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Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» e altri contro San Lorenzo Soc. coop. sociale e Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus

Domanda di pronuncia pregiudiziale: Consiglio di Stato - Italia

Rinvio pregiudiziale - Servizi di trasporto sanitario - Normativa nazionale che riserva in via prioritaria le attività di trasporto sanitario per le strutture sanitarie pubbliche alle associazioni di volontariato che soddisfino i requisiti di legge e siano registrate - Compatibilità con il diritto dell'Unione - Appalti pubblici - Articoli 49 TFUE e 56 TFUE - Direttiva 2004/18/CE - Servizi misti, inseriti al contempo nell'allegato II A e nell'allegato II B della direttiva 2004/18 - Articolo 1, paragrafo 2, lettere a) e d) - Nozione di "appalto pubblico di servizi" - Carattere oneroso - Controprestazione consistente nel rimborso delle spese sostenute

Causa C-113/13
Assegnata in data: 26 Gennaio 2015
Commissione: XII Commissione (Affari sociali) - XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea)
NOTA DI SINTESI:

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione degli articoli 49 e 56 del TFUE, che riguardano i principi di trasparenza e di parità di trattamento ed è stata presentata nell'ambito di una controversia relativa ad alcune delibere della Regione Liguria concernenti l'organizzazione, a livello regionale e locale, dei trasporti sanitari di urgenza ed emergenza.

Le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici sono regolamentate a livello dell'Unione europea dalladirettiva 2004/18/UE(abrogata, a decorrere dal 18 aprile 2016, dalla direttiva 2014/24/UE). Essa prevede l'applicazione di procedure diverse, a seconda dell'oggetto dell'appalto nonché del valore (entro o oltre una determinata soglia di valore). Nell'ordinamento italiano, il principio dell'attività di volontariato dei cittadini è tutelato dall'articolo 118 della Costituzione. La Regione Liguria, con la legge regionale n. 41/2006, ha disciplinato, tra l'altro, la partecipazione delle associazioni di volontariato alla realizzazione degli obiettivi del servizio sanitario regionale e, all'articolo 75-ter, ha disposto l'affidamento del trasporto sanitario alle associazioni di volontariato, alla CRI e ad altre associazioni autorizzate, sulla base di apposite convenzioni, a loro volta basate su uno specifico accordo quadro. A tali soggetti è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute, determinato sulla base di criteri di economicità, efficienza e non sovracompensazione dei costi sostenuti, nonché di una frazione dei costi fissi e durevoli nel tempo. Tali convenzioni sono state stipulate con le associazioni di volontariato aderenti all'ANPAS e con la CRI.

Avverso le delibere della ASL n. 5, sulla base delle quali sono state concluse le convenzioni, le cooperative San Lorenzo e Croce Verde Cogema hanno presentato ricorso al Tribunale amministrativo regionale vertente, in via principale, sull'incompatibilità con il diritto dell'UE e, in particolare, con i principi di libertà di stabilimento, libera prestazione di servizi, parità di trattamento e non discriminazione, della normativa regionale che prevede che i trasporti sanitari siano affidati in via prioritaria alle associazioni di volontariato e alla Croce Rossa Italiana nonché alle altre istituzioni o enti pubblici autorizzati, il che costituirebbe una discriminazione nei confronti di soggetti che non svolgono un'attività di volontariato, attivi in tale settore di attività. In subordine, tali cooperative contestano che le convenzioni controverse stabiliscano semplici rimborsi spese. In sede di appello, il Consiglio di Stato ha chiesto alla Corte di giustizia se le disposizioni del diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici e le regole di concorrenza del Trattato siano contrarie ad una normativa nazionale che prevede che le amministrazioni locali debbano affidare la fornitura dei servizi di trasporto sanitario di urgenza e di emergenza, in via prioritaria e con affidamento diretto, senza alcuna forma di pubblicità, alle associazioni di volontariato convenzionate, le quali ricevono il rimborso delle spese effettivamente sostenute e di una frazione dei costi fissi e durevoli nel tempo.

La Corte, preliminarmente, dichiara che l'accordo quadro regionale e le relative convenzioni rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 2004/18, in materia di appalti pubblici. Sul presupposto della natura mista dei servizi in discussione, trova applicazione l'articolo 22 della citata direttiva che prevede che gli appalti pubblici, o, eventualmente, gli accordi quadro il cui valore sia superiore alla soglia rilevante fissata all'articolo 7 della menzionata direttiva e che riguardano siffatti servizi devono essere aggiudicati conformemente a tutte le norme procedurali di cui agli articoli da 23 a 55 della medesima direttiva se il valore dei servizi di trasporto, indicato nell'allegato II A, risulta superiore al valore dei servizi medici, indicato all'allegato II B. Allorché invece il valore dei servizi di cui all'allegato II B risulta superiore a quello dei servizi di cui all'allegato II A, l'appalto deve essere aggiudicato in conformità dei soli articoli 23 e 35, paragrafo 4, della direttiva 2004/18 e non sono applicabili a tali appalti le altre norme relative al coordinamento delle procedure previste dalla direttiva 2004/18, segnatamente quelle riguardanti gli obblighi di gara con pubblicità previa e quelle relative ai criteri di attribuzione degli appalti in parola.

Il legislatore dell'Unione, infatti, si è basato sulla presunzione che gli appalti relativi ai servizi ricompresi nell'allegato II B della direttiva 2004/18 non presentino, data la loro natura specifica, un interesse transfrontaliero tale da giustificare che la loro aggiudicazione avvenga in esito ad una procedura di gara d'appalto intesa a consentire a imprese di altri Stati membri di venire a conoscenza del bando e di partecipare alla gara d'appalto

Spetta al giudice del rinvio verificare se l'accordo quadro regionale sia superiore al valore oltre il quale è necessaria l'applicazione delle norme riguardanti la pubblicità dell'appalto e determinare il valore rispettivo dei servizi di trasporto e dei servizi medici.

Nel caso in cui il valore dell'accordo quadro regionale superi la soglia di valore fissato e il valore dei servizi di trasporto sia superiore a quello dei servizi medici, l'affidamento in via prioritaria e senza gara alle associazioni di volontariato sarebbe contrario alla direttiva 2004/18. Se, al contrario, il giudice del rinvio constata il mancato raggiungimento del valore limite, non sarebbe applicabile la procedura ad evidenza pubblica ma i principi generali di trasparenza e di parità di trattamento (articoli 49 e 56 TFUE).

Ciò nondimeno, affinché tali principi siano applicabili in materia di appalti pubblici ad attività i cui elementi rilevanti si collocano tutti all'interno di un solo Stato membro, è necessario che l'appalto presenti un interesse trasfrontaliero certo. L'individuazione degli elementi necessari per consentire alla Corte di verificare se sussista tale interesse dovrebbe essere effettuata dal giudice del rinvio, sulla base di criteri oggettivi (per esempio, l'importo dell'appalto, il luogo di esecuzione, le caratteristiche tecniche, nonché l'esistenza di denunce presentate da operatori di altri Stati membri). Una volta verificata l'esistenza dell'interesse transfrontaliero certo, ad avviso della Corte, è innegabile che la normativa regionale che esclude dall'affidamento del servizio di trasporto sanitario una parte degli operatori di mercato sia contraria ai principi di libera circolazione dei servizi e di tutela della concorrenza.

Tuttavia, La Corte osserva che, sulla base della normativa regionale in esame, le modalità di organizzazione del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza sono improntate ai principi di universalità, di solidarietà, di efficienza economica e di adeguatezza, giacché il ricorso in via prioritaria alle associazioni di volontariato appare volto a garantire che tale servizio, di interesse generale, sia assicurato in condizioni di equilibrio economico. Si tratta di obiettivi parimenti tutelati dal diritto dell'Unione.

Inoltre, sulla base dell'ordinamento dell'Unione, gli Stati membri hanno margini di discrezionalità per configurare il loro sistemi previdenziali e di sanità pubblica, potendo decidere i livelli di tutela e le modalità per garantirli, controllando i costi ed evitando sprechi economici.

In questo quadro, ad avviso della Corte, uno Stato membro può ritenere che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale del trasporto sanitario d'urgenza e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio. Proprio per questo, è altresì necessario che le associazioni di volontariato perseguano i medesimi obiettivi e non traggano profitto dalle loro prestazioni. Anche l'accertamento di tali condizioni spetta al giudice del rinvio.

Sulla base di tali considerazioni, la Corte conclude che gli articoli 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che non sono contrari ad una normativa nazionale che prevede l'affidamento diretto e in via prioritaria del servizio di trasporto sanitario d'urgenza e di emergenza ad associazioni di volontariato convenzionate, purché l'ambito normativo e convenzionale in cui si svolge l'attività delle associazioni contribuisca effettivamente alle finalità sociale e al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza del bilancio.

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