una media 2003-2005 del saldo finanziario di cassa di valore positivo avrebbero dovuto essere soggetti alle regole del patto di stabilità: l’entità del loro concorso alla manovra veniva calcolato applicando soltanto i coefficienti stabiliti per la spesa corrente.

In tal modo, come sottolineato anche dalla Circolare del Ministero dell’economia n. 12/2007, tutti gli enti avrebbero partecipato al patto di stabilità in ragione del volume della propria spesa corrente; soltanto gli enti in deficit avrebbero ulteriormente contribuito al raggiungimento degli obiettivi di comparto, in misura proporzionale all’ampiezza del loro deficit.

Tale previsione ha determinato però alcune problematiche applicative nel corso del 2007, in quanto tali enti, pur registrando un saldo finanziario positivo in termini di cassa nel periodo base di riferimento (2003-2005), hanno dovuto comunque migliorare la loro situazione (già positiva) nel 2007.

In considerazione di ciò, con la legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. d), legge n. 244/2007) è stato introdotto il comma 679-bis nella legge finanziaria 2007 che per gli anni 2008-2010 azzera il concorso alla manovra per gli enti che presentano una media triennale 2003-2005 positiva del saldo di cassa, fissando, per tali enti, gli obiettivi programmatici degli anni 2008-2010 in misura pari al saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

Gli obiettivi programmatici di miglioramento dei saldi finanziari

Una volta determinata, secondo i commi 678, 679 e 679-bis della legge n. 296/2006, l’entità del concorso di ciascun ente alla manovra, gli obiettivi programmatici del patto di stabilità interno per ciascuno degli anni 2007-2010 consistono nel miglioramento dei saldi finanziari medi del periodo 2003-2005 della suddetta entità.

A tale riguardo va sottolineato che la legge finanziaria per il 2008 ha introdotto il criterio della competenza mista, ai fini del calcolo del saldo che costituisce l’obiettivo programmatico del patto di stabilità interno degli enti locali per gli anni 2008, 2009 e 2010 e del saldo medio del periodo base di riferimento 2003-2005.

Si tratta del criterio di contabilizzazione in base al quale le entrate e le spese di parte corrente vengono considerate in termini di competenza e quelle in conto capitale vengono contabilizzate in termini di cassa.

Come sottolineato anche nella Circolare n. 8/2008, l’adozione del criterio della competenza mista, in base al quale le poste di parte corrente sono considerate in termini di competenza e quelle in conto capitale sono contabilizzate in termini di cassa, rappresenta una soluzione che “ha il pregio di rendere più facilmente gestibile il problema dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione a copertura di spese di investimento e, inoltre, ha il vantaggio di avvicinare maggiormente il saldo di riferimento a quello che, a consuntivo, viene calcolato dall'Istat ai fini della procedura sui deficit eccessivi di cui al Trattato di Maastricht e, pertanto, di rendere l'obiettivo del patto di stabilità interno più coerente con quello del Patto europeo di stabilità e crescita”[2].

Mentre ai fini della determinazione del concorso alla manovra, il saldo finanziario viene calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali e spese finali, risultanti dai conti consuntivi (comma 680), il saldo finanziario che costituisce l’obiettivo programmatico del patto di stabilità interno per gli anni 2008-2010 viene invece calcolato in termini di competenza mista (comma 681).

Resta invariata la disciplina relativa all’esercizio finanziario 2007, che prevede che il saldo finanziario sia computato sia in termini di competenza che in termini di cassa.

Per quanto concerne la definizione di obiettivo programmatico, secondo la nuova formulazione del comma 681 della legge n. 296/2006 (come sostituito dall’art. 1, co. 379, lett. e) della legge n. 244/2007), gli enti locali devono conseguire un saldo finanziario, espresso in termini di competenza mista, per gli esercizi 2008, 2009 e 2010, pari a quello medio del triennio 2003-2005, anch’esso calcolato in termini di competenza mista, migliorato della misura annualmente determinata secondo la procedura definita dal comma 678, lettera c), ovvero, se ne sussistono le condizioni, dell’importo corrispondente all’8% della media triennale delle spese finali, ai sensi del comma 679.

Per il solo anno 2008, per gli enti che nel triennio 2003-2005 hanno registrato un saldo medio di competenza mista positivo e maggiore del saldo medio di cassa è prevista la possibilità di scegliere di conseguire l’obiettivo di miglioramento in termini di saldo finanziario di competenza mista o, in alternativa, in termini di cassa e di competenza[3].

Per gli enti che presentano una media positiva del saldo di cassa del periodo 2003-2005, gli obiettivi programmatici degli anni 2008-2010 sono fissati, ai sensi del comma 679-bis, in misura pari al corrispondente saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

L’articolo 1, co. 379, lett. e) della legge finanziaria per il 2008 ha inoltre introdotto il comma 681-bis nella legge finanziaria 2007, che prevede una riduzione degli obiettivi programmatici in favore degli enti di cui al comma 679-bis, qualora essi presentino nel triennio 2003-2005 un valore medio delle entrate in conto capitale derivanti da dismissioni del patrimonio immobiliare e mobiliare superiore al 15% della media delle entrate finali (considerate al netto delle riscossioni di crediti), purché tali entrate non siano mai state utilizzate nel triennio considerato per l’estinzione anticipata dei prestiti.

Qualora la media 2003-2005 delle entrate in conto capitale derivanti da dismissioni del patrimonio soddisfino le suddette condizioni (sono cioè superiori al 15% della media delle entrate finali e non sono mai state destinate, nel triennio, all’estinzione dei prestiti), il comma prevede, per gli enti “in avanzo”, una riduzione degli obiettivi programmatici per gli anni 2008-2010, in misura pari alla differenza tra l’ammontare dei proventi che eccedono il 15% e l’importo annuo della manovra, determinato ai sensi dei commi 678 e 679.

Gli enti considerati hanno diritto alla riduzione dell’obiettivo, in misura pari al valore così determinato, soltanto se tale differenza risulti positiva, vale a dire soltanto se la quota eccedente delle entrate derivanti da dismissioni dell’ente risulti superiore all’entità, in valori assoluti, del concorso dell’ente stesso alla manovra.

Se la differenza è pari a zero o è negativa gli obiettivi programmatici restano determinati in misura pari al saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato in termini di competenza mista.

Con il comma 681-bis si è voluto pertanto dare soluzione alle difficoltà insorte per gli enti locali che nel triennio di riferimento 2003-2005 avevano registrato entrate straordinarie dovute all’alienazione di beni patrimoniali (non destinate peraltro all’estinzione anticipata dei mutui), non più ripetibili negli anni successivi, garantendo ad essi una riduzione dell’obiettivo programmatico attraverso la deduzione dell’eccedenza dei proventi da alienazioni rispetto all’obiettivo prefissato.

Il calcolo del saldo finanziario

Per quanto concerne le modalità di calcolo del saldo finanziario, il comma 683 della legge n. 296/2006, come modificato dall’art. 1, co. 379, lett. f) della legge n. 244/2007, prevede che il saldo finanziario di ciascun anno e quello medio del periodo 2003-2005 sia calcolato - per l’anno 2007, sia per la gestione di competenza sia per quella di cassa e, per gli anni 2008, 2009 e 2010, per la sola gestione di competenza mista - quale differenza tra le entrate finali e le spese finali, considerato al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessione di crediti, secondo i medesimi criteri adottati dal comma 680 per la determinazione del saldo utile ai fini del calcolo del concorso alla manovra [4].

Nel computo del saldo sono pertanto ricomprese tutte le voci di entrata e di spesa, sia di parte corrente che in conto capitale.

E’ prevista l’esclusione di un’unica voce, relativa alle entrate in conto capitale riscosse nel triennio 2003-2005, derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare destinate nel medesimo triennio all’estinzione anticipata di prestiti.

Va ricordato, peraltro, che l’adozione del criterio della competenza mista ai fini del computo dei saldi, di fatto, esclude dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto.

Per i soli comuni, dal computo del saldo finanziario utile ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi programmatici sono inoltre escluse le spese, in conto capitale e di parte corrente, autorizzate dal Ministero, relative all’attivazione di nuove sedi di uffici giudiziari, ivi incluse quelle relative al trasloco. Come peraltro precisa la Circolare n. 12/2007, l’esclusione dal saldo delle suddette spese opera solo con riferimento al triennio 2007-2009 - e non anche sul saldo medio del triennio 2003/2005 - e riguarda sia la gestione di competenza che quella di cassa.

La Circolare n. 12/2007 precisa che la norma ha inteso introdurre un’agevolazione per i comuni e che, di conseguenza, è da escludersi l’interpretazione (penalizzante) secondo la quale l’esclusione delle spese per le nuove sedi di uffici giudiziari debbano essere operate anche sul triennio di riferimento 2003/2005. Peraltro, mentre per le dismissioni patrimoniali, anch’esse escluse dal computo del saldo, sussiste nella norma un esplicito riferimento al triennio 2003/2005, per le spese di giustizia non vi è un analogo riferimento.

Inoltre, nel caso in cui le spese per l’attivazione di nuovi uffici giudiziari, ivi incluse quelle relative al trasloco, siano finanziate da trasferimenti correnti ed in conto capitale da parte del Ministero della Giustizia, si ritiene che anche tali trasferimenti statali debbano essere portati in detrazione dalle entrate e, quindi, dal saldo finanziario. Tale impostazione deriva dal fatto che appare corretto che somme a destinazione vincolata, quali le entrate che finanziano le spese in riferimento, siano utilizzate per coprire dette spese, senza che sia possibile alcun diverso utilizzo.

Limitatamente all’anno 2007, il D.L. 2 luglio 2007, n. 81 (conv., con modificazioni, dalla legge n. 127/2007) ha previsto alcune ulteriori esclusioni dal computo del saldo finanziario utile per il rispetto del patto di stabilità interno:

§ le spese in conto capitale e di parte corrente sostenute dai comuni per il completamento dell’attuazione delle ordinanze emanate dal Presidente del Consiglio dei Ministri a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza (comma 683-bis della legge n. 296/2006, introdotto dall’art. 1-bis del D.L. n. 81/2007).

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 dicembre 2007 sono stati individuati i comuni interessati e la misura riconosciuta a favore di ogni singolo comune entro l’importo complessivo di 5 milioni di euro per l’anno 2007;

§ le spese di investimento finanziate nell'anno 2007 mediante l'utilizzo di una quota dell'avanzo di amministrazione, con riferimento ai soli comuni e alle sole province che negli ultimi tre anni hanno rispettato il patto.

L'esclusione delle spese di investimento è commisurata all'avanzo di amministrazione accertato al 31 dicembre 2005 e determinata: a) nella misura del 17%, per le province la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa risulta positiva. Per le restanti province la misura è del 2,6%; b) nella misura del 18,9%, per i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e fino a 100.000 abitanti la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa risulta positiva. Per i restanti comuni della stessa fascia demografica la misura è del 2,9%; c) nella misura del 7% per i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti la cui media triennale del periodo 2003-2005 dei saldi di cassa, risulta positiva. Per i restanti comuni della stessa fascia demografica la misura è dell’1,3%.

Il comma 681 specifica infine che le maggiori entrate derivanti dall’applicazione della facoltà per i comuni di aumentare l’aliquota di compartecipazione dell’addizionale comunale all’IRPEF (da 0,5 a 0,8%, come previsto dai commi 142-144 della legge finanziaria 2007), concorrono al conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità.

Il comma 682 precisa che, ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, i trasferimenti erariali vengono conteggiati in misura pari agli importi annualmente comunicati dall’amministrazione statale interessata.

Come precisato nella Circolare n. 8/2008, l’ente locale deve far riferimento a tutti i trasferimenti comunicati e provenienti dallo Stato (non solo quelli provenienti dal Ministero dell’interno), sia di parte corrente che in conto capitale per gli anni 2007-2010. I trasferimenti registrati nel triennio 2003/2005 devono, invece, essere quelli risultanti dai conti consuntivi dell’ente, sia in termini di accertamenti che di riscossioni, come espressamente stabilito dai commi 678 e 680.

La norma costituisce un elemento di certezza e di garanzia per l’ente locale che può conteggiare, ai fini della verifica del patto, gli importi di competenza e di cassa nella misura comunicata all’ente dalle amministrazioni statali, senza che eventuali minori riscossioni di tali spettanze in corso di esercizio possano incidere negativamente nel raggiungimento degli obiettivi programmatici del patto. Pertanto, la norma introduce una tutela per l’ente locale nei casi in cui un’Amministrazione statale attribuisca trasferimenti in misura diversa da quelli comunicati.

L’introduzione del criterio della competenza mista modifica, di fatto, l’applicazione del comma 682 in quanto l’ente, se adotta tale criterio, deve considerare:

- per la parte corrente del bilancio, i trasferimenti statali in termini di competenza;

- per la parte in conto capitale, i trasferimenti statali in termini di cassa.

I riflessi delle regole del patto sulle previsioni di bilancio

Al fine di sancire legislativamente il principio contabile della obbligatorietà del rispetto del patto di stabilità interno come elemento necessario per l’approvazione del bilancio di previsione, il comma 684 della legge n. 296/2006, come modificato dall’art. 1, co. 379, lettera g) della legge finanziaria per il 2008, prevede che, a decorrere dal 2008, il bilancio di previsione degli enti soggetti al patto di stabilità interno, debba essere redatto in coerenza con l’obiettivo programmatico da raggiungere, soprattutto in considerazione del fatto che le regole dell’attuale patto interessano l’intero bilancio e non più, come in passato, solo alcuni aggregati di spesa.

In particolare, il comma 684 stabilisce che il bilancio di previsione degli enti locali ai quali si applicano le disposizioni del patto deve essere approvato iscrivendo le previsioni di entrata e di spesa di parte corrente in misura tale che, unitamente alle previsioni dei flussi di cassa di entrate e spese di parte capitale, al netto delle riscossioni e delle concessioni di crediti, sia garantito il rispetto delle regole che disciplinano il patto.

A tal fine, la norma prevede altresì che gli enti locali provvedano ad allegare al bilancio di previsione un apposito prospetto contenente le previsioni di competenza e di cassa degli aggregati rilevanti ai fini del patto di stabilità interno.

In sostanza, come precisato nella Circolare n. 8/2008, la norma è finalizzata a rendere coerente il bilancio di previsione degli enti locali che, com’è noto, è strutturato in termini di competenza finanziaria, alle nuove regole del patto che sono formulate in termini di competenza mista.

Al riguardo, nella Circolare n. 12/2007 si ritiene opportuno precisare che in alcuni enti l'azione di miglioramento del bilancio può determinare un eccesso di entrate finali rispetto alle spese finali che non coincide con la differenza tra uscite per rimborso di prestiti (titolo 3° della spesa) ed entrate derivanti da accensione di prestiti (titolo 5° dell’entrata).

In tal caso si ritiene che, qualora nella propria autonomia di bilancio l’ente non ritenga di impiegare tale eccedenza per ulteriori rimborsi di mutui e prestiti (titolo 3° della spesa), l’eccedenza stessa possa essere accantonata, iscrivendola in un apposito “fondo patto stabilità interno” ai fini del pareggio di bilancio di cui all’art. 162, comma 6, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

Monitoraggio degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno

Le norme che definiscono le modalità del monitoraggio degli adempimenti relativi al patto di stabilità interno per gli anni 2007-2010 delineano un sistema profondamente diverso rispetto a quello previsto dalla disciplina precedente, estendendo l’ambito di applicazione delle procedure di monitoraggio a tutti gli enti cui si applica il Patto, vale a dire a tutte le province e ai comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti [5].

In base alle disposizioni del comma 685 della legge n. 296/2006, tutti gli enti locali soggetti al patto di stabilità interno hanno l’obbligo di trasmettere al Ministero dell’economia e delle finanze, con cadenza trimestrale, le informazioni relative agli andamenti della gestione di competenza e di quella di cassa.

La comunicazione dovrà essere indirizzata al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, entro trenta giorni dalla fine del periodo di riferimento, esclusivamente attraverso l’utilizzo del sistema web appositamente istituito per il monitoraggio del patto di stabilità.

Il prospetto e le modalità di comunicazione delle informazioni richieste nonché il prospetto dimostrativo dell'obiettivo determinato per ciascun ente sono stati definiti con i decreti del Ministero dell’economia e delle finanze 23 marzo 2007 e 20 novembre 2007.

La legge finanziaria 2008 ha introdotto alcune novità relativamente al monitoraggio del patto (art. 1, co. 379, lett. h), legge n. 244/207), con le quali ha sottolineato l’obbligatorietà della trasmissione delle suddette informazioni al Ministero dell’economia e delle finanze prevedendo che:

§ la mancata trasmissione via web del prospetto contenente gli obiettivi programmatici costituisce inadempimento al patto di stabilità interno;

§ la mancata comunicazione al sistema web della situazione di commissariamento dell’ente per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso – che determina l’esclusione dal patto fino l’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali [6] - determina per l'ente inadempiente l'assoggettamento alle regole del patto di stabilità interno.

Ulteriori adempimenti sono disposti ai fini della verifica del rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno.

In particolare, il comma 686 della legge n. 296/2006 prevede che ciascuno degli enti soggetti al patto deve inviare al Ministero dell'economia e delle finanze (Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato), entro il termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, una certificazione, sottoscritta dal rappresentante legale e dal responsabile del servizio finanziario.

Anche in questo caso, la legge finanziaria per il 2008 art. 1, co. 379, lett. l), legge n. 244/207), ha ribadito l’obbligatorietà di tale certificazione aggiungendo anche in questo caso la previsione per cui la mancata trasmissione della certificazione costituisce inadempimento al patto di stabilità interno.

Va peraltro ricordato che l’articolo 40-bis, comma 1, del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008) ha prorogato il termine per la presentazione della certificazione relativa al patto di stabilità interno relativo all'anno 2007, fissandolo al 31 maggio 2008, quale termine perentorio.

La legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. i), legge n. 244/2007) ha introdotto il comma 685-bis alla legge n. 296/2006 che prevede l’attivazione di un nuovo sistema di acquisizione di dati, condiviso tra Governo e enti locali, riguardanti la competenza finanziaria dei bilanci di comuni e province, che in aggiunta al SIOPE[7] - il Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici, volto a rilevare telematicamente tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dai tesorieri e dai cassieri delle amministrazioni pubbliche - possa consentire, anche attraverso il coinvolgimento delle associazioni degli enti locali, una analisi più completa degli andamenti della finanza locale.

Scopo del sistema è infatti quello di monitorare, in corso d’anno, gli accertamenti e gli impegni assunti, secondo aggregazioni e scansioni temporali adeguate alle esigenze della finanza pubblica.

I relativi contenuti e le modalità dovranno essere stabiliti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell’interno e con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. La concreta realizzazione del sistema è tuttavia condizionata sia alla previa quantificazione dei costi che all'individuazione della relativa copertura finanziaria.

Come già nella disciplina precedente (art. 1, co. 37, legge n. 311/2004), si prevede che le informazioni inviate dagli enti locali ai fini del monitoraggio di cui al commi 685 e 686 siano messe a disposizione dell'UPI e dell'ANCI da parte del Ministero dell'economia e delle finanze secondo modalità e con contenuti individuati tramite apposite convenzioni (comma 690, legge n. 296/2006).

Va, infine, ricordato che la legge finanziaria per il 2008 (art. 1, co. 379, lett. m), legge n. 244/2007) ha inserito il comma 686-bis alla legge n. 296/2006 che prevede l’introduzione di strumenti per intervenire nei casi in cui l’andamento dei prelevamenti dai conti di tesoreria statale da parte degli enti locali non sia coerente rispetto agli obiettivi di debito assunti con l’Unione europea.

In particolare, la norma autorizza il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, ad adottare adeguate misure di contenimento dei prelevamenti effettuati dagli enti locali sui conti della tesoreria statale, qualora si registrino prelevamenti non coerenti con gli obiettivi di debito.

La misura è volta a contenere l’evoluzione dello stock di debito ed a conferire al predetto parametro un ruolo di maggiore rilievo nell’ambito dell’evoluzione delle regole del patto di stabilità interno per gli anni futuri.

Misure sanzionatorie

Per quanto concerne le misure di carattere sanzionatorio applicabili agli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno stabiliti per l’anno precedente, la disciplina definita dai commi 691-693 della legge n. 296/2006, è profondamente diversa rispetto a quella in vigore fino all’anno 2006 (definita dall’articolo 1, comma 33, della legge n. 311/2004).

A differenza della normativa precedente - che prescriveva misure correttive degli andamenti di spesa degli enti locali nelle ipotesi di mancato raggiungimento degli obiettivi del patto, in coerenza con l’impostazione del patto di stabilità interno finalizzato all’obiettivo della riduzione della spesa degli enti locali [8] - la nuova disciplina introduce un meccanismo di automatismo fiscale (incremento delle aliquote dell’addizionale comunale all’IRPEF e dell’imposta provinciale di trascrizione), che si attiva qualora l’ente, a seguito della diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri, non adotti autonomamente le necessarie misure per il riassorbimento dello scostamento.

Le disposizioni recate dalla legge finanziaria per il 2007 e confermate dalla legge finanziaria 2008 prescrivono gli obblighi che possono essere posti a carico degli enti locali che non abbiano rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno e, contestualmente, recano la disciplina per l’attivazione del potere sostitutivo da parte dello Stato nel caso in cui essi non adempiano a tali obblighi.

L’attivazione del potere sostitutivo nei confronti degli enti territoriali fa capo alle disposizioni dell’articolo 120 della Costituzione e alla disciplina attuativa dettata dall’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (c.d. legge La Loggia)[9]. La disciplina generale prevede che si esplichi obbligatoriamente una procedura contestativa, seguita eventualmente da un termine monitorio e, solo successivamente, dalla attivazione del potere sostitutivo.

In caso di mancato raggiungimento da parte degli enti locali dell’obiettivo annuale posto dal patto, accertato con la certificazione, sottoscritta dal rappresentante legale e dal responsabile del servizio finanziario, che gli enti soggetti al patto devono inviare al Ministero dell'economia entro il termine perentorio del 31 marzo dell'anno successivo a quello di riferimento, il comma 691 della legge n. 296/2006 prevede l’intervento del Presidente del consiglio dei Ministri che, ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. legge La Loggia), diffida gli enti locali ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell'anno successivo a quello di riferimento.

La disposizione lascia indefinita la natura e la tipologia e delle azioni che il Presidente del Consiglio dei ministri può prescrivere.

Il procedimento si esplica nelle seguenti fasi [10]:

1. L’ente è tenuto a comunicare al Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato i provvedimenti che intende adottare per riportare i conti in linea con gli obiettivi del patto di stabilità interno, entro la data indicata del 31 maggio.

2. Qualora l’ente diffidato non adempia nei termini indicati, il sindaco o il presidente della provincia, in qualità di commissari ad acta, adottano entro il 30 giugno i necessari provvedimenti, che devono essere comunicati al Ministero dell’economia e finanze, entro la medesima data.

3. Decorso inutilmente anche il termine del 30 giugno si attiva, automaticamente, la fase sanzionatoria vera e propria costituita dall’aumento diretto (ex lege) delle aliquote dell’addizionale comunale all’IRPEF e dell’imposta provinciale di trascrizione.

Più precisamente:

a) nei comuni interessati, con riferimento al periodo di imposta in corso, i contribuenti tenuti al versamento dell'addizionale comunale all'IRPEF calcolano l'imposta maggiorando l'aliquota vigente nei comuni stessi dello 0,3 per cento (per quanto concerne la disciplina dell’addizionale comunale all’IRPEF, vedi scheda I tributi regionali e locali).

b) nelle province interessate, con riferimento al periodo di imposta in corso, l'imposta provinciale di trascrizione, per i pagamenti effettuati a decorrere dal 1^° luglio, è calcolata applicando un aumento del 5 per cento sulla tariffa vigente nelle province stesse (per quanto concerne la disciplina dell'imposta provinciale di trascrizione, vedi scheda I tributi regionali e locali).

Una volta attivata la fase sanzionatoria, con la scadenza del termine del 30 giugno senza l’adozione dei provvedimenti necessari, al commissario ad acta è fatto divieto di adottare misure che comprendano l’aumento delle aliquote dell’addizionale comunale all’RPEF ovvero dell’imposta provinciale di trascrizione (comma 693 della legge n. 296/2006).

Nella Circolare del Ministero dell’economia e delle finanze del 20 febbraio 2007, n. 12 si precisa che, poiché la disciplina normativa sulle sanzioni fiscali recata dal comma 693 troverà applicazione a partire dall’anno 2008 in caso di mancato rispetto degli obiettivi del patto 2007, per l’applicazione e i contenuti esplicativi delle disposizioni si provvederà con successivi provvedimenti che saranno concordati con il competente Dipartimento per le Politiche fiscali.

Allo scopo di assicurare al contribuente l'informazione necessaria per il corretto adempimento degli obblighi tributari, il comma 691 prevede inoltre che il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato curi la pubblicazione, sul sito informatico, degli elenchi contenenti gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità interno, di quelli che hanno adottato opportuni provvedimenti nonché di quelli per i quali i commissari ad acta non hanno inviato la prescritta comunicazione.

[1] Si segnala che il Ministero dell’economia ha ritenuto opportuno, allo scopo di facilitare la determinazione del contributo e dei connessi obiettivi programmatici di ciascun ente, predisporre un’applicazione informatica che calcola automaticamente gli obiettivi programmatici per il 2008, 2009 e 2010 di ciascun ente soggetto al patto. Gli enti che desiderano avvalersi di detta procedura, possono collegarsi al sito web dedicato al Patto di stabilità interno “www.pattostabilita.rgs.tesoro.it”.

[2] Uno degli aspetti di maggiore criticità del Patto di stabilità interno, come formulato dalla legge finanziaria per il 2007, era rappresentato dalla inclusione nelle regole del Patto delle spese di investimento, che aveva fatto emergere il rischio che gli enti soggetti al patto avrebbero contribuito alla riduzione del disavanzo essenzialmente attraverso la contrazione degli investimenti. In base alle regole del patto 2007, gli enti locali non potevano neppure utilizzare l’avanzo di amministrazione per il finanziamento delle spese di investimento, in quanto l’avanzo di amministrazione, essendo riferito ad esercizi precedenti, non viene considerato tra le entrate dell’esercizio ai fini del saldo finanziario utile.

Pertanto, l’utilizzo del criterio della competenza mista, di fatto, esclude dai vincoli la spesa in conto capitale in termini di competenza. Di conseguenza, gli enti potranno utilizzare, a copertura di nuovi impegni di spesa in conto capitale, l’avanzo di amministrazione, senza riflessi negativi sul saldo contabile soggetto al patto.

[3] Si segnala che al fine di facilitare il calcolo del concorso alla manovra e la determinazione degli obiettivi programmatici di ciascun ente, il Ministero dell’economia e delle finanze ha ritenuto opportuno predisporre un’applicazione informatica che calcola automaticamente gli obiettivi programmatici di ciascun ente soggetto al patto. Gli enti che desidereranno avvalersi di detta procedura, potranno collegarsi al sito web dedicato al Patto di stabilità interno “www.pattostabilita.rgs.tesoro.it”. L’applicazione calcolerà, evidenziandone le modalità, sia l’entità del contributo annuo alla manovra di ciascun ente che gli obiettivi programmatici (per ulteriori dettagli si vedano gli allegati alla circolare esplicativa del Ministero dell’economia 28 febbraio 2008, n. 8).

[4] Il saldo così calcolato tende ad avvicinarsi, quanto più possibile, all’indebitamento netto, vale a dire al saldo rilevante, a livello comunitario, ai fini del divieto di disavanzi eccessivi e del patto di stabilità e crescita; l’indebitamento netto è infatti calcolato in termini di competenza economica. In base al principio della competenza economica, adottato dal sistema europeo dei conti (SEC95), i flussi sono registrati nel sistema dei conti allorché un valore economico è creato, trasformato o eliminato o allorché crediti e obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti. Il criterio della competenza economica non coincide dunque né con il criterio della competenza (giuridica) né con il criterio della cassa adottati nei bilanci a livello nazionale. Da un lato, infatti, sono comprese nel saldo le entrate e le spese sia di parte corrente che in conto capitale, in termini di cassa; dall’altro sono escluse tutte le voci di entrata e di spesa relative a operazioni finanziarie, che, come tali, non sono registrate nel conto economico da cui risulta l’indebitamento netto.

[5] In base alla disciplina vigente fino al 2006, dettata dalla legge finanziaria per il 2005 (art. 1, commi 30, 31, 32, 35 e 37, della legge n. 311/2004), come successivamente modificata dalla legge finanziaria per il 2006 (art. 1, comma 150, legge n. 266/2005), le procedure relative al monitoraggio riguardavano tutte le province, i comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti e le comunità montane con popolazione superiore a 50.000 abitanti.

[6] Più precisamente, il comma 688 della legge n. 296/2006 dispone che per gli enti commissariati a decorrere dall'anno 2007 per fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, ai sensi dell'articolo 143 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), le regole del patto di stabilità interno si applicheranno a partire dall’anno successivo a quello della rielezione degli organi istituzionali.

[7] Il SIOPE (istituito dall’articolo 28 della legge finanziaria per il 2003) consiste, sostanzialmente, in un sistema di rilevazione telematica di tutte le operazioni di riscossione e di pagamento effettuate dai tesorieri e dai cassieri delle amministrazioni pubbliche, rese omogenee attraverso un sistema di codificazione uniforme per tipologia di enti, che permette di rilevare in tempo reale le informazioni sui flussi di cassa delle amministrazioni, anche al fine di migliorare la conoscenza dei conti pubblici nazionali e garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni previste dall'art. 104 del trattato istitutivo della Comunità Europea, relativo alla procedura sui disavanzi eccessivi.

[8] Si ricorda che in base alla normativa precedente, gli enti locali inadempienti alle regole del patto di stabilità interno erano soggetti alle seguenti misure:

a) divieto di effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell'ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, ovvero, nell’ipotesi in cui l’ente sia risultato sempre inadempiente, obbligo di ridurre le spese per l’acquisto di beni e servizi almeno del 10%, rispetto alla corrispondente spesa effettuata nel penultimo anno precedente.

b) divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo.

c) divieto di ricorrere all’indebitamento per finanziare investimenti (con riferimento sia ad operazioni di emissione di titolo di debito, sia di mutuo, prestito o anticipazione).

A decorrere dal 2006, inoltre, era previsto che tutti gli enti territoriali soggetti alle regole del patto di stabilità, al fine di reperire, attraverso mutui e prestiti obbligazionari, risorse per il finanziamento degli investimenti, fossero tenuti a produrre agli enti creditizi una attestazione circa il conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per l'anno precedente (comma 35, legge n. 311/2004).

[9] Per questa ipotesi di potere sostitutivo il primo comma dell’articolo recita: “8. Attuazione dell'articolo 120 della Costituzione sul potere sostitutivo.

1. Nei casi e per le finalità previsti dall'articolo 120, secondo comma, della Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento”.

[10] Nelle ipotesi di mancato adempimento del patto di stabilità per l’anno 2007, l’articolo 40-bis, comma 2, del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 31/2008) reca la proroga di due mesi di tutti i termini previsti relativi alla procedura sanzionatoria.