Il Documento di economia e finanza (DEF) rappresenta il più importante documento di programmazione della politica economica nazionale, che delinea, in una prospettiva di medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle diverse politiche pubbliche, adottati dall’Italia per il rispetto del Patto di Stabilita' e Crescita europeo e il conseguimento degli obiettivi di crescita intelligente, sostenibile e solidale definiti nella Strategia Europa 2020.
Il DEF enuncia, dunque, le modalità e la tempistica attraverso le quali l’Italia intende conseguire il risanamento strutturale dei conti pubblici e centrare, entro il 2020, gli obiettivi in materia di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale e sostenibilità ambientale definiti nell’ambito dell’Unione europea.
Il documento, che s’inquadra al centro del nuovo processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell’UE - il cd. "Semestre europeo" - è articolato in tre sezioni, relative rispettivamente al Programma di stabilità dell'Italia, all'analisi ed alle tendenze della finanza pubblica ed al Programma nazionale di riforma .
La prima sezione del DEF espone il Programma di Stabilità, indicando il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica e degli obiettivi per l’anno in corso e il triennio successivo, con l’enunciazione degli effetti finanziari dei provvedimenti adottati, mentre la seconda sezione reca un’analisi dettagliata sulle tendenze della finanza pubblica, i risultati e le previsioni dei conti dei principali settori, nonché sul debito delle amministrazioni pubbliche.
In tale ambito, il DEF provvede anzitutto ad aggiornare le previsioni di crescita del prodotto alla luce del complessivo indebolimento del ciclo economico emerso nell’ultima fase dello scorso anno - in cui il PIL è cresciuto dello 0,4 per cento - rivedendo al ribasso di 0,8 punti percentuali le stime sull’andamento dell’economia italiana per il 2012, anno in cui si prevede una contrazione del PIL dell’1,2 per cento, a fronte del -0,4 per cento indicato nella Relazione al Parlamento presentata nel dicembre 2011.
L’andamento congiunturale è atteso permanere debole per tutto il primo semestre del 2012, in ragione della debolezza della domanda interna e degli effetti di trasmissione delle tensioni sul mercato del credito, mentre un graduale miglioramento è atteso nella seconda parte dell’anno.
Una crescita ancora modesta è indicata per gli anni successivi. In particolare, nel 2013 il PIL è previsto crescere a un ritmo pari allo 0,5%, per poi accelerare a partire dal 2014, con una crescita dell’1% e dell’1,2% nel 2015.
Per quanto concerne la finanza pubblica, nel corso del 2011 l’Italia ha compiuto un consistente sforzo di risanamento dei conti, contemperando l’esigenza di consolidamento della finanza pubblica con interventi a favore della crescita economica e dell’equità.
L’azione di riequilibrio dei conti pubblici in vista del raggiungimento del pareggio di bilancio è stata sviluppata in fasi successive e ha richiesto l’adozione di tre distinte manovre correttive (i decreti-legge n. 98, n. 138 e n. 201 del 2011), anche a fronte del peggioramento delle prospettive di crescita economica e della riaccendersi delle turbolenze sui mercati finanziari e delle tensioni sui debiti sovrani.
Il quadro aggiornato di finanza pubblica per il periodo 2012-2015 contenuto nella seconda sezione del DEF evidenzia come le misure adottate nella seconda metà del 2011 - dapprima il D.L. n. 98/2011 di luglio, volto a realizzare il pareggio di bilancio fissato nel DEF 2011 al 2014, poi il D.L. n. 138/2011 di agosto, finalizzato all’anticipo del pareggio già nel 2013 e, infine, il D.L. n. 201/2011, varato dal nuovo Governo a dicembre in presenza di un ulteriore indebolimento del quadro macroeconomico – consentano di confermare sostanzialmente il percorso di risanamento finanziario tracciato nella Relazione al Parlamento del dicembre scorso e dunque di raggiungere, nel 2013, il pareggio di bilancio in termini strutturali, in conformità con l’obiettivo concordato in sede europea.
In particolare, nel 2012 l’indebitamento netto scenderebbe al -1,7 per cento, al di sotto dunque del valore di riferimento del 3%, riducendosi poi progressivamente negli anni successivi fino al stabilizzarsi su una situazione di pareggio nel 2015. In termini strutturali, tuttavia, ossia al netto degli effetti del ciclo economico e delle misure una tantum, il pareggio di bilancio si realizza già nel 2013, anno in cui dovrebbe registrarsi un surplus strutturale pari allo 0,6% del PIL, che oltrepassa, con ampio margine, l’obiettivo di bilancio di medio periodo (MTO) previsto dal Patto di Stabilità e crescita. Negli anni successivi il saldo strutturale continua a mantenersi al di sopra dell’MTO.
Il progressivo miglioramento del saldo strutturale e la ricostruzione di un consistente avanzo primario - previsto in aumento dal 3,6 per cento del PIL per l’anno in corso al 5,7 per cento nel 2015 - consentiranno inoltre la riattivazione, dal 2013, del percorso di discesa del debito pubblico in rapporto al Pil.
Il DEF evidenzia come l’azione di riequilibrio finanziario sia stata accompagnata dall’adozione di diversi pacchetti di riforme strutturali finalizzati a rimuovere i principali vincoli che comprimono il potenziale di crescita dell’Italia, che produrranno un risultato positivo sulla crescita pari a 2,4 punti percentuali in un arco temporale di nove anni (2012-2020). Va in proposito rammentato come sul tema della crescita siano state effettuate da parte della Commissione Bilancio della Camera due indagini conoscitive, la prima nell'anno 2011, la seconda nell'anno 2012, ai fini dell'esame delle analisi annuali della crescita effettuate annualmente dalla Commissione europea (COM 2011 11) (COM 2011 815).
Di tali interventi si da conto nel Programma Nazionale di Riforma 2012, contenuto nella Sezione III del Documento, il quale – oltre all’analisi delle principali criticità dell’economia italiana - fornisce un quadro dettagliato delle riforme effettuate o avviate nel corso dell’ultimo anno in risposta alle raccomandazioni delle istituzioni europee, offrendo al contempo un panorama delle azioni avviate e delle riforme ancora “in cantiere”necessarie per potenziare la competitività del Paese, stimolare la concorrenza nel mercato dei prodotti, migliorare le condizioni del mercato del lavoro, nel quadro di un rafforzamento della sostenibilità delle finanze pubbliche, per il raggiungimento dei target nazionali fissati nella Strategia Europa 2020.
Per quanto attiene all’analisi delle criticità e dei fattori che sono di ostacolo alla competitività e alla crescita del Paese, il PNR individua, tra le debolezze di fondo del sistema economico nazionale, la progressiva riduzione della produttività totale dei fattori, accompagnata da un alto costo unitario del lavoro rispetto agli altri paesi UE.
Tra fattori che frenano lo sviluppo e che determinano la vulnerabilità italiana, sono indicati:
Per quanto concerne le riforme, il PNR reca in primo luogo una analisi delle misure adottate ed in corso di adozione volte a dare risposta alle Raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea nel luglio 2011 sul PNR dello scorso anno, descritte con riferimento alle specifiche criticità del sistema economico
In secondo luogo, descrive le iniziative che il Governo intende proporre per proseguire una sequenza coerente di riforme che avvicini l’Italia agli obiettivi che si è data nel quadro della Strategia Europa 2020. L’agenda di riforme s’iscrive nel solco degli impegni presi nell’ambito del Patto Euro Plus e degli orientamenti fissati dall’Analisi Annuale della Crescita 2012, confluiti nelle conclusioni del Consiglio europeo di marzo 2011, e indica cinque grandi priorità fissate in sede europea:
Le principali misure indicate nel Programma Nazionale di Riforma sono state sinteticamente riportate in un prospetto, allegato alla terza sezione del DEF, che si compone di diverse voci che hanno lo scopo di descrivere le riforme, quantificarne l’impatto sul bilancio pubblico ed evidenziarne la loro funzionalità rispetto agli obiettivi comunitari.
Le azioni di riforma si presentano raggruppate nelle seguenti macro-aree d’intervento:
Il DEF reca, inoltre, l’aggiornamento dei valori relativi all’impatto macroeconomico previsto nel PNR dello scorso anno, in base al quale complessivamente il totale dell’impatto medio annuo per il PIL è di +0,4 punti percentuali sia nel periodo 2012-2014 che in quello successivo, mentre aumenta a 0,6 punti percentuali nel periodo 2018-2020, quando si esplicheranno compiutamente tutti gli effetti di medio-lungo periodo delle riforme.
La risoluzione approvata dalla Camera (i cui contenuti sono sostanzialmente identici a quella approvata presso il Senato), nel prendere atto della completezza e trasparenza sia del quadro di finanza pubblica che delle politiche e degli interventi in corso di attuazione e da adottare prefigurati nel DEF, nonché dell'intensità dello sforzo fiscale messo in atto per il doveroso raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale entro il 2013, afferma che la priorità dell'azione del Governo e del Parlamento dovrà incentrarsi sulla crescita economica, attraverso il rafforzamento della produttività totale dei fattori di sistema. L'azione di Governo dovrà pertento proseguire sulla base degli obiettivi e delle linee di azione prefigurate nel Documento, accompagnando all'azione di riequilibrio dei conti il perseguimento dell'equità e della crescita, anche avviando, attraverso il pieno coinvolgimento di tutti i livelli di governo, uno specifico percorso volto ad accelerare l'abbattimento dello stock di debito pubblico. Nel confermare che le riforme strutturali rappresentano un tassello fondamentale della complessiva strategia di crescita, la risoluzione richiama inoltre l'urgenza dell'implementazione della spending review, anche con la finalità di destinare prioritariamente le risorse che ne deriveranno, unitamente a quelle rinvenienti dall'azione di contrasto all'evasione fiscale, ad un piano di interventi che, nel rispetto dell'obiettivo del pareggio di bilancio, consentano una riduzione della pressione fiscale sui redditi da lavoro e da impresa.
La disciplina della procedura di bilancio contenuta nella legge di contabilità n. 196 del 2009 prevede che nell’ambito delle nuove scadenze temporali decise in sede europea (Semestre europeo) il Governo presenti alle Camere entro il 10 aprile di ciascun anno il Documento di Economia e Finanza (DEF). Il quadro previsionale del DEF deve essere poi adeguato all’evolversi del quadro economico finanziario in corso d’anno mediante la Nota di aggiornamento, che deve essere trasmessa alle Camere entro il successivo 20 settembre. Ciò al fine di consentire che la decisione annuale di bilancio, che si avvia con la presentazione, entro il 15 ottobre, dei disegni di legge di stabilità e di bilancio, sia predisposta sulla base di un quadro economico il più possibile aggiornato.
1. Il quadro macroeconomico
La Nota presenta una revisione al ribasso delle stime formulate ad aprile sull’andamento dell’economia italiana per l’anno in corso e per gli anni successivi, in considerazione del deterioramento dello scenario macroeconomico internazionale manifestatosi nel corso dell’anno, a seguito dell’acuirsi delle tensioni sui mercati del debito sovrano, nonché per effetto dell’incertezza che ha caratterizzato il contesto dell’area dell’euro.
Nel secondo trimestre dell’anno, infatti, il commercio e la produzione mondiale hanno registrato un rallentamento rispetto al primo trimestre,frenati dalla stagnazione in Europa e dal rallentamento negli Stati Uniti. La debolezza della domanda dei paesi avanzati ha, inoltre, provocato un rallentamento anche nelle principali economie emergenti. Inoltre, il riemergere, da aprile, delle tensioni sui mercati finanziari - con un nuovo allargamento dei differenziali tra i rendimenti delle obbligazioni emesse da alcuni Stati europei rispetto ai bund tedeschi – ha determinato, nel complesso, un deterioramento delle prospettive di crescita dell’economia europea.
In considerazione dell’indebolimento delle prospettive economiche mondiali, la Nota di aggiornamento rivede il quadro macroeconomico per l’anno in corso e per il triennio 2013-2015, evidenziando un andamento dell’economia italiana meno favorevole rispetto alle previsioni formulate nel DEF. In particolare, per il 2012 la contrazione del PIL italiano è stimata pari al 2,4% rispetto all’1,2% precedentemente indicato. Una contrazione è attesa anche per il 2013, anno in cui il PIL è previsto ridursi dello 0,2%, principalmente per l’effetto di trascinamento del calo registrato l’anno precedente.
Negli anni successivi l’attività economica tornerebbe a crescere, dell’1,1% nel 2014 e dell’1,3% nel 2015, beneficiando soprattutto del miglioramento della domanda mondiale e dell’emergere degli effetti positivi determinati dai provvedimenti varati dal Governo nella prima parte dell’anno.
Rispetto alle previsioni contenute nel DEF dell’aprile 2012, tutte le variabili del quadro macroeconomico manifestano un rallentamento: i consumi nazionalisi ridurrebbero del 2,6% nel 2012 – ben più di quanto stimato nel DEF - e continuerebbero a contrarsi anche nell’anno successivo, attestandosi a -0,7%; in ribasso anche gli investimenti fissi lordi, (- 8,3%, rispetto al -3,5% stimato ad aprile). La revisione al ribasso delle previsioni è ascrivibile soprattutto alla dinamica negativa degli investimenti in macchinari e attrezzature (-10,6%), particolarmente sensibili alla congiuntura. Anche il settore delle costruzionicontinua a manifestareuna forte debolezza. Le esportazioni sono invece previste crescere nell’anno in corso dell’1,2%, in linea con quanto previsto nel DEF, fornendo in tal modo un contributo positivo alla crescita. Aumenta inoltre il tasso di disoccupazione, che si attesterebbe nel 2012 al 10,8% (un valore più alto di circa 1,5 punti percentuali rispetto alle stime di aprile) e registrerebbe una ulteriore crescita nel 2013, raggiungendo l'11,4 %. Nel biennio successivo il tasso dovrebbe tornare a ridursi fino al 10,9% nel 2015.
2. Il quadro di finanza pubblica
Il peggioramento del ciclo congiunturale generato dal riacutizzarsi delle tensioni sui mercati del debito sovrano, con il conseguente aumento dei tassi di interesse, e dal rallentamento della crescita globale, si riflette sull’evoluzione della finanza pubblica. La Nota, presenta dunque, oltre alle nuove previsioni macroeconomiche, un aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Nel 2012 l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche a legislazione vigente è stimato al 2,6% del PIL, superando di circa 1 punto percentuale il valore indicato nel DEF. In termini strutturali, ossia al netto della componente dovuta all’andamento negativo del ciclo economico, e delle misure una tantum, il percorso di risanamento delle finanze pubbliche rimane tuttavia sostanzialmente invariato rispetto a quanto programmato nel DEF 2012: pur in previsione di un indebitamento netto che rispetto alle stime di aprile peggiora di 0,9 punti nell’anno in corso (dall’1,7 al 2,6% del PIL) e di 1,1 punti nell’anno successivo (dallo 0,5 all’1,6%), in termini strutturali, nel 2013, il valore strutturale dell’indebitamento medesimo si prevede comunque in pareggio, rimanendo pressoché stabile nel prosieguo. Il peggioramento dei dati di finanza pubblica rispetto alla situazione prevista in aprile è correlato: a) ad una evoluzione delle entrate meno favorevole del previsto; b) ad un maggior costo del debito. Tali voci trovano tuttavia parziale compensazione in una dinamica più contenuta di alcune voci di spesa, in particolare redditi da lavoro dipendente e consumi intermedi.
Negli anni successivi l’indebitamento tende a ridursi progressivamente, in virtù dell’incremento dell’avanzo primario, in progressivo aumento dal 2,9% del PIL previsto per quest’anno al 4,8% del 2015. Per quanto concerne la spesa per interessi, le tensioni sui mercati finanziari, con le conseguenti ripercussioni sul debito pubblico, ne comportano un aumento dal 5,5% di PIL nel 2012 al 6,3% nel 2015 (rispetto al 4,9% nel 2011), in crescita rispetto alle stime DEF lungo tutto il periodo d’esame.
Per quanto concerne il rapporto debito pubblico/PIL, il nuovo quadro indica un incremento nel 2012: il livello del rapporto debito/PIL si attesterebbe al 126,4% per tale anno, con un lieve ulteriore rialzo nel 2013, dove verrebbe raggiunto il valore massimo del 127,1%. Nel prosieguo, a partire dal 2014, il rapporto debito/PIL è previsto seguire un andamento decrescente.
Nella Nota, infine, il Governo delinea il suo impegno alla riduzione del debito pubblico, dando attuazione nei prossimi mesi agli strumenti creati per procedere alla valorizzazione e successiva dismissione del patrimonio dello Stato, sia degli immobili sia delle partecipazioni pubbliche, che dovrebbero garantire un ammontare di proventi pari a circa 1 punto percentuale di PIL all’anno.
L'esame del documento si è concluso con l'approvazione da parte della Camera, nella seduta del 4 ottobre 2012, di una risoluzione che, nel confermare la necessità di conseguire nel 2013 il pareggio di bilancio in termini strutturali e di perseguire gli obiettivi programmatici esposti nella Nota, impegna il Governo a presentare quanto prima il programma di riorganizzazione della spesa pubblica ed a procedere nel progetto di valorizzazione e vendita del patrimonio pubblico; la risoluzione impegna altresì il Governo ad utilizzare le risorse derivanti dalla riduzione della spesa e dal contrasto all'evasione fiscale ad una riduzione della pressione fiscale, con particolare riferimento al cuneo fiscale, nonché al conseguimento di una maggiore inclusione sociale e di riduzione della povertà.
