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Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 4 marzo 2015.

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e altri contro Fipa Group Srl e altri.

Domanda di pronuncia pregiudiziale: Consiglio di Stato - Italia.

Rinvio pregiudiziale - Articolo 191, paragrafo 2, TFUE - Direttiva 2004/35/CE - Responsabilità ambientale - Normativa nazionale che non prevede la possibilità per l'amministrazione di imporre, ai proprietari di terreni inquinati che non hanno contribuito a tale inquinamento, l'esecuzione di misure di prevenzione e di riparazione e che prevede soltanto l'obbligo di rimborsare gli interventi effettuati dall'amministrazione - Compatibilità con i principi del "chi inquina paga", di precauzione, dell'azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente.

Causa C-534/13
Assegnata in data: 15 Maggio 2015
Commissione:
NOTA DI SINTESI:

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull'interpretazione dei principi del diritto dell'Unione europea in materia ambientale, in particolare di principi del "chi inquina paga", di precauzione, dell'azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, come previsti dall'articolo 191, paragrafo 2, del TFUE, ai considerando 13 e 24 e agli articoli 1 e 8, paragrafo 3, della direttiva 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale.

L'articolo 191 del TFUE afferma che la finalità della politica ambientale dell'Unione è un elevato livello di tutela e che tale politica è fondata sui principi di precauzione e di azione preventiva, sul principio di correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni ambientale nonché sul principio "chi inquina paga". La direttiva 2004/35/CE dispone, tra l'altro, che: sulla base del principio "chi inquina paga", l'operatore la cui attività ha causato un danno o la minaccia di danno ambientale è considerato finanziariamente responsabile; al fine dell'individuazione della responsabilità, il danno deve essere concreto e quantificabile e deve sussistere un nesso causale tra il danno e gli inquinatori individuati; nel caso intervenga l'amministrazione competente, il costo dell'intervento è posto a carico dell'operatore; l'operatore non è tenuto a sostenere i costi delle misure quando il danno deriva da eventi indipendenti dalla sua volontà; la direttiva non si applica al danno cagionato prima dello scadere del termine della sua attuazione. Infine, la direttiva prevede la possibilità per gli Stati membri di adottare disposizioni più severe (compresa l'individuazione di attività e soggetti responsabili ulteriori da assoggettare agli obblighi di prevenzione e riparazione del danno ambientale) e si applica unicamente al danno causato da un evento verificatosi dopo il 30 aprile 2007, se derivante da attività poste in essere successivamente a tale data o se derivante da attività svolte anteriormente a tale data ma non terminate prima di essa.

Nel diritto italiano, la materia è disciplinata dal decreto legislativo n. 152/2006 (codice ambientale).

In particolare, nel testo in vigore alla data dei fatti del procedimento principale, il codice disciplina gli oneri ricadenti sul soggetto responsabile dell'inquinamento (art. 242), prevede la diffida del responsabile da parte della Provincia per l'adozione delle misure necessarie alla riduzione o al recupero del danno ambientale e l'intervento della Provincia stessa in caso di inerzia del responsabile (art. 244 e 250) e dispone la qualifica degli interventi effettuati dall'amministrazione come oneri reali sui siti contaminati e l'obbligo del proprietario non responsabile dell'inquinamento di rimborsare l'amministrazione soltanto nei limiti del valore di mercato del sito, determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi (art. 253).

Le tre controversie principali riguardano specifiche misure di messa in sicurezza relative a terreni contaminati da diverse sostanze chimiche situati nella Provincia di Massa Carrara.

Con provvedimenti amministrativi del 18 maggio 2007, del 16 settembre e del 7 novembre 2011, le autorità italiane hanno ingiunto l'esecuzione di misure specifiche alle società proprietarie dei siti (Twins Automation, Ivan e Fipa Group), in relazione ad eventi prodottosi prima dell'acquisto dei terreni. In particolare, in conseguenza della produzione di pesticidi e diserbanti, tali terreni erano stati contaminati. Le decisioni sono state indirizzate alle tre imprese in qualità di custodi dell'area. Il Tribunale amministrativo regionale della Toscana, adito dalle tre società, ha annullato i provvedimenti amministrativi in quanto le tre società non sono autrici della contaminazione contestata. Il Consiglio di Stato, appellato dalle autorità ministeriali, ha rilevato che la giurisprudenza italiana non è concorde sull'interpretazione delle disposizioni del codice ambientale, con particolare riferimento agli obblighi del proprietario del sito contaminato. Infatti, una parte ritiene che il proprietario sia tenuto ad adottare le misure necessarie anche qualora non sia l'autore della contaminazione, mentre un'altra parte esclude qualsiasi responsabilità del proprietario non responsabile della contaminazione e nega, di conseguenza, che l'amministrazione possa esigere da tale soggetto l'esecuzione delle misure di messa in sicurezza del sito. Il Consiglio di Stato ha quindi sospeso il procedimento e sottoposto alla Corte la questione della compatibilità con i principi dell'UE in materia ambientale di una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245, 253 del codice dell'ambiente, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest'ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all'autorità amministrativa di imporre l'esecuzione delle misure di sicurezza d'emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell'inquinamento, prevedendo, a carico di quest'ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l'esecuzione degli interventi di bonifica.

La Corte di giustizia preliminarmente chiarisce che il principio "chi inquina paga", rivolto all'azione dell'Unione, non può essere invocato come tale dalle autorità competenti in materia ambientale per imporre misure di prevenzione e riparazione in assenza di un fondamento giuridico nazionale; esso tuttavia può trovare applicazione nei limiti in cui è attuato dalla direttiva 2004/35/CE, ovvero per garantire la realizzazione degli obiettivi e dei principi della politica ambientale europea.

Con riferimento all'applicabilità della direttiva ratione temporis, la Corte precisa che spetta comunque al giudice del rinvio verificare, sulla base della valutazione dei fatti, se i danni oggetto delle misure imposte dalle autorità nazionali rientrino o meno nell'ambito di applicazione della direttiva 2004/35/CE.

A seguito di tale accertamento, risulta necessario individuare l'operatore responsabile del danno ambientale, sulla base di quanto stabilito dalla direttiva medesima. Quest'ultima prevede in primo luogo un regime di responsabilità ambientale oggettiva per l'operatore che eserciti una delle attività indicate dall'allegato III (articolo 3, paragrafo 1, lett. a). Nel caso di specie tuttavia nessuna delle parti svolge attualmente una di tali attività, per cui occorre esaminare entro quali limiti possa trovare applicazione il regime di responsabilità ambientale soggettiva previsto dall'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), il quale si riferisce ai danni provocati da attività diverse da quelle elencate in caso di comportamento doloso o colposo dell'operatore. Anche con riferimento a tale regime di responsabilità la Corte chiarisce la necessità di accertare il nesso causale tra l'azione di uno o più operatori individuabili e il danno ambientale concreto e quantificabile.

Poiché dagli elementi forniti alla Corte e dalla formulazione stessa della questione pregiudiziale emerge che le appellate nel procedimento principale non hanno contribuito alla formazione dei danni ambientali di cui trattasi, circostanza che spetta al giudice del rinvio confermare, non è possibile applicare al caso in specie la direttiva 2004/35/CE. Risulta pertanto applicabile la normativa nazionale che non consente di imporre misure di riparazione al proprietario non responsabile della contaminazione, ma solo il rimborso dei costi degli interventi intrapresi dall'autorità amministrativa, nei limiti del valore del terreno, determinato dopo l'esecuzione di tali interventi.

Sulla base di tali elementi, pertanto, la Corte dichiara che la direttiva 2004/35/CE non contrasta con una normativa nazionale che, nel caso in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest'ultimo le misure di riparazione, non consente all'autorità competente di imporre l'esecuzione delle misure di riparazione al proprietario del sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto solo al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l'esecuzione degli interventi.

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