L’allargamento dell’Unione

(a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

Per quanto riguarda lo stato del processo di allargamento, si segnala che sono tuttora in corso i negoziati di adesione con Croazia e Turchia. La ex Repubblica iugoslava di Macedonia ha ottenuto lo status di paese candidato dal Consiglio europeo del 15 e 16 dicembre 2005. Al momento non è prevista l’apertura dei negoziati di adesione con tale paese[1].

In base all’articolo 49 del Trattato sull’Unione europea, ogni paese europeo può presentare richiesta di adesione se rispetta i principi di libertà, democrazia, Stato di diritto, tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Sulla richiesta di adesione il Consiglio si esprime all’unanimità, previa consultazione della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo. A conclusione di tale procedura, è il Consiglio europeo ad attribuire lo status di paese candidato.

L’apertura formale dei negoziati tra gli Stati membri e lo Stato candidato avviene sulla base di una decisione in tal senso del Consiglio europeo e dopo l’approvazione del mandato negoziale da parte del Consiglio. All’apertura formale dei negoziati segue la fase di screening della legislazione del paese candidato sotto il profilo della compatibilità con l’acquis comunitario[2] e la definizione, settore per settore, di un itinerario per il suo recepimento. L’acquis comunitario è suddiviso in capitoli[3], organizzati per materia, su ciascuno dei quali ha luogo un negoziato separato.

Una volta che tutti i capitoli siano stati positivamente esaminati, il risultato dei negoziati confluisce nel testo del Trattato di adesione, concordato tra gli Stati membri e il paese candidato e successivamente sottoposto alla Commissione per il parere. Sul testo del Trattato di adesione è richiesto il parere conforme del Parlamento europeo. Dopo la firma, il Trattato di adesione è sottoposto alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri, nonché del paese interessato, conformemente alle rispettive norme costituzionali.

L’adesione può essere conseguita soltanto se il paese soddisfa i cosiddetti criteri di Copenaghen[4]: criteri politici; criteri economici; capacità di fare fronte agli obblighi derivanti dall’adesione; adozione dellacquis comunitario e sua effettiva attuazione. In aggiunta, come ribadito in particolare in occasione dell’apertura dei negoziati di adesione della Turchia, nei futuri allargamenti si terrà conto anche della capacità dell’Unione europea di integrare nuovi paesi, garantendo il pieno funzionamento delle istituzioni, l’efficace attuazione delle politiche e l’adeguato finanziamento delle attività[5].

Il pacchetto allargamento

Il 6 novembre 2007 la Commissione ha presentato l’annuale pacchetto allargamento, composto dalle relazioni periodiche sui progressi realizzati dai paesi candidati e potenziali candidati[6] e dalla comunicazione Strategia per l’allargamento e principali sfide 2007-2008[7], in cui espone come si stia procedendo ad attuare con attenzione e con prudenza il rinnovato consenso sull’allargamento, raggiunto dal Consiglio europeo nel dicembre 2006.

Il Consiglio del 10 dicembre 2007 ha accolto con favore la comunicazione della Commissione e ha preso nota delle analisi e delle raccomandazioni in essa contenute. Come ribadito dal Consiglio, il rinnovato consenso sull’allargamento, che è fondato sul consolidamento degli impegni assunti, sul rispetto di condizioni eque e rigorose e sul miglioramento della comunicazione, nonché sulla capacità dell’UE di integrare nuovi membri, continua a costituire la base della strategia dell’UE in materia.

Croazia

La Croazia, dichiarata paese candidato dal Consiglio europeo del 17 e 18 giugno 2004, ha avviato formalmente i negoziati per l’adesione il 3 ottobre 2005.

Con l’apertura formale dei negoziati di adesione, la Commissione ha avviato il processo di screening della legislazione croata che è stato completato alla fine di ottobre 2006. Sono attualmente aperti quattordici capitoli negoziali[8], mentre risultano chiusi i capitoli 25 (scienza e ricerca) e 26 (istruzione e cultura).

L’ultima relazione della Commissione sui progressi della Croazia, pubblicata il 6 novembre 2007, segnala che il paese continua a rispettare i criteri politici richiesti per l’adesione. Passi ulteriori sono stati intrapresi per affrontare i problemi delle minoranze e per favorire il ritorno dei rifugiati; prosegue la piena collaborazione con il Tribunale penale per l’ex Iugoslavia; la Croazia ha ratificato il nuovo Accordo di libero scambio dell’Europa centrale (CEFTA)[9] e ha continuato a partecipare in modo attivo alla cooperazione a livello regionale. Benché l’attuazione delle strategie per riformare il sistema giudiziario e per contrastare la corruzione siano proseguite (il numero delle cause arretrate è stato ridotto e qualche primo risultato nella lotta alla corruzione è stato registrato) secondo la Commissione molto resta da fare in questi due settori chiave. Tra gli altri aspetti da migliorare, si segnala: la riforma della pubblica amministrazione; la persecuzione dei crimini di guerra; la soluzione delle questioni bilaterali con i paesi vicini, in particolare per la delimitazione dei confini. Dal punto di vista economico, la Croazia è un’economia di mercato funzionante e nel medio termine dovrebbe essere in grado di fare fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione, a condizione che attui con determinazione il suo programma di riforme per ridurre le debolezze strutturali. La relazione della Commissione segnala che: la crescita economica si è incrementata; la stabilità macroeconomica è stata mantenuta; il deficit si è ridotto significativamente; l’inflazione resta bassa; è cresciuta l’occupazione ed è migliorato l’ambiente per gli affari. Tuttavia, secondo la Commissione l’aumento del debito esterno può diventare un elemento di rischio. Inoltre, le riforme strutturali - in particolar modo nei settori della cantieristica navale e dell’acciaio – procedono molto lentamente e l’intervento dello Stato nell’economia rimane significativo. La Croazia ha fatto molti progressi nella trasposizione del diritto comunitario e nel miglioramento della capacità amministrativa. In alcuni capitoli, tra i quali trasporti e ambiente, i progressi sono stati sostenuti; in altri (tassazione e appalti pubblici) sono stati limitati.

Nelle conclusioni adottate il 10 dicembre 2007, il Consiglio affari generali e relazioni esterne, nel salutare i progressi compiuti dalla Croazia nell’anno appena trascorso, ribadisce che restano cruciali per il proseguimento del processo di avvicinamento all’UE, la piena cooperazione con il Tribunale penale per l’ex Iugoslavia e l’adempimento degli obblighi derivanti dall’Accordo di stabilizzazione ed associazione (vedi capitolo Attività UE: Balcani occidentali relativo alla III Commissione (Esteri)). Il Consiglio richiama inoltre la Croazia al pieno rispetto dell’intesa del 4 giugno 2004 in materia di zona di protezione ecologica e della pesca[10].

Come dichiarato il 5 marzo 2008 al Parlamento europeo dal Commissario europeo per l’allargamento, Olli Rehn, il 2008 potrebbe essere un anno decisivo per la Croazia, a condizione che si registrino progressi sostanziali nelle riforme giudiziaria e amministrativa, nella lotta alla corruzione e nella ristrutturazione del settore navale.

Turchia

La Turchia ha ottenuto lo status di paese candidato dal Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999 e come la Croazia ha avviato formalmente i negoziati per l’adesione il 3 ottobre 2005.

Dopo l’apertura formale dei negoziati e l’avvio del processo di screening della legislazione turca, è stato possibile avviare la fase dei negoziati tecnici. Il 12 giugno 2006, nel corso della prima conferenza di adesione tra UE e Turchia, è stato provvisoriamente chiuso il negoziato sul capitolo scienza e ricerca.

Uno degli aspetti più critici riscontrati dalla Commissione nel corso dei negoziati ed evidenziati nella relazione del novembre 2006[11] è rappresentato dalla mancata applicazione del protocollo di Ankara. Si richiede infatti che la Turchia applichi il protocollo integralmente e in maniera non discriminatoria e che siano eliminati tutti gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, comprese le restrizioni sui mezzi di trasporto nei confronti di Cipro. In più occasioni le istituzioni dell’Unione europea hanno ribadito che tale applicazione integrale è considerata determinante per il buon proseguimento dei negoziati. L’11 dicembre 2006 il Consiglio Affari generali ha deciso – nelle sue conclusioni, approvate poi dal Consiglio europeo - di congelare parzialmente le trattative per l'adesione di Ankara sospendendo otto dei 35 capitoli in cui è diviso il negoziato  fintanto che la Commissione non avrà confermato che la Turchia ha rispettato i propri impegni[12]. Gli altri capitoli andranno avanti ma non si chiuderanno fino a quando Ankara non avrà soddisfatto i requisiti che riguardano Cipro. Il Consiglio valuterà costantemente la situazione sulla base delle relazioni predisposte annualmente dalla Commissione, con particolare riguardo agli anni 2007, 2008 e 2009.

Come anticipato dal Consiglio, i negoziati tra Unione europea e Turchia proseguono sugli altri capitoli negoziali; risultano aperti i capitoli: impresa e politica industriale; controllo finanziario; statistica; reti transeuropee; salute e protezione dei consumatori. Si segnala inoltre che il 17 aprile 2007 il governo turco ha adottato una tabella di marcia finalizzata a rendere più spedito il processo riformatore, attraverso la programmazione della legislazione primaria e secondaria da adottare nel periodo 2007-2013.

Il 6 novembre 2007, nell’ambito dell’annuale pacchetto allargamento, la Commissione ha pubblicato la relazione periodica sui progressi compiuti dalla Turchia[13], che ha evidenziato come il Paese continui a rispettare sufficientemente i criteri politici di Copenaghen, rilevando peraltro il ritardo che si è registrato nel corso del 2007 rispetto agli anni precedenti per quanto riguarda le riforme politiche. A parere della Commissione è importante che il nuovo governo assuma iniziative immediate in alcune aree prioritarie, quali libertà di espressione – in riferimento alla quale, la Commissione ha proposto che la revisione delle disposizioni del codice penale turco in materia di libertà di espressione costituisca un benchmark per l’apertura del capitolo negoziale su sistema giudiziario e diritti fondamentali –, diritti delle comunità religiose non musulmane, lotta alla corruzione, sistema giudiziario, diritti sindacali e culturali, controllo civile sulle forze militari. La Commissione segnala l’ulteriore cruciale questione dei rapporti con l’Iraq, in riferimento al recente incremento degli attacchi terroristici del PKK, nonché il fatto che la Turchia persista nel mantenere le restrizioni nei collegamenti diretti con Cipro.

La relazione evidenzia i risultati positivi registrati in merito ai criteri economici (la Turchia può essere considerata un’economia di mercato funzionante) nonché in ordine alla sua capacità di adeguarsi all’acquis comunitario e di corrispondere agli obblighi derivanti dalla partecipazione all’Unione europea, che appare ulteriormente migliorata. Progressi sono, inoltre, segnalati in molte aree, tra le quali libera circolazione dei beni; servizi finanziari; reti transeuropee; scienza e ricerca. La relazione segnala peraltro che le pressioni inflazionistiche sono aumentate e che rigidità strutturali nel mercato del lavoro e pressione fiscale ostacolano la creazione di posti di lavoro, in particolar modo per quanto riguarda l’occupazione femminile. Si richiedono ulteriori allineamenti in particolare per quanto riguarda la libera fornitura di servizi; gli aiuti di stato; l’agricoltura; la pesca; la sicurezza alimentare; le politiche veterinarie e fitosanitarie; l’ambiente.

Il 10 dicembre 2007 il Consiglio affari generali e relazioni esterne ha adottato conclusioni sulla Turchia in cui, nell’esprimere il proprio compiacimento per la soluzione della crisi politica e costituzionale attraversata dal paese nel 2007, lamenta tuttavia i limitati progressi compiuti nel corso dell’anno sul versante delle riforme.

Si ricorda infine che il 24 ottobre 2007 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulle relazioni tra Unione europea e Turchia in cui ricorda che l'apertura dei negoziati con tale paese costituisce un «punto di partenza di un processo senza limiti di tempo» e che «la piena osservanza di tutti i criteri di Copenaghen rimane la base per l'adesione all'UE al pari della capacità di integrazione dell'Unione».



[1]     Nella dichiarazione rilasciata dalla Presidenza a conclusione della riunione informale del Consiglio affari generali e relazioni esterne del 29 marzo 2008, si legge che progressi verso l’apertura dei negoziati di adesione sono possibili nell’anno in corso con l’attuazione senza ritardi del partenariato europeo approvato a febbraio.

[2]     L'"acquis comunitario" corrisponde alla piattaforma comune di diritti ed obblighi che vincolano l'insieme degli Stati membri nel contesto dell'Unione europea. Esso è in costante evoluzione ed è costituito: dai principi, dagli obiettivi politici e dal dispositivo dei trattati; dalla legislazione adottata in applicazione dei trattati e dalla giurisprudenza della Corte di giustizia; dalle dichiarazioni e dalle risoluzioni adottate nell'ambito dell'Unione; dagli atti che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune; dagli atti che rientrano nel contesto della giustizia e degli affari interni; dagli accordi internazionali conclusi dalla Comunità e da quelli conclusi dagli Stati membri tra essi nei settori di competenza dell'Unione.

[3]     Con i negoziati di adesione di Croazia e Turchia i capitoli sono passati a 35, in luogo dei 31 dei precedenti allargamenti.

[4]     Tali criteri sono stati stabiliti dal Consiglio europeo di Copenaghen del giugno 1993 e rafforzati dal Consiglio europeo di Madrid del 1995

[5]     Come precisato in particolare dal Parlamento europeo nella risoluzione approvata il 13 dicembre 2006, si tratta di valutare la "capacità d'integrazione" (e non la "capacità di assorbimento") dei paesi candidati da parte dell'UE. La risoluzione precisa che questo concetto non rappresenta un nuovo criterio di adesione, dal momento che la responsabilità di migliorare tale capacità spetta all'Unione e non ai paesi candidati.

[6]     SEC (2007) 1429-1436.

[7]     COM (2007) 663.

[8]     Diritto di stabilimento e libera fornitura di servizi; diritto societario; servizi finanziari; società dell’informazione; statistica; controllo finanziario; proprietà intellettuale; politica economica e monetaria; impresa e politica industriale; salute e protezione dei consumatori; unione doganale; relazioni esterne; reti transeuropee; previsioni finanziarie e di bilancio.

[9]     Il CEFTA, creato nel 1992 da Polonia, Cecoslovacchia e Ungheria, è stato successivamente esteso a Slovenia, Romania, Bulgaria, Croazia ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Dopo l’adesione all’Unione europea della maggior parte dei suoi membri, il 19 dicembre 2006 il CEFTA è stato esteso a Serbia, Bosnia-Erzegovina, Montenegro, Albania e Moldavia.

[10]    Con l’intesa raggiunta a Bruxelles con Slovenia ed Italia sotto gli auspici della Commissione europea, la Croazia si era impegnata a non applicare il blocco dell’attività ittica, prima di aver raggiunto un accordo con i due paesi. Contravvenendo a tale intesa, la Croazia ha dato attuazione ad una decisione del 2003, istituendo a partire dal 1° gennaio 2008 una zona di protezione ittica ed ecologica in Adriatico. Facendo seguito ai ripetuti inviti in tal senso, il 13 marzo 2008 la Croazia ha deciso di non applicare la Zona di protezione ecologica e di pesca (ZERP) nell'Adriatico agli Stati membri dell'Unione fino a che non sarà raggiunto un accordo comune.

 

[11]    SEC (2006) 1390.

[12]    Si tratta dei capitoli riguardanti settori politici interessati dalle restrizioni applicate dalla Turchia nei confronti della Repubblica di Cipro: capitolo 1 - Libera circolazione delle merci; capitolo 3 - Diritto di stabilimento e libertà di prestare servizi; capitolo 9 - Servizi finanziari; capitolo 11 - Agricoltura e sviluppo rurale; capitolo 13 – Pesca; capitolo 14 - Politica dei trasporti; capitolo 29 - Unione doganale; capitolo 30 - Relazioni esterne.

[13]      SEC(2007)1436.