Camera dei deputati

La Corte di giustizia si pronuncia in via pregiudiziale sulla compatibilità con il diritto dell'Unione della normativa italiana in materia di esercizio delle attività di raccolta e di gestione delle scommesse. La domanda di pronuncia pregiudiziale è stata sollevata dalla Corte di cassazione italiana nell'ambito di procedimenti penali instaurati a carico di alcuni gestori di centri di trasmissione di dati (o CTD, locali aperti al pubblico nei quali gli scommettitori possono concludere scommesse sportive per via telematica) contrattualmente legati alla società di diritto inglese Stanley International Betting Ltd, per il mancato rispetto della normativa italiana disciplinante la raccolta di scommesse. Tali procedimenti si inseriscono nel quadro di una più generale controversia tra l'Amministrazione italiana dei monopoli di Stato (AAMS) e la Stanley avente ad oggetto l'attività svolta da quest'ultima di raccolta, tramite i CTD, di scommesse su eventi sportivi senza disporre di concessione statale, né di autorizzazione di polizia.

La controversia risale al 1999 quando le autorità italiane assegnarono, a seguito di pubbliche gare, le concessioni per le scommesse su competizioni sportive diverse da quelle ippiche, escludendo gli operatori costituiti in società di capitali quotate nei mercati regolamentati, tra cui la Stanley. Con il c.d. decreto Bersani (d.l. n. 223 del 2006, conv. dalla l. n. 248 del 2006), si è disposta una riforma del settore dei giochi al fine di assicurarne la conformità alla normativa europea, in particolare mettendo a concorso un numero rilevante di nuove concessioni. A seguito della pubblicazione dei bandi di gara la Stanley aveva manifestato il proprio interesse ad ottenere una concessione per la raccolta e la gestione di scommesse, chiedendo tuttavia all'AAMS chiarimenti in merito ad alcune disposizioni suscettibili di ostacolare la sua partecipazione alla gara. Essendo tali richieste state respinte dall'AAMS, la Stanley aveva deciso di non partecipare alle gare in questione. Con una sentenza del 6 marzo 2007 nelle cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04 la Corte di giustizia aveva dichiarato l'illegittimità di tale esclusione.

Nella sentenza in oggetto la Corte di Giustizia dichiara che:

- è incompatibile con i principi di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, parità di trattamento e di effettività stabiliti nei Trattati la normativa italiana che cerchi di rimediare all'illegittima esclusione di una categoria di operatori dall'attribuzione di concessioni per l'esercizio di un'attività economica, mettendo a concorso un numero rilevante di nuove concessioni, e che protegga le posizioni commerciali acquisite dagli operatori esistenti prevedendo in particolare determinate distanze minime tra i loro esercizi e quelli dei nuovi concessionari;

- in base ai principi di libera prestazione di servizi e libertà di stabilimento non possono essere applicate sanzioni per l'esercizio di un'attività di raccolta di scommesse senza concessione o autorizzazione di polizia nei confronti di soggetti legati ad un operatore escluso da una precedente gara in violazione del diritto dell'UE anche dopo la nuova gara destinata a rimediare a tale violazione, qualora quest'ultima gara e la conseguente attribuzione di nuove concessioni non abbiano effettivamente rimediato all'illegittima esclusione di detto operatore dalla precedente gara;

- in base ai principi e alla normativa dell'UE le condizioni e le modalità di una gara, e in particolare le norme che prevedono la decadenza di concessioni rilasciate al termine di tale gara, devono essere formulate in modo chiaro, preciso ed univoco.

La sentenza in esame ha per oggetto l'interpretazione degli artt. 11, nn. 2 e 6, e 24, della direttiva 2003/54/CE sul mercato interno dell'energia elettrica sulla base di una richiesta di pronuncia pregiudiziale da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia nell'ambito di una controversia fra l'Enel Produzione SpA (in prosieguo: l'«Enel») e l'Autorità per l'energia elettrica e il gas (in prosieguo: l'«AEEG»).

Nella causa principale l'Enel contesta l'incongruità del regime degli impianti essenziali - introdotto dal DL 185/2008 e attuato dall'AEEG con delibera n. 52/09 - con la direttiva 2003/54, dal momento che il quantitativo di energia elettrica messo a disposizione del funzionamento dei servizi di dispacciamento essenziali per la sicurezza del sistema elettrico sarebbe sottratto alla regola del libero incontro fra la domanda e l'offerta.

Sulla base della richiesta del giudice del rinvio, che chiede se l'imposizione dell'obbligo di contrarre non costituisca un'ingerenza sostanziale nella libertà degli operatori economici, tutelata dalla normativa europea, la Corte rileva come gli artt. 3, n. 2, e 11, nn. 2 e 6, della direttiva 2003/54 consentano allo Stato membro interessato di imporre obblighi relativi al servizio pubblico alle imprese proprietarie di impianti di generazione necessari a soddisfare il fabbisogno del servizio di dispacciamento. Secondo la Corte, il regime degli impianti essenziali previsto dal DL 185 persegue un obiettivo di interesse generale, appare adeguato a garantire la sicurezza del sistema e la tutela dei consumatori, è rispettoso del principio di proporzionalità, e presenta elementi che introducono sufficiente flessibilità nel sistema. Dunque la Corte non ravvisa nel regime degli impianti essenziali il carattere discriminatorio che gli viene addebitato dall'Enel.

Per tali motivi, la Corte conclude che la direttiva 2003/54/CE sul mercato interno dell'energia elettrica e, segnatamente, gli artt. 3, n. 2, e 11, nn. 2 e 6, della medesima, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale che, con l'obiettivo di ridurre il prezzo dell'energia elettrica nell'interesse del consumatore finale e della sicurezza della rete elettrica, obblighi gli operatori che dispongono di impianti considerati essenziali per il soddisfacimento dei fabbisogni della domanda di energia elettrica dei servizi di dispacciamento a presentare offerte sui mercati nazionali dell'energia elettrica alle condizioni previamente stabilite dall'autorità di regolamentazione nazionale, purché tale normativa non vada oltre quanto necessario per il raggiungimento dell'obiettivo da essa perseguito. Il giudice del rinvio dovrà pertanto verificare se, nella controversia di cui alla causa principale, ricorra tale condizione.

Con la sentenza in oggetto, la Corte ha dichiarato incompatibile col principio della libera circolazione delle merci, sancito dagli artt. 34 e 35 TFUE (ex artt 28 e 29 TCE), il divieto di circolazione che l'Austria ha imposto sull'autostrada della valle dell'Inn, nel Tirolo agli autocarri che trasportano determinate merci.

In particolare, la Corte ritiene che il divieto settoriale di circolazione, adottato dall'Austria senza aver sufficientemente esaminato la possibilità di far ricorso ad altre misure meno restrittive, ha limitato la libera circolazione delle merci in modo sproporzionato.

Con l'obiettivo di mantenere le emissioni annuali di biossido di azoto (NO2) entro i limiti fissati dalla normativa europea, a partire dal 2003 l'Austria ha introdotto su alcuni tratti dell'autostrada A 12 nella valle dell'Inn, nel Tirolo (Austria) una serie di restrizioni alla circolazione degli autocarri con massa a pieno carico superiore alle 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci (rifiuti, pietrame, terra, veicoli a motore, legname in tronchi o cereali). Già nel 2005 (Sentenza 15 novembre 2005, causa C-320/03, Commissione/Austria) la Corte aveva dichiarato tale divieto sproporzionato rispetto all'obiettivo di tutelare la qualità dell'aria e perciò incompatibile con il principio della libera circolazione delle merci. Tuttavia, l'Austria, non rilevando un miglioramento della qualità dell'aria sull'autostrada A 12, aveva reintrodotto tale divieto su un tratto lungo circa 84 km ritenendo che, sul territorio austriaco, gli stessi prodotti interessati dal divieto del 2003 avrebbero dovuti essere trasportati mediante modalità alternative - quale il trasporto ferroviario - più rispettose dell'ambiente. La Commissione ha però deferito l'Austria alla Corte di giustizia chiedendo di pronunciarsi sulla questione.

Secondo la Corte, un certo potere discrezionale nell'adottare misure atte a contenere il biossido di azoto sul loro territorio non esime gli Stati membri dall'esaminare attentamente la possibilità di far ricorso a misure meno restrittive della libertà di circolazione. Infatti, la presenza di soluzioni alternative per il trasporto di tali prodotti - quali il trasporto ferroviario o l'utilizzo di altre autostrade - non esclude di per sé l'esistenza di una restrizione, dal momento che, costringendo le imprese interessate a cercare soluzioni alternative economicamente valide per il trasporto delle merci di cui trattasi, il divieto settoriale di circolazione su un tratto dell'autostrada che costituisce una via di comunicazione vitale tra alcuni degli Stati membri può incidere in modo determinante sul transito delle merci tra l'Europa settentrionale e il Nord Italia.

La domanda di pronuncia pregiudiziale, sollevata dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, verte sull'interpretazione del principio di motivazione degli atti dell'amministrazione pubblica, di cui all'art. 296, secondo comma, TFUE, ed all'art. 41, n. 2, lett. c), della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in relazione a quanto disposto per la dagli articoli 1, 3, nn. 1 e 2, e 28-octies, n. 2 della legge n. 241 del 1990 (procedimento amministrativo), nonché dagli articoli 3 e 37 della legge regionale della Regione Siciliana n. 10 del 1991 (che prevedono la motivazione degli atti amministrativi, rispettivamente, dello Stato e della Regione Sicilia e richiamano, per la disciplina del procedimento amministrativo, i principi generali dell'ordinamento comunitario).

I quesiti posti nella domanda pregiudiziale erano volti ad accertare la compatibilità con il principio dell'obbligo di motivazione stabilito dall'UE delle predette norme nazionali che prevedono eccezioni al medesimo principio in materia pensionistica e la possibilità di integrare la motivazione del provvedimento amministrativo in sede processuale.

La Corte di giustizia dell'Unione europea si è dichiarata non competente a risolvere le questioni, rilevando, in particolare, che la controversia oggetto della causa principale (in materia pensionistica) verte su disposizioni di diritto nazionale che si applicano in un contesto puramente interno e che l'articolo 1 della n. 241 del 1990, rinvia in modo generale ai «principi dell'ordinamento comunitario», e non specificamente agli artt. 296, secondo comma, TFUE e 41, n. 2, lett. c), della Carta od ancora ad altre disposizioni del diritto dell'Unione inerenti l'obbligo di motivazione dei provvedimenti; tali ultime previsioni pertanto non sono considerate applicabili in modo diretto e incondizionato a situazioni puramente interne.

Con la sentenza in oggetto, la Corte ha stabilito che gli artt. 2, 3 e 8 n. 4 della decisione quadro 2001/220/GAI devono essere interpretati nel senso che non ostano a disposizioni nazionali come quelle di cui agli artt. 392, comma 1 bis, 398, comma 5 bis, e 394 del Codice di procedura penale, che, da un lato, non prevedono l'obbligo per il pubblico ministero di rivolgersi al giudice affinché quest'ultimo consenta ad una vittima particolarmente vulnerabile di essere sentita e di deporre secondo le modalità dell'incidente probatorio nell'ambito della fase istruttoria del procedimento penale e, dall'altro, non autorizzano detta vittima a proporre ricorso dinanzi ad un giudice avverso la decisione del pubblico ministero recante rigetto della sua domanda di essere sentita e di deporre secondo tali modalità.

In base alle disposizioni della decisione quadro in questione ciascuno Stato membro è tenuto a: garantire la possibilità per tutte le vittime di essere sentite durante il procedimento e di fornire elementi di prova e adottare le misure necessarie affinché le autorità competenti interroghino le vittime soltanto per quanto è necessario al procedimento penale; assicurare che le vittime particolarmente vulnerabili beneficino di un trattamento specifico che risponda in modo ottimale alla loro situazione; garantire alle vittime, ove sia necessario proteggerle, in particolare le più vulnerabili, dalle conseguenze della loro deposizione in udienza pubblica, la facoltà, in base a una decisione del giudice, di rendere testimonianza in condizioni che consentano di conseguire tale obiettivo con mezzi adeguati e che siano compatibili con i principi fondamentali del proprio ordinamento.

La Corte ha osservato che nessuna delle tre disposizioni della decisione quadro prevede modalità concrete di attuazione degli obiettivi da esse enunciati e che pertanto, alla luce del dettato di tali disposizioni e tenuto conto dell'art. 34 UE, va riconosciuto agli organi nazionali un ampio potere discrezionale relativamente a tali modalità. In tale quadro la Corte ha ritenuto che: benché gli Stati membri siano tenuti ad adottare provvedimenti specifici a favore delle vittime particolarmente vulnerabili, da ciò non deriva necessariamente un diritto per tali vittime di beneficiare in qualunque ipotesi di un regime come quello dell'incidente probatorio nel corso della fase istruttoria al fine di conseguire gli obiettivi della decisione quadro; una legislazione nazionale che, in un sistema giuridico come quello italiano, prevede un regime processuale in forza del quale il pubblico ministero decide in merito all'accoglimento della domanda della vittima di ricorrere a una procedura come quella dell'incidente probatorio, non eccede il margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri nell'attuazione di tale obiettivo; la circostanza che nel sistema giuridico penale italiano spetti al pubblico ministero decidere di sottoporre al giudice investito della causa la domanda della vittima di ricorrere, nel corso della fase istruttoria, al procedimento dell'incidente probatorio, che deroga al principio secondo il quale le prove sono raccolte nell'ambito del dibattimento, può essere considerata come rientrante nella logica di un sistema in cui il pubblico ministero costituisce un organo giudiziario incaricato dell'esercizio dell'azione penale.