L’Italia è uno dei Paesi europei maggiormente colpiti da disastri naturali.
Dai dati presentati nell’Annuario dei dati ambientali 2007, pubblicato dall’Agenzia Nazionale per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT), emerge che l’Italia è uno dei paesi a maggiore pericolosità sismica in Europa: le aree a maggiore rischio sismico sono situate nel settore friulano, lungo la dorsale appenninica centro-meridionale (bacino intrappenninico), lungo il margine calabro tirrenico e nella Sicilia sud-orientale. Alto risulta essere anche il rischio vulcanico, soprattutto nell’area vesuviana e flegrea, nell’isola di Ischia, nel settore etneo, nelle Isole Eolie e nei Colli Albani.
L’Italia è caratterizzata, altresì, da un territorio fragile per quanto concerne il dissesto idrogeologico: circa il 10% è classificato a elevato rischio per alluvioni, frane e valanghe e più di 2/3 delle aree esposte a rischio interessano centri urbani, infrastrutture e aree produttive. Le frane, in particolare, oltre a essere le calamità che si verificano con maggior frequenza, sono anche quelle che provocano più vittime: in Italia nel 2006 sono state censite quasi 470.000 frane che hanno interessato un’area di circa 20.000 km2. I comuni italiani interessati da frane sono, a oggi, 5.596, pari al 69% del totale.
Grande importanza riveste anche il fenomeno dell’erosione costiera: il 20% del totale (8.350 km) di coste italiane sono in stato evidente di erosione e rischio di allagamento.
Per far fronte a tali emergenze ambientali derivanti da una così ampia gamma di calamità naturali – cui si affiancano anche alcune eccezionali ondate di maltempo, eventi meteomarini, precipitazioni nevose, fenomeni di siccità con conseguenti incendi boschivi, nonché altre tipologie di emergenze (crolli di edifici, viadotti emergenze ambientali da traffico, ecc.) - il Governo ha dichiarato o prorogato, nel corso della XV legislatura, circa centoquaranta stati di emergenza[1].
Di seguito si riporta, in estrema sintesi, la normativa vigente alla quale si ricorre al verificarsi delle calamità naturali, al fine di poter fronteggiare con tempestività lo stato di emergenza.
La normativa per affrontare l’emergenza
Si ricorda che sebbene siano molti i soggetti titolari di un qualche potere in caso di “emergenza sul territorio” per calamità naturali e sebbene il fulcro della risposta dello Stato sia il Servizio nazionale di protezione civile, l’uso degli strumenti straordinari presuppone comunque che l’emergenza venga prima formalizzata dal Consiglio dei ministri.
Conseguentemente, al verificarsi delle calamità naturali, la normativa vigente prevede l’attivazione di mezzi di intervento straordinari previsti dall’art. 5 della legge n. 225/1992. Spetta, quindi, al Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro per il coordinamento della protezione civile, deliberare lo stato di emergenza, determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi.
Possono inoltre essere emanate anche ordinanze finalizzate a evitare situazioni di pericolo o maggiori danni a persone o cose.
Nel caso in cui siano emanate in deroga alle leggi vigenti, le ordinanze devono essere motivate, contenere l’indicazione delle principali norme derogate, pubblicate sulla G.U. e trasmesse ai sindaci interessati per l’ulteriore pubblicazione locale. I provvedimenti in questione sono, in sintesi, adottabili dal Presidente del Consiglio ovvero, su sua delega, dal Ministro per il coordinamento della protezione civile, i quali possono avvalersi di commissari delegati (straordinari), indicando il contenuto della delega, i tempi e le modalità di esercizio della medesima.
Si ricorda, infine, che con le ordinanze di urgenza possono anche essere mobilitate risorse finanziarie, a valere su un apposito Fondo (il Fondo per la protezione civile, alimentato annualmente con la legge finanziaria, per il cui funzionamento si rinvia alla scheda Calamità naturali – I finanziamenti).
Superata la fase di prima emergenza, cui si fa fronte con le ordinanze che seguono alla dichiarazione dello stato di emergenza, il Governo sulla base dell’accertamento dell’effettiva entità dei danni, di solito provvede anche mediante decreti legge attraverso i quali destina nuove risorse finanziarie per la prosecuzione degli interventi e all’opera di ricostruzione nei territori colpiti.
Nella XIV legislatura è stato introdotto un nuovo potere straordinario che dà la facoltà, qualora si verifichino casi di eccezionali gravità (da valutarsi in relazione al “rischio di compromissione dell’integrità della vita”), al Presidente del Consiglio dei Ministri, anche prima della dichiarazione dello stato di emergenza (prevista finora come condizione preliminare dalla legge n. 225) e quindi prima delle riunione e della deliberazione del Consiglio dei Ministri, di attribuire i poteri straordinari di ordinanza ad un suo delegato. Ciò consente di anticipare gli interventi in deroga alle norme vigenti anche rispetto alla prima riunione del Consiglio dei Ministri e quindi di operare efficacemente immediatamente dopo il verificarsi dell’evento (art. 3 del decreto legge n. 245/2002, convertito con modificazioni dalla legge 286/2002).
Da ultimo, nella XV legislatura, sono state istituite due nuove strutture operative presso il Dipartimento della protezione civile: la Piattaforma nazionale per la riduzione del rischio da disastri e la Consulta nazionale del volontariato di protezione civile.
La prima è stata istituita con D.P.C.M. del 18 gennaio 2008[2], in attuazione degli impegni internazionali presi in occasione della «Conferenza mondiale sulla riduzione dei disastri» svoltasi a Kobe nel gennaio 2005. Ad essa sono affidati una serie di compiti tra cui quelli di rappresentare la posizione nazionale in tema di riduzione del rischio da disastri nelle istanze internazionali preposte, promuovere il rafforzamento e la diffusione della cultura di prevenzione e consapevolezza del rischio e di facilitare l'integrazione delle attività di riduzione del rischio delle politiche nazionali di sviluppo, previste nei programmi di sviluppo internazionali o bilaterali.
La Consulta nazionale del volontariato di protezione civile, istituita con D.P.C.M. 25 gennaio 2008[3], svolge compiti di ricerca e di approfondimento su tematiche relative alla promozione, alla formazione ed allo sviluppo del volontariato di protezione civile, nonché per il coordinamento operativo con le altre componenti e strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile.
Inoltre, proprio in ragione dell’alta pericolosità sismica del nostro Paese, è continuato, nel corso della XV legislatura, il lavoro di aggiornamento della normativa antisismica iniziato nella precedente legislatura immediatamente dopo il sisma del 31 ottobre 2002 che aveva colpito i territori al confine tra il Molise e la Puglia. Nei primi mesi del 2003 era stata, infatti, adottata, da parte del Dipartimento della Protezione civile, un’ordinanza per la sicurezza delle costruzioni in zona sismica che aveva messo in luce la necessità di un radicale aggiornamento del quadro normativo italiano avvenuto, quindi, nel 2005, con l’approvazione del T.U. sulle norme tecniche delle costruzioni adottato con il DM 14 settembre 2005.
Tali norme tecniche, per le quali è previsto un aggiornamento biennale, sono state recentemente riviste con il DM 14 gennaio 2008. Per ulteriori approfondimenti si rinvia alla specifica scheda sulla Normativa antisismica.
Di seguito si dà quindi conto dei provvedimenti adottati nel corso della XV legislatura al fine di permettere la prosecuzione degli interventi di ricostruzione in alcuni zone del territorio nazionale colpite da eventi sismici di particolare gravità.
Durante la XV legislatura sono state stanziate ulteriori risorse volte a permettere la prosecuzione degli interventi di ricostruzione nei territori del Molise e della provincia di Foggia colpiti dal sisma del 31 ottobre 2002. La maggior parte di tali risorse sono state erogate con la legge finanziaria 2007 e con il decreto legge n. 159 del 2007.
Con l’art. 1, comma 1008, della legge finanziaria 2007 (n. 296/2006), si è provveduto quindi a stanziare 85 milioni di euro per il 2007 e 35 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, prevedendo altresì un vincolo di destinazione del 50% al Comune di San Giuliano di Puglia ed il restante 50% ai rimanenti comuni con precedenza, però, nei confronti dei comuni del cratere[4].
Con successiva O.P.C.M. del 16 marzo 2007, n. 3574[5], modificata dall'art. 2, dell’O.P.C.M. del 5 luglio 2007, n. 3600[6], sono state quindi ripartite le risorse finanziarie per l'anno 2007.
Successivamente anche nel decreto legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni dalla legge n. 222/2007, l’art. 21, comma 4-ter, ha disposto un primo stanziamento di 50 milioni di euro per la prosecuzione delle opere di ricostruzione nelle zone del Molise e della provincia di Foggia, cui si è affiancato un ulteriore rifinanziamento di 60 milioni di euro, ma a valere sulle risorse destinate al rifinanziamento dei «Contratti di quartiere II» previsto dal successivo art. 21-bis, aggiunto in sede di conversione del decreto stesso.
Un ulteriore contributo di 5 milioni di euro è stato, infine, previsto dall’art. 2, comma 257, della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007), che reca anche delle agevolazioni di carattere tributario (art. 2, comma 116).
Ulteriori agevolazioni di carattere tributario sono state introdotte, infine, anche con l’art. 6-ter del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.
Per un quadro dei finanziamenti illustrati si rinvia alla tabella allegata alla scheda Calamità naturali – I finanziamenti
Si ricorda che con D.P.C.M. 30 ottobre 2007[7] si è provveduto ad assegnare alla regione Molise le risorse finanziarie disposte dall’art. 32-bis del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Con il citato art. 32-bis è stato istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, un Fondo per gli interventi straordinari al fine di contribuire alla realizzazione di interventi infrastrutturali, con priorità per quelli connessi alla riduzione del rischio sismico.
Occorre, inoltre, ricordare che durante la XV legislatura è stata presentata anche una proposta di legge, AC 585 dell’ On Di Gioa, “Disposizioni per la ricostruzione dei territori del Molise e della Puglia colpiti dagli eventi sismici dell’ottobre 2002”, per il cui esame si è costituito un comitato ristretto con la finalità di istituire, in particolare, fondi speciali con riserva di destinazione ed di definire una speciale disciplina per gli interventi di ricostruzione nei territori delle suddette regioni.
Da ultimo, si rammenta che a seguito del crollo della scuola elementare “Francesco Iovine” di San Giuliano di Puglia avvenuta durante il terremoto del 31 ottobre 2002, sono state adottate, oltre a misure specifiche rivolte unicamente al Comune di San Giuliano, anche disposizioni di carattere più generale finalizzate a mettere in sicurezza gli edifici scolastici che insistono in territori a rischio sismico, attraverso l’adozione di un piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici.
Per ulteriori approfondimenti sull’attuazione del piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici si veda la scheda Normativa antisismica.
Rifinanziamenti per la prosecuzione delle opere di ricostruzione nei territori delle regioni Umbria e Marche colpiti dagli eventi sismici del settembre 1997 sono stati disposti dall’art. 1, comma 1012, della legge finanziaria 2007 (n. 296/2006), che ha previsto contributi pari a 52 milioni di euro per il 2007 e 55 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, da ripartire tra le due regioni con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il D.P.C.M., emanato in data 5 aprile 2007[8], ha assegnato il 65% delle risorse alla regione Umbria ed i restante 35% alla regione Marche.
Lo stesso comma 1012 ha, inoltre, riservato - a valere sulle risorse di 52 milioni di euro per il 2007 - una quota pari a 17 milioni di euro per le seguenti finalità:
§ 12 milioni di euro per la copertura degli oneri previsti dall’art. 14, comma 14, del decreto-legge n. 6 del 1998, vale a dire per il potenziamento degli uffici attraverso la dotazione di strumenti e di attrezzature e assunzioni di personale tecnico e amministrativo a tempo determinato, nonché per la facoltà di avvalersi di liberi professionisti o di università e di enti pubblici di ricerca, di società e di cooperative di produzione e lavoro;
§ 5 milioni di euro per la copertura degli oneri di cui all’arti. 12, comma 3, dello stesso decreto-legge n. 6, relativo ai contributi concessi ai comuni per i quali le abitazioni inagibili, totalmente o parzialmente, a seguito della crisi sismica rappresentino oltre il 15% del totale delle abitazioni.
Sono state, infine, previste anche alcune agevolazioni di carattere fiscale, quali la proroga al 31 dicembre 2007 dei termini di recupero dei tributi connessi all’accertamento ed alla riscossione di imposte e tasse erariali, regionali e locali, nonché dei contributi di previdenza ed assistenza sociale, sospesi più volte dalle ordinanze richiamate dal medesimo comma. Ai relativi oneri, quantificati in 4 milioni di euro, si provvederà a valere sulle stesse risorse previste per l’anno 2007.
Per un riepilogo dei finanziamenti citati si rinvia alla tabella allegata alla scheda Calamità naturali – I finanziamenti.
Nella legge finanziaria 2008 (n. 244/2007), all’art. 2, commi 107-109 e 113, sono state introdotte, invece, alcune disposizioni per la chiusura dell’emergenza post-sisma nelle due regioni volte, in particolar modo, a facilitare il passaggio delle competenze a seguito della cessazione dello stato di emergenza[9], ma anche a permettere la restituzione dei versamenti fiscali e tributari sospesi da una serie di ordinanze da parte dei soggetti colpiti dal sisma. Al riguardo, l’art. 2 del decreto legge 8 aprile 2008, n. 61 (emanato durante lo scioglimento delle Camere - AC 3444/XV, divenuto AC 8/XVI) ha disposto ulteriori agevolazioni nei confronti di tali soggetti, consistenti nella restituzione del 40 per cento dei succitati versamenti fiscali tributari sospesi e nella loro rateizzazione operante in dieci anni.
Per consentire la ricostruzione degli edifici colpiti dal sisma del 1968 nella valle del Belice sono stati previsti alcuni rifinanziamenti nelle due leggi finanziarie approvate nel corso della XV legislatura:
§ l’art. 1, comma 1010, della legge finanziaria 2007 (n. 296/2006) ha autorizzato uno stanziamento complessivo di 100 milioni di euro (20 milioni di euro per il 2007, 30 milioni di euro per il 2008 e di 50 milioni di euro per il 2009) per la ricostruzione edilizia conseguente al sisma del Belice del 1968, prevedendo altresì che tali risorse potranno essere utilizzate anche per la progettazione ed esecuzione di opere pubbliche nella stessa zona. In tal caso la norma demanda ad un’apposita convenzione la disciplina dei rapporti tra provveditorato per le opere pubbliche e comuni interessati. La disposizione stabilisce inoltre che, dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria (1° gennaio 2007), non saranno più ammissibili domande di contributo finalizzate alla ricostruzione post terremoto.
§ l’art. 2, comma 258, della legge finanziaria 2008 (n. 244/2007) destina una quota fino a 50 milioni di euro delle risorse disponibili a legislazione vigente per il programma straordinario di edilizia residenziale pubblica per la prosecuzione degli interventi di ricostruzione della valle del Belice di cui all’art. 1, comma 1010, della legge n. 296 del 2006.
Per un riepilogo dei finanziamenti illustrati si rinvia alla tabella allegata alla scheda Calamità naturali – I finanziamenti.
Si richiamano, infine, anche alcune agevolazioni di carattere fiscale, introdotte, in sede di conversione, dapprima dall’art. 6, commi 8-ter e 8-quater dell’art. 6 del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2007, n. 17 e, da ultimo, dall’art. 19-bis del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31.
Le norme recate dai due decreti legge hanno differito, dapprima al 31 dicembre 2007 e poi al 31 dicembre 2008, i termini previsti per le esenzioni dalle imposte di bollo, registro, ipotecarie e catastali, nonché dalle tasse di concessione governativa, degli atti e documenti relativi ad immobili distrutti o danneggiati dal terremoto nei comuni della valle del Belice.
Si rammenta, infine, che, in attuazione dell’art. 12 della legge 29 aprile 1976, n. 178, è stata presentata l’ultima Relazione sullo stato di attuazione degli interventi nelle zone della Sicilia colpite dal sisma del gennaio 1968 (Doc. CXLV, n. 4) relativa al secondo semestre 2007.
Per i finanziamenti disposti nel corso della XV legislatura al fine di fronteggiare le numerose emergenze che si sono verificate a seguito delle diverse calamità naturali che hanno colpito il Paese, si veda la tabella allegata alla scheda Calamità naturali – I finanziamenti.
[1] Tali dati non tengono conto degli stati di emergenza dichiarati nel settore dei rifiuti.
[2] Pubblicato nella G.U. n. 57 del 7 marzo2008 ed errata-corrige pubblicato nella GU n. 64 del 15 marzo 2008.
[3] Pubblicato nella G.U. n. 61 del 12 marzo 2008.
[4] La Regione Molise ha altresì comunicato i comuni molisani colpiti dal sisma del 2002 che sono stati individuati da una serie di decreti a firma del Commissario delegato (decreti n. 5, 7 e 21 del 2003 e n. 29 del 2004). Essi comprendono tutti i comuni della provincia di Campobasso (all’inizio erano stati esclusi i comuni di Campochiaro e Guardiaregia che sono stati successivamente inclusi con i decreti n. 21/2003 e n. 29/2004).
[5] Pubblicata nella G.U. 21 marzo 2007, n. 67.
[6] Pubblicata nella G.U. 11 luglio 2007, n. 159.
[7] Pubblicato nella G.U. del 21 febbraio 2008, n. 44.
[8] Pubblicato nella G.U. 13 aprile 2007, n. 86.
[9] Si rammenta che lo stato di emergenza era stato prorogato fino al 31 dicembre 2007 dal DPCM 1 dicembre 2006 (GU n. 289 del 13 dicembre 2006).