Le infrastrutture della Difesa

Le servitu’ militari

Le Forze Armate stanno tuttora attraversando un’intensa fase di trasformazione, determinata dal mutato contesto internazionale e dalle recenti novità legislative che hanno condotto alla completa professionalizzazione della leva. Tutto ciò sta facendo sorgere l’esigenza di una progressiva ridislocazione delle Forze Armate sul territorio nazionale, con inevitabili effetti che riguarderanno in prospettiva, non solo il personale militare, ma anche il patrimonio immobiliare destinato alla Difesa: le caserme, gli alloggi di servizio e le aree addestrative. Si dà conto di ciò nel capitolo “Le infrastrutture della Difesa” e nella scheda “Dismissioni immobiliari della Difesa”.

In questo quadro, la Commissione Difesa della Camera ha deliberato, in data 1° agosto 2006, lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sulle servitù militari, il cui scopo, da un lato, è stato quello di mettere in luce il collegamento funzionale esistente tra servitù militari e assolvimento dei compiti assegnati alle Forze armate e, dall’altro lato, è stato quello di evidenziare i vincoli a cui sono assoggettate le aree su cui insistono le citate servitù e i relativi effetti socio-economici, posto che per servitù militare si intende l’insieme delle limitazioni ossia dei divieti che possono essere imposti tanto su beni privati quanto su beni pubblici situati in vicinanza delle installazioni militari e delle opere a queste equiparate. Pur essendo stato completato il previsto ciclo di audizioni, l’indagine non ha visto l’approvazione del relativo documento conclusivo a causa della anticipata interruzione della legislatura.

Va peraltro sottolineato come, nonostante l’istituto delle servitù militari abbia un preciso significato tecnico-giuridico, nel linguaggio comune esso venga frequentemente associato alla complessiva presenza militare sul territorio ed ai vari gravami da questa derivati che solo in alcuni casi sono riconducibili alle servitù militari vere e proprie.

La disciplina introdotta dalla legge n. 898 del 1976 segna sicuramente un significativo distacco rispetto alla ispirazione di fondo della normativa previgente, in quanto in essa l’interesse alla difesa nazionale non viene considerato il solo interesse rilevante, ma viene raccordato e ponderato con una serie di interessi diversi, quali l’interesse alla corretta gestione del territorio e l’interesse di altri soggetti pubblici e privati. Tale disciplina, pur essendo stato oggetto di successive modificazioni ad opera della legge 2 maggio 1990, n. 104, non è stata alterata nella sua ispirazione di fondo, ma anzi, sotto tale profilo, è stata addirittura rafforzata.

La legge n. 898 del 1976, come novellata dalla legge n. 104 del 1990, afferma il principio della indennizzabilità dei limiti imposti per il soddisfacimento delle esigenze militari. La legge prevede, per altro, diverse specie di indennizzi a seconda del tipo di pregiudizio arrecato agli interessi privati:

a) gli indennizzi per le limitazioni imposte al diritto di proprietà nelle aree che si trovino in vicinanza di installazioni militari ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 898 del 1976;

b) gli indennizzi per modificazione dello stato delle cose di cui all’articolo 6 della legge n. 898 del 1976;

c) gli indennizzi per gli sgomberi e le occupazioni in caso di esercitazioni militari di cui all’articolo 15 della legge n. 898 del 1976.

Sono altresì previsti contributi in favore dei comuni e delle regioni sul cui territorio insistono vincoli o si svolgono particolari attività militari. L’indagine ha peraltro evidenziato notevoli ritardi ed incongruenze nella corresponsione di indennizzi e contributi.

 

Per effetto del mutato quadro strategico e dell'evoluzione dell'organizzazione delle Forze armate in senso professionale, lo strumento militare degli ultimi anni ha conosciuto un consistente ridimensionamento, passando dai 330 mila effettivi del 2000 ai circa 190 mila di oggi.

Questo ridimensionamento ha determinato un'oggettiva sottoutilizzazione di diverse strutture, suggerendo l’opportunità di un ripensamento delle servitù e delle connesse penalizzazioni.

Nell’ambito della generale revisione dello strumento militare, il Ministero della difesa ha così avviato un censimento delle strutture e del loro attuale utilizzo, ai fini di un'adeguata redistribuzione delle forze nell'attuale scenario strategico e situazione territoriale, sia per cercare di apportare correttivi in quei casi in cui il peso delle attività militari risulti eccessivamente concentrato su alcuni territori, sia per razionalizzare l’impiego del patrimonio infrastrutturale.

In effetti, per quanto riguarda le singole regioni, come detto, il Friuli-Venezia Giulia e la Sardegna sono le regioni maggiormente interessate dalla presenza, sia di aree demaniali sia di aree gravate da servitù militari. Nel caso della Sardegna vanno inoltre aggiunte le cosiddette «zone di sgombero a mare», più grandi dell'intera superficie dell'isola, e gli spazi aerei militari in corrispondenza dei principali poligoni, che pregiudicano per molti aspetti la normale attività civile.

Già alla stregua di queste risultanze si è evidenziata l’esigenza di un serio riequilibrio territoriale, ossia di un bilanciamento perequativo dei gravami tra più aree geografiche del territorio nazionale. Tale esigenza si fa ancora più stringente in relazione alle attività che si conducono nei principali poligoni nazionali: dall’addestramento di unità nazionali ed estere ai collaudi di prototipi di missili e bersagli, dalle prove di qualità in cooperazione con industrie ed enti nel settore dell'elettronica aerospaziale ed attività legate alla ricerca scientifica, al collaudo e sperimentazione del munizionamento navale e terrestre a media e lunga gittata, compresa la sperimentazione di sistemi missilistici, esercitazioni a caldo, anche interforze e per le operazioni fuori area.

Si tratta di attività apparse spesso invasive per il territorio e le comunità locali, che in alcuni casi hanno visto pregiudicate possibili forme di sviluppo economico legate allo sfruttamento dei terreni per usi agricoli e di molti specchi di mare idonei alla pesca; a ciò va aggiunto il mancato decollo dell’industria turistica, sia per l’indisponibilità di siti che potevano essere di forte richiamo, sia per l’interferenza che le attività militari hanno avuto con un normale processo di insediamento turistico nei territori limitrofi a quelli soggetti a servitù (si pensi soprattutto all’inquinamento acustico derivante dal continuo passaggio, anche a bassa quota, di velivoli militari, nonché dalla procurata esplosione del munizionamento nei poligoni adiacenti).

Positivi in questo senso sono quindi risultati i Protocolli d’intesa che regolamentano la dismissione di numerosi immobili, strutture e comprensori militari presenti nella provincia di Cagliari e nell’arcipelago della Maddalena sottoscritti dal Ministero della difesa e dalla Regione Autonoma della Sardegna, rispettivamente, il 10 novembre 2006 e il 28 marzo 2007. In tale ambito, si è preso atto che la Marina statunitense lascerà la base navale di Santo Stefano entro il 2008: il comprensorio, quindi, transiterà nelle pertinenze della Regione Sardegna, ad esclusione del deposito di Guardia del Moro, che rimarrà ancora in uso alla Marina Militare italiana. Per le strutture presenti sull'isola di Caprera, tuttora in uso alla Marina Militare, si è raggiunto un accordo che prevede il transito alla Regione, al fine di non interferire con lo sviluppo turistico dell'area. La Difesa, inoltre, cederà l'Arsenale e l'Ospedale della Marina sito alla Maddalena, ricollocando in altra sede le relative funzioni.

Più problematica appare invece la connessione tra l’esigenza del riequilibrio territoriale ed il cosiddetto “danno ambientale” sofferto, in particolare, dalla Sardegna. Infatti, da una parte, l’indagine conoscitiva ha evidenziato che il demanio militare e le connesse servitù svolgono una sostanziale funzione di indiretta tutela paesaggistica che, in molti casi, ha impedito o fortemente limitato appetiti speculativi su territori di grande pregio naturalistico; d’altra parte, l’intensità e la concentrazione delle esercitazioni a fuoco, nonché la sperimentazione di armamenti con uso di combustibili e propellenti, hanno comunque avuto un sensibile impatto ambientale su molti territori della Regione, la cui possibile riqualificazione, in prospettiva, richiederà costose e difficili opere di bonifica e ripristino che, in alcuni casi, non potranno probabilmente essere totalmente soddisfacenti (si pensi al recupero degli ordigni inesplosi giacenti sui fondali marini).

Occorrono inoltre ulteriori, accurati approfondimenti scientifici, anche con la collaborazione delle competenti strutture militari, circa la presunta correlazione tra attività militari e l’insorgenza anomala di danni alla salute in alcune località della Sardegna: alla luce delle numerose e spesso divergenti informazioni raccolte nel corso dell’indagine, non sussistono allo stato univoche evidenze epidemiologiche che imputino la maggiore incidenza di determinate patologie nella popolazione a possibili agenti inquinanti prodotti nei poligoni e nelle aree addestrative della Regione. La materia richiede quindi la massima attenzione da parte di tutte le autorità preposte, ed è auspicabile l’implementazione di un’organica attività di monitoraggio delle condizioni sanitarie del personale militare e civile che lavora o risiede nei pressi dei principali poligoni.

Per quanto riguarda gli aspetti economici collegati alla presenza militare in Sardegna, occorre ricordare che se da un lato tale presenza ha frenato in alcune località lo sviluppo turistico, dall’altro lato, ad essa è comunque collegato un indotto, anche industriale, che si avvale per lo più di manodopera locale, come pure locale è spesso il personale civile che presta servizio nei poligoni. Questo elemento, ben presente agli amministratori locali ascoltati nel corso dell’indagine, deve pertanto essere tenuto nella massima considerazione laddove si attivi, per alcune delle infrastrutture, un processo di dismissione. Anche sotto il profilo della tutela ambientale valgono considerazioni analoghe a quelle appena svolte, nel senso che l’eventuale superamento della destinazione militare di determinate aree richiederebbe precise garanzie di tutela naturalistica, specie con riferimento a siti che potrebbero entrare nel circuito delle permute e degli accordi di programma con gli enti locali.

Da quanto detto, si evince che la tematica del riequilibrio delle servitù militari intese in senso lato si ricollega strettamente a quella relativa alle dismissioni immobiliari della difesa, le cui procedure si sono rivelate molto spesso macchinose e lente, anche a causa dei frequenti interventi normativi che ne hanno più volte modificato la disciplina.

I profili di maggiore criticità di tale disciplina sono rappresentati principalmente dagli aspetti finanziari, in quanto, da una parte, ai sensi della normativa introdotta con la legge finanziaria 2007, il Ministero della difesa, non introitando alcunché all’esito della procedura di alienazione, non dispone delle necessarie risorse per trasferire altrove le eventuali attività residue, dall’altra, l’ente locale spesso non ha un interesse diretto a valorizzare gli immobili dismessi in quanto percepisce soltanto una minima percentuale delle valorizzazioni immobiliari (dal 5 al 15 per cento), in molti casi inferiore a quella che acquisirebbe ove fosse effettuata nei confronti di soggetti privati e comunque non sufficiente alla copertura del costo delle opere che l’ente stesso è tenuto a realizzare. Inoltre, poiché l’amministrazione militare può stipulare permute soltanto a condizione che esse non comportino oneri a carico del bilancio dello Stato, ne deriva che le permute appaiono realizzabili soltanto nell’ipotesi in cui gli enti locali che vi partecipano si facciano carico delle spese relative alla ristrutturazione degli immobili.

 

L’indagine conoscitiva ha quindi fornito molteplici elementi di riflessione, e suggerito l’opportunità di alcune iniziative, da considerarsi prioritarie per affrontare in modo organico le questioni connesse ai vincoli derivanti dalla presenza militare sul territorio. Esse dovrebbero riguardare:

 

a) l’adozione di iniziative per la riduzione dell’impatto delle installazioni militari sul territorio, soprattutto nelle regioni maggiormente oberate come la Sardegna. Si pensi ad esempio, alla riduzione delle campane di sgombero a mare e alla bonifica dei poligoni, all’apertura delle spiagge alla popolazione civile in alcuni periodi dell’anno, all’ulteriore sviluppo della simulazione e dei programmi di monitoraggio sanitario del territorio in collaborazione con il mondo scientifico e accademico, nonché alla riduzione dei canoni demaniali nelle installazioni militari concesse in coùso agli allevatori locali. In questo quadro, appare auspicabile lo sviluppo del metodo della concertazione anche a livello comunale, istituzionalizzando sedi di consultazione permanente tra amministratori locali, comandanti delle infrastrutture militari e categorie produttive, in modo da creare maggiori occasioni di confronto e di scambio di informazioni, attualmente lasciate spesso all’iniziativa dei singoli;

 

b) la ulteriore revisione dell’attuale disciplina legislativa in materia di dismissioni immobiliari della Difesa, prevedendo una procedura più flessibile che attribuisca maggiori poteri negoziali al Ministero della difesa, al Demanio e agli Enti locali, consentendo loro di definire entro margini più ampi le percentuali delle valorizzazioni immobiliari da destinare agli enti locali, nonché di stabilire le risorse finanziarie da assegnare al Ministero della difesa, ai fini del trasferimento delle funzioni esercitate nelle strutture da sopprimere ovvero della realizzazione di programmi di edilizia residenziale per il personale militare. In questo ambito, risulterebbe di fondamentale importanza la realizzazione di una banca dati informatizzata a “sistema aperto” modificabile ed aggiornabile dai diversi soggetti istituzionali, centrali e locali, per sistematizzare ed elaborare le informazioni concernenti caserme, depositi e magazzini, aree addestrative o poligoni, relative alla consistenza patrimoniale, ai vincoli ambientali, paesaggistici e urbanistici, ai fini dell’attivazione, in caso di dismissione, di tempestivi programmi di valorizzazione, compatibili con la tutela ambientale e paesaggistica;

 

c) la modifica nella normativa vigente in materia di indennizzi e contributi, prevedendo: l’introduzione di criteri per la quantificazione degli indennizzi ai proprietari più rispondenti ad un equo ristoro, in coerenza con le diverse realtà economico-produttive; una procedura semplificata per la erogazione dei benefici incentrata sull’attribuzione di maggiori poteri ai sindaci a cui dovrebbero essere assegnate le necessarie risorse a prescindere dalla presentazione delle domande da parte degli interessati; la possibilità di fruizione degli indennizzi da parte degli operatori economici anche sottoforma di credito d’imposta, l’introduzione del rumore tra i criteri per l’attribuzione dei contributi ai comuni, utilizzando a tal fine i dati derivanti da appositi studi; l’esclusione delle citate risorse dall’applicazione di eventuali disposizioni contabili di limitazione degli impegni e dei pagamenti;

 

d) la promozione dell’apertura delle installazioni militari a forme di cooperazione civile-militare per favorire lo sviluppo economico delle realtà locali assicurando, da un lato, che gli introiti che ne derivano siano in parte destinati al mantenimento delle strutture militari, eliminando gli eventuali impedimenti di ordine contabile alla riassegnazione di tali entrate al Ministero della difesa, e prevedendo, dall’altro lato, forme di compartecipazione ai benefici economici ed occupazionali da parte degli enti locali e del territorio;

 

e) l’introduzione di un'ampia revisione pattizia del regime delle basi militari dei Paesi alleati presenti sul territorio nazionale, mediante la stipula di accordi quadro che, senza entrare nei dettagli tecnici, ma regolando gli aspetti più significativi dell’uso di tali basi, analogamente a quanto avvenuto in altri paesi del Mediterraneo (Grecia, Spagna e Turchia), assicuri un chiaro piano legislativo di riferimento.