Come è noto, le politiche concernenti le assunzioni di personale nelle pubbliche amministrazioni adottate nel corso dell’ultimo decennio hanno avuto quale elemento caratterizzante il contenimento della spesa per il personale, in particolare quella conseguente all’immissione di nuovo personale, che aveva raggiunto livelli rilevanti nel corso degli anni ’90. Secondo un disegno oramai affermato, infatti, il legislatore ha individuato nel settore del personale uno dei principali ambiti di intervento al fine del controllo e della razionalizzazione della spesa pubblica.
Tutto ciò ha generato, nel corso delle leggi finanziarie degli ultimi anni ed anche in quelle che hanno caratterizzato la XV legislatura, una serie di disposizioni limitative delle assunzioni del personale presso le pubbliche amministrazioni, anche se di volta in volta sono state modificate le modalità con le quali si è cercato di raggiungere questo obiettivo (cfr. infra).
A causa di tali rigidi vincoli normativi, per poter assicurare una continuità allo svolgimento dei propri compiti sovente le pubbliche amministrazioni hanno fatto ricorso al lavoro a termine e alle altre forme di lavoro flessibile non secondo un criterio di efficiente gestione del personale bensì per “aggirare” il divieto di effettuare assunzioni di personale di ruolo (vedi capitolo Utilizzo di lavoro flessibile dalle P.A.). Ciò ha condotto, anche a causa delle reiterate proroghe dei rapporti di lavoro temporanei, alla formazione nel settore pubblico di un personale non di ruolo di dimensioni sempre più consistenti.
In generale, l’impianto normativo volto al contenimento delle spese per il personale delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli enti pubblici non economici, delle università e degli enti di ricerca (sostanzialmente tutto il personale pubblico ad eccezione di quello delle regioni ed enti locali), negli ultimi anni è rimasto formalmente inalterato: la norma di riferimento, infatti, è rimasta l'articolo 39 del provvedimento collegato alla manovra finanziaria per il 1998 (L. 449/1997) che ha introdotto un nuovo sistema di programmazione triennale delle assunzioni, cui è assegnato un obiettivo di riduzione complessiva e progressiva del personale in servizio. Si ricorda che tale sistema, confermato con alcuni aggiustamenti nelle successive manovre finanziarie, è poi rifluito anche nel D.Lgs. 165/2001 (T.U. del pubblico impiego), che all'articolo 35 condiziona l'avvio delle procedure di reclutamento da parte delle pubbliche amministrazioni al rispetto della citata procedura di programmazione.
Tuttavia, a cominciare dalla legge finanziaria per il 2002 (L. 448/2001), tale impianto, che si caratterizza per la sua flessibilità, è stato nella sostanza superato dalla previsione, anno per anno, del divieto di procedere a nuove assunzioni, salvo tassative eccezioni (cd. blocco del turn over). Da tale momento, quindi, le politiche di controllo delle assunzioni hanno fatto ricorso, in maniera pressoché costante, al blocco delle assunzioni, con il duplice scopo di limitare gli oneri finanziari a carico del bilancio pubblico ed avviare una graduale riduzione del personale contestuale all’incremento dell’efficienza dei servizi resi[1].
Contestualmente si è individuato nelle procedure di mobilità il meccanismo che potesse consentire di provvedere alla copertura dei posti disponibili nel periodo di blocco delle assunzioni.
Per quanto riguarda l’utilizzazione di personale a tempo determinato o tramite contratti di collaborazione, si è seguita la strada di fissare dei tetti massimi in percentuale rispetto alla spese degli anni precedenti relativa allo stesso personale, autorizzando però espressamente determinati enti a prorogare rapporti a tempo determinato che erano sorti sulla base di specifici provvedimenti.
In relazione a ciò, si evidenzia tuttavia che, nel corso della XV Legislatura, la legge finanziaria per il 2007, in deroga al “blocco del turn over”, ha disposto apposite misure per la stabilizzazione del personale precario presso le pubbliche amministrazioni in questione[2] (vedi capitolo Stabilizzazione del personale delle P.A.).
Un discorso parzialmente diverso vale invece per le regioni e gli enti locali, per i quali le leggi finanziarie hanno disposto misure di contenimento delle spese di personale meno rigide rispetto alle amministrazioni dello Stato, in considerazione dell’autonomia ad esse riconosciuta dalla Costituzione. All’inizio della XIV legislatura, con la richiamata L. 448/2001, è stato previsto il blocco delle assunzioni solamente per gli enti locali che non avessero rispettato il patto di stabilità interno. Con le successive leggi finanziarie (a partire dalla L. 289/2002) si sono invece introdotti vincoli più stringenti anche per gli enti locali “virtuosi” e per le regioni, prevedendosi che per tali enti valeva il divieto di effettuare assunzioni (salve specifiche deroghe) sino all’entrata in vigore di appositi D.P.C.M. (adottati previo accordo tra Governo, regioni e autonomie locali da concludere in sede di Conferenza unificata) che regolamentassero dettagliatamente i criteri e i limiti per effettuare assunzioni.
Successivamente, con la legge finanziaria per il 2007 (L. 296/2006), in considerazione della nuova impostazione e delle nuove regole del patto di stabilità interno per il triennio 2007-2009, si è attuata una revisione, a partire dall’anno 2007, della disciplina relativa agli obblighi delle regioni e degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno relativi al contenimento delle spese per il personale, a seguito della quale gli obiettivi di risparmio perseguiti dalla precedente dettagliata disciplina vincolistica di cui all’articolo 1, comma 98, della L. 311/2004 e all’articolo 1, commi da 198 a 206, della L. 266/2005, sono “confluiti” nelle regole del patto di stabilità interno e nei rispettivi vincoli finanziari da rispettare (vedi capitolo Il Patto di stabilità interno). Invece, per gli enti locali non sottoposti al patto di stabilità interno, si è introdotta una nuova disciplina “a regime” relativa al contenimento delle spese per il personale e alle assunzioni di personale a tempo indeterminato.
La legge finanziaria per il 2007, inoltre, ha previsto anche per le regioni e gli enti locali apposite misure per la stabilizzazione del personale precario (vedi scheda Stabilizzazione del personale delle P.A.).
Più in dettaglio, la legge finanziaria per il 2007 ha confermato implicitamente, per l’anno 2007, la vigenza del blocco del turn over previsto dalla legge finanziaria per il 2005 (L. 311/2004)[3] per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, comprese le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca e gli enti pubblici indicati all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001[4], ma allo stesso tempo ha consentito alle medesime amministrazioni di poter effettuare per lo stesso anno nuove assunzioni a tempo indeterminato tramite le procedure volte alla stabilizzazione del personale precario.
Inoltre, al fine del contenimento della spesa per il personale, sono state disposte limitazioni alla possibilità di assumere personale a tempo indeterminato per gli anni 2008 e 2009 per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, ivi compresi i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici e gli enti pubblici indicati all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001. In particolare, tali amministrazioni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato per gli anni 2008 e 2009 nei limiti di un contingente di personale corrispondente ad una spesa complessiva pari al 20% di quella relativa alle cessazioni avvenute nell’anno precedente. Le limitazioni non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette e a quelle connesse con la professionalizzazione delle Forze armate (comma 523).
Per quanto riguarda invece la disciplina limitativa delle assunzioni per gli enti territoriali, la legge finanziaria per il 2007, ai commi 557-561 dell’articolo 1, in considerazione della nuova impostazione e delle nuove regole del patto di stabilità interno per il triennio 2007-2009 previste dai successivi commi da 655 a 693, ha attuato una revisione, a partire dall’anno 2007, degli obblighi delle regioni e degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno relativi al contenimento delle spese per il personale. Ribadendo l’obiettivo del contenimento della spesa per il personale da perseguire anche tramite la razionalizzazione delle strutture amministrative, la norma (comma 557) si limita ad indicare ai medesimi enti, come principi meramente orientativi, una serie di regole fissate per le amministrazioni dello Stato su cui possono far leva, nella loro autonomia, per ridurre la spesa per il personale in funzione del rispetto dei vincoli finanziari fissati dalle regole del patto di stabilità interno. Si prevede quindi che le disposizioni volte a stabilire limiti alla possibilità di effettuare assunzioni e specifici obiettivi di riduzione della spesa per il personale di cui all’articolo 1, comma 98 della L. 311/2004 e all’articolo 1, commi da 198 a 206 della L. 266/2005 non si applicano più a decorrere dal 1° gennaio 2007 alle regioni e agli enti locali sottoposti al patto di stabilità, ferma restando la loro applicazione per gli anni 2005 e 2006. Inoltre, si dispone un divieto generale di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto per gli enti che non abbiano rispettato per l’anno 2006 il patto di stabilità interno (comma 561). Va peraltro segnalato che l’articolo 6, comma 8-sexies del D.L. 28 dicembre 2006, n. 300 (cd. decreto-legge “mille-proroghe”) convertito, con modificazioni, dalla legge n. 17/2007, ha stabilito la non applicazione, per l'anno 2007, delle disposizioni previste dal comma 561 in esame, agli enti che non abbiano rispettato le regole del patto di stabilità interno per l'anno 2006.
Per quanto riguarda invece gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno si prevede un duplice limite in tema di spesa per il personale (comma 562). Da un lato, tali enti non devono superare l’ammontare della spesa per il personale effettuata nel 2004. A tal fine le spese di personale si considerano al lordo degli oneri contributivi e dell’IRAP, mentre non comprendono gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali. Dall’altro, i medesimi enti possono effettuare assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente avvenute nell'anno precedente.
Anche la legge finanziaria per il 2008 (L. 244/2007) ha recato una serie di disposizioni concernenti le assunzioni di personale nelle amministrazioni pubbliche. In particolare, tale legge ha disposto (articolo 3, commi 102 e 103), confermando implicitamente i vincoli già indicati nella precedente legge finanziaria per le assunzioni negli anni 2008 e 2009 (cfr. supra), limitazioni alla possibilità di assumere personale a tempo indeterminato per l’anno 2010 per le pubbliche amministrazioni di cui al comma 523 della legge finanziaria per il 2007[5]. Tali amministrazioni possono quindi procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato per l’anno 2010 nei limiti di un contingente di personale corrispondente ad una spesa complessiva pari al 60% di quella relativa alle cessazioni avvenute nell’anno precedente. La disposizione in esame in sostanza incide, dettando limiti più restrittivi, sulla possibilità per le suddette amministrazioni di procedere ad assunzioni a tempo indeterminato per l’anno 2010, dal momento che l’articolo 1, comma 103, della L. 311/2004 (legge finanziaria 2005), così come novellato dall’articolo 1, comma 537, della L. 296/2006 (legge finanziaria 2007), prevedeva che, a partire dall’anno 2010, le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del medesimo decreto (in sostanza, la generalità delle pubbliche amministrazioni) potessero assumere personale a tempo indeterminato - dopo aver esperito le procedure di mobilità - entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell'anno precedente[6].
Per quanto riguarda la disciplina limitativa delle assunzioni per gli enti territoriali, la legge finanziaria per il 2008 conferma implicitamente la disciplina introdotta dalla precedente legge finanziaria (cfr. supra), apportando solamente limitati e marginali aggiustamenti. In particolare, l’articolo 3, comma 120, novellando a tal fine il comma 557 della legge finanziaria 2007, condiziona le possibilità di assunzione di personale degli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno, con una disposizione limitativa ulteriore rispetto al patto di stabilità, facendo comunque salvo quanto previsto dal medesimo patto; in particolare, vengono precisate le condizioni a cui è subordinata l’eventuale deroga al principio di riduzione complessiva della spesa per il personale di cui all’articolo 19, comma 8, della legge 28 dicembre 2001, n. 448[7]. Una disposizione con la medesima finalità è prevista dall’articolo 3, comma 121, per gli enti locali non sottoposti al patto di stabilità interno, novellando il comma 562 della legge finanziaria 2007[8].
Infine si segnala che la legge finanziaria 2008 ha previsto altri interventi per il contenimento e la razionalizzazione della spesa per il personale delle pubbliche amministrazioni, che si sono incentrate sulla riduzione delle spese per lavoro straordinario e su misure straordinare in materia di mobilità.
In particolare, per quanto riguarda il lavoro straordinario, si è previsto (commi da 81 a 84 dell’articolo 3) che: le amministrazioni statali provvedono all’attuazione delle tipologie di orario di lavoro previste dalle vigenti norme contrattuali, comprese le forme di lavoro a distanza, in modo da ridurre il ricorso al lavoro straordinario; a decorrere dal 2008 la spesa per prestazioni di lavoro straordinario vada comunque contenuta entro il limite del 90% delle risorse finanziarie a tal fine assegnate per l’anno finanziario 2007; le pubbliche amministrazioni possano corrispondere compensi per lavoro straordinario solamente dopo l’attivazione di sistemi di rilevazione automatica delle presenze.
Per quanto riguarda invece le misure straordinarie in materia di mobilità, si è stabilito (commi da 124 a 130 dell’articolo 3), allo scopo di garantire la ricollocazione di dipendenti pubblici in situazione di esubero:
§ che la Presidenza del Consiglio dei ministri e il Ministro dell’economia possono autorizzare, per il biennio 2008-2009, sulla base della verifica della compatibilità con gli obiettivi di finanza pubblica delle richieste di autorizzazione a nuove assunzioni, la stipulazione di accordi di mobilità, anche intercompartimentale, volti alla ricollocazione del personale presso uffici con rilevanti vacanze di organico (commi 124 e 125);
§ la possibilità di disporre, con i medesimi accordi di mobilità in precedenza richiamati, trasferimenti, anche temporanei, di contingenti di marescialli dell’Esercito, della Marina e dell’Aeronautica che si trovino in situazione di esubero, da ricollocare con priorità in un ruolo speciale ad esaurimento del personale delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare di cui al D.Lgs. 195/1995 (comma 126);
§ la possibilità di disporre la mobilità, anche in via temporanea, del personale docente dichiarato permanentemente inidoneo ai compiti dell’insegnamento, iscrivendo tale personale in un ruolo speciale ad esaurimento (comma 127);
§ la possibilità per il Ministero della giustizia, per sopperire alle gravi carenze di personale degli uffici giudiziari, di coprire, per gli anni 2008, 2009 e 2010, le vacanze di organico di tali uffici ricorrendo alle procedure di mobilità, anche intercompartimentale, di personale appartenente a pubbliche amministrazioni sottoposte a una disciplina limitativa delle assunzioni (comma 128);
§ l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, della banca dati informatica finalizzata all’incontro tra domanda e offerta di mobilità (commi 129 e 130).
[1] Accanto al nucleo costituito dagli interventi volti a limitare il flusso delle nuove assunzioni, inoltre, le manovre finanziarie annuali hanno presentato in maniera ricorrente altre tipologie di misure finalizzate alla riduzione della spesa per il personale dipendente delle pubbliche amministrazioni. A titolo indicativo si ricordano: la soppressione di vari emolumenti legati soprattutto alle indennità di trasferta e di missione; la limitazione dell’uso dei fondi della contrattazione integrativa; la riduzione degli stanziamenti per il lavoro straordinario.
[2] Misure per la stabilizzazione sono recate anche dalla legge finanziaria per il 2008.
[3] La legge finanziaria per il 2005 ha previsto importanti novità in materia di limitazione delle assunzioni, poiché l’arco temporale di applicazione della disciplina di “blocco del turn over” viene proiettato non più su base annuale, come nelle precedenti leggi finanziarie, bensì sul triennio 2005-2007, per passare ad una disciplina limitativa “a regime” dal 2008.
[4] Gli enti di cui all’art. 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001 sono: ente EUR; enti autonomi lirici ed istituzioni concertistiche assimilate; Agenzia spaziale italiana; Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato; Unione italiana delle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura; Comitato nazionale per la ricerca e lo sviluppo dell'energia nucleare e delle energie alternative (ENEA); Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale e Registro aeronautico italiano (RAI); CONI; Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL); Ente nazionale per l'aviazione civile (E.N.A.C.).
[5] Amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, ivi compresi i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco; agenzie, ivi comprese le agenzie fiscali; enti pubblici non economici; enti indicati all’articolo 70, comma 4, del D.Lgs. 165/2001.
[6] Si consideri peraltro che il comma 105 dell’articolo 3 della legge finanziaria 2008, in connessione a quanto previsto dal precedente comma 102, ha provveduto a modificare il comma 103 della legge finanziaria per il 2005 (relativo alla possibilità per le pubbliche amministrazioni di procedere all’assunzione di personale a tempo indeterminato entro i limiti delle cessazioni dal servizio verificatesi nell’anno precedente), facendo decorrere l’applicazione della medesima norma dal 2011 anziché dal 2010.
[7] In particolare, vengono poste le seguenti condizioni per l’eventuale deroga al principio di cui all’articolo 19, comma 8, della L. 448/2001: che l’ente abbia rispettato il patto di stabilità nell’ultimo triennio; che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell’accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario; infine, che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto.
[8] Per tali enti vengono poste invece le seguenti condizioni per l’eventuale deroga al principio di cui all’articolo 19, comma 8, della L. 448/2001: che il volume complessivo della spesa per il personale in servizio non sia superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell’accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, ridotto del 15% e che il rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superi quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto, ridotto del 20%.