Camera dei deputati

La tematica inerente al patrimonio alloggiativo della difesa, con particolare riferimento alla vendita degli alloggi e ai criteri di determinazione dei canoni di locazione e di vendita dei richiamati beni immobili, si inquadra nel contesto normativo derivante dalla riforma strutturale del modello delle Forze armate che ha tra l'altro comportato la predisposizione di un programma pluriennale per la costruzione, l'acquisto e la ristrutturazione di alloggi di servizio.

In relazione a tale argomento il Governo, in diverse occasioni (si veda, in particolare la seduta del 1 dicembre 2010 (Interrogazione a risposta immediata in Assemblea 3-01358)) ha rilevato che le esigenze abitative delle Forze armate sono salite a dismisura a seguito della trasformazione dell'esercito di leva in esercito volontario ed è sorta quindi la necessità di fornire un'abitazione a tutti i militari i quali, attualmente, con la trasformazione della leva, non sono più in servizio per soli dodici mesi.

Il problema è stato evidenziato in maniera particolare nel corso dell' indagine conoscitiva sulla condizione del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare svolta nella XVI legislatura dalla Commissione difesa del Senato. In quella sede è stato rilevato che "la costante insufficiente disponibilità di alloggi di servizio, sta provocando, specie nei grandi centri urbani caratterizzati da elevati costi di acquisto e di locazione degli alloggi, significativi disagi al personale militare in servizio, costringendolo ad un pendolarismo giornaliero con evidenti ripercussioni sia sul rendimento lavorativo sia sulla serenità dei rispettivi nuclei familiari" (Audizione del Capo di Stato maggiore della difesa).

Già nel 2010 il Governo aveva rilevato l'esigenza di 51 mila unità abitative,  a fronte di un patrimonio disponibile di 18.447 alloggi, dei quali ben 5.384 in possesso di utenti con il titolo concessorio scaduto (cosiddetto sine titulo) e di cui 3.284 non ricadenti nelle fasce di tutela stabilite dal decreto ministeriale di gestione annuale del patrimonio abitativo, ovvero, ad esempio, le vedove, le famiglie con reddito basso (non oltre 40 mila euro), o con un familiare a carico portatore di handicap.

I dati sono stati riferiti nel corso dello svolgimento del richiamato atto di sindacato n. 3-01358. In quella occasione il Ministro della difesa rilevava che "è stato dato avvio ad una serie di iniziative, quali ad esempio la stipula di convenzioni per ottenere nuove abitazioni ed attualmente delle sopra indicate 18.447 abitazioni ne sono state inserite in elenco 3 mila, le quali potranno ora essere poste in vendita. È stata stipulata una convenzione con i notai, nonché con le banche per chi volesse acquistare l'abitazione con un mutuo. L'obiettivo da perseguire, è quello di dare un'abitazione a tutti gli appartenenti alle Forze armate".

Successivamente (seduta della Commissione difesa del Senato del 25 gennaio 2012) l'esigenza alloggiativa della Difesa è stata stimata in circa 70.000 unità con una previsione di ulteriori 51.600 alloggi da realizzare, di cui 16.000 nella sola Regione Lazio.

Per quanto riguarda il quadro giuridico di riferimento, si segnala che gli articoli 403, 404 e 405 del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90 concretano una specifica Sezione del Testo regolamentare, espressamente dedicata alle "Procedure per l'alienazione degli alloggi di servizio non più funzionali ai fini istituzionali delle Forze armate" e recano dettagliate disposizioni in materia di: individuazione degli alloggi da alienare (art. 403), criteri di vendita (art. 404), vendita con il sistema d'asta (art. 405).

Tali articoli (col D.P.R. n. 90 del 2010 in cui sono inseriti e col citato "Codice dell'ordinamento militare" di cui al decreto legislativo n. 66 del 2010, entrambi entrati in vigore in data 8 ottobre 2010) subentrano a un quadro normativo di settore risalente e assai articolato quanto a materia, disciplina procedimentale e decorrenze.

Le mutate esigenze alloggiative in ambito Difesa, alla luce del processo di trasformazione dello strumento militare, hanno portato alla predisposizione del programma pluriennale per la costruzione, l'acquisto e la ristrutturazione di alloggi di servizio, disposto dalla legge finanziaria per il 2008.

Al riguardo, l'articolo 2, comma 627 della legge n. 244 del 2007 (Finanziaria 2008), il cui contenuto è successivamente confluito nel richiamato articolo 297 del Codice dell'ordinamento militare ha previsto la predisposizione da parte del Ministero della difesa di un programma pluriennale per la costruzione, l'acquisto e la ristrutturazione di alloggi di servizio di cui all'articolo 231, comma 4 e specificatamente degli immobili appartenenti al Demanio militare e demanio culturale in consegna alla Difesa.

A sua volta il comma 628, lettera a), del richiamato articolo 2, attualmente corrispondente al comma 2 dell'articolo 297 del Codice, ha previsto tre categorie di alloggi di servizio:

• alloggi da assegnare al personale per il tempo in cui svolge particolari incarichi di servizio, che richiedano la costante presenza del titolare nella sede di servizio;
• alloggi da assegnare per una durata determinata e rinnovabile in ragione di esigenze di mobilità e abitative;
• alloggi da assegnare con possibilità di opzione di acquisto mediante riscatto.

La successiva lettera b), attualmente corrispondente ai commi 3, 4 e 5 dell'articolo 306 del Codice, ha previsto poi che ai fini della realizzazione del programma pluriennale il Ministero della Difesa provveda all'alienazione della proprietà, dell'usufrutto, della nuda proprietà di almeno 3.000 alloggi non più funzionali alle esigenze istituzionali.

In caso di alienazione è stato previsto, inoltre: il diritto di prelazione del conduttore e, in caso di mancato esercizio, del personale militare e civile del Ministero della Difesa che non sia proprietario di altra abitazione nella provincia; che il prezzo di vendita sia stabilito d'intesa con l'Agenzia del demanio.

È stato, altresì, disposto, un regime di maggior favore in caso di particolari situazioni sociali quali: la riduzione del prezzo nella misura massima del 25% e minima del del 10% per tenere conto del reddito del nucleo familiare, di portatori di handicap in tale nucleo, di eventuale perdita nel titolo di concessione; possibilità di permanenza negli alloggi - dietro corresponsione del canone in vigore all'atto della vendita, rivalutato all'indice ISTAT - dei conduttori e del coniuge superstite, con basso reddito familiare o con componenti del nucleo familiare portatori di handicap.

È, stato, altresì stabilito che gli acquirenti degli alloggi non possano rivenderli prima di 5 anni e che i proventi delle alienazioni vengano riassegnati allo stato di previsione del Ministero della Difesa.

Nel 2010, in attuazione di quanto previsto dal richiamato articolo 297, comma 1, del Codice è stato emanato il decreto ministeriale n. 112 del 18 maggio, relativo al Regolamento per l'attuazione del programma pluriennale per la costruzione, l'acquisto e la ristrutturazione di alloggi di servizio per il personale militare.

Sullo schema di Regolamento (atto n. 138) la Commissione difesa della Camera, nella seduta del 27 gennaio 2010, ha espresso un parere favorevole con talune condizioni.

La richiamata disciplina attuativa è stata successivamente riassettata negli articoli 398 e seguenti del Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare di cui al richiamato decreto del Presidente della Repubblica n. 90 del 2010 (Cfr. Capo IV «Disposizioni attuative per gli alloggi di servizio connessi al nuovo modello delle Forze armate» articoli da 398 a 411).

La normativa regolamentare, oltre a disciplinare i procedimenti e le funzioni amministrative relative all'attuazione del piano pluriennale e la costruzione degli alloggi di servizio con lo strumento dei lavori pubblici di cui al Codice degli appalti (Dlgs n. 163 del 2006), ha definito le procedure per l'alienazione degli alloggi di servizio non più funzionali alle esigenze istituzionali del dicastero.

In particolare (articoli 403, 404 e 405 del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90), per ogni appartamento sono stati previsti, in successione, i seguenti passaggi procedimentali riguardanti l'accatastamento - gli immobili militari solo raramente sono accatastati - il trasferimento dal demanio al patrimonio disponibile dello Stato, la presentazione di una relazione tecnica propedeutica alla stima, la determinazione del prezzo di vendita, l'acquisizione della valutazione di congruità da parte dell'Agenzia del demanio, la presentazione di una offerta di acquisto da parte dell'interessato e all'eventuale sua accettazione, la verifica del reddito familiare complessivo ai fini della riduzione del prezzo, il rogito notarile e, infine, il decreto di approvazione del contratto di vendita.

 A sua volta, il comma 5 dell'articolo 403 ha stabilito che la Direzione generale determina, d'intesa con l'Agenzia del demanio, con decreto dirigenziale, entro i termini stabiliti nelle convenzioni di cui all'articolo 1, comma 4, il prezzo di vendita.

Nel corso della XVII legislatura, nella seduta del 24 aprile 2014, la Commissione difesa della Camera  ha esaminato il piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa per gli anni 2012 e 2013  (atto n, 91) esprimendo un parere favorevole con talune osservazioni e una condizione. http://www.camera.it/leg17/824?tipo=I&anno=2014&mese=04&giorno=24&view=&commissione=04#

Nella seduta del 24 giugno 2015 la Commissione difesa ha a sua volta espresso un parere favorevole con condizioni sul piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa per l'anno 2014.

• Scheda di Decreto ministeriale concernente il piano annuale di gestione del patrimonio abitativo della Difesa per l'anno 2014
  Schede di lettura
  Servizio Studi
  Collana: Atti del Governo n°171, pubblicato il 18 maggio 2015

In aderenza a quanto previsto dalla normativa di carattere primario (Cfr.: articolo 2, comma 627 della legge n. 244 del 2007, il cui contenuto è confluito nell'articolo 297, comma 1, del decreto legislativo n. 66 del 2010), il regolamento n. 112 del 2010, come successivamente riassettato nel decreto del Presidente della Repubblica n. 90 del 2010 ha contemplate tre categorie di alloggi di servizio.

La prima categoria, la quale attiene agli alloggi destinati al personale con speciale incarico di servizio, già contemplata dal regolamento di gestione degli alloggi di servizio, adottato con decreto ministeriale n. 88 del 2004 (successivamente abrogato a seguito dell'entrata in vigore del D.P.R. 90 del 2010 recante il Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare), include i seguenti alloggi:

• ASGC (alloggi di servizio gratuiti per consegnatari e custodi);
• ASIR (alloggi di servizio connessi con l'incarico, con annessi locali di rappresentanza);
• ASI (alloggi di servizio connessi con l'incarico).

La seconda categoria, concernente gli alloggi da assegnare per una durata determinata e rinnovabile, ricomprende i seguenti alloggi:

• AST (alloggi di servizio di temporanea sistemazione per le famiglie dei militari);
• APP (alloggi di servizio per le esigenze logistiche del personale in transito e dei familiari di passaggio);
• SLI (alloggi di servizio per le esigenze logistiche del personale imbarcato e dei familiari di passaggio);
• ASC (alloggi collettivi di servizio).

La terza categoria, finalizzata a rispondere a nuove esigenze non disciplinate dal regolamento adottato con il citato decreto ministeriale n. 88 del 2004, riguarda gli alloggi da assegnare con possibilità di opzione di acquisto mediante il riscatto.

I criteri per la determinazione dei canoni di concessione degli alloggi della prima e seconda categoria si prevede siano determinati con decreti del Ministro della difesa adottati di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze.

Per gli alloggi condotti, anche in regime di proroga, da utenti che hanno perso il titolo alla concessione, lo stesso canone, nelle more del rilascio anche a seguito di provvedimento di recupero forzoso, è determinato con decreto del Ministero della difesa adottato di intesa con l'Agenzia del demanio sulla base dei prezzi di libero mercato, tenuto conto dell'ubicazione, della tipologia e della vetustà dell'alloggio.

Con decreto del Ministro della difesa del 16 marzo 2011 sono state dettate disposizioni in materia di rideterminazione del canone degli alloggi di servizio militari occupata da utenti senza titolo ai sensi del decretol egge n. 78 del 2010.

Tale decreto è stato adottato ai sensi del comma 3-bis dell'articolo 286 del Codice, concernente la determinazione dei canoni degli alloggi di servizio. Tale norma ha recepito il contenuto dell' articolo 6, comma 21- quater del decreto-legge n. 78 del 2010, in materia di rideterminazione del canone degli alloggi di servizio sulla base dei prezzi di mercato. Tale disposizione prevedeva che con decreto del Ministero della difesa di natura non regolamentare, adottato d'intesa con l'Agenzia del demanio, sentito il Consiglio centrale della rappresentanza militare, si provvedesse alla rideterminazione, a decorrere dal 1° gennaio 2011, del canone di occupazione dovuto dagli utenti non aventi titolo alla concessione di alloggi di servizio del Ministero della difesa, fermo restando per l'occupante l'obbligo di rilascio entro il termine fissato dall'Amministrazione, anche se in regime di proroga, sulla base dei prezzi di mercato, ovvero, in mancanza di essi, delle quotazioni rese disponibili dall'Agenzia del territorio, del reddito dell'occupante e della durata dell'occupazione. La disposizione disponeva, inoltre, che eventuali maggiorazioni del canone derivanti dalla rideterminazione prevista dal comma in esame dovessero affluire ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnate per le esigenze del Ministero della difesa.

Ai sensi dell'articolo 2 del citato decreto, il canone mensile di locazione è determinato dal prodotto del prezzo di mercato, che viene desunto dal calcolo della media aritmetica dei canoni unitari di locazione forniti dall'Agenzia del territorio - Osservatorio del mercato immobiliare (OMI)-, per un «coefficiente correttivo globale» calcolato in funzione delle caratteristiche estrinseche e intrinseche dell'alloggio e della superficie convenzionale calcolata ai sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 1998, n. 138, per il «coefficiente correttivo» calcolato in funzione del reddito del nucleo familiare dell'occupante e del periodo di occupazione dell'alloggio senza titolo.

Ai fini dell'applicazione del «coefficiente correttivo» si definisce «reddito di riferimento» quello ottenuto dalla somma dei redditi annui lordi di tutti i componenti il nucleo familiare conviventi dell'occupante, come desunti dall'ultima dichiarazione dei redditi presentata alla data della notifica dell'inizio del procedimento di aggiornamento canone. Il «reddito di riferimento» è:

a) ridotto:

 1) di euro 2.500 per ogni familiare convivente a carico;

2) di euro 10.000 per ogni familiare convivente portatore di handicap grave ai sensi dell'art. 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104.

 b) aumentato per ogni mensilità intera di conduzione dell'alloggio con decorrenza dalla data della perdita del titolo alla conduzione dell'alloggio occupato sino alla data del 31 dicembre 2010, con le seguenti modalità:

1) euro 100 se il reddito di riferimento è compreso tra euro 40.000 ed euro 55.000;

2) euro 150 se il reddito di riferimento è compreso tra euro 55.001 ed euro 75.000;

3) euro 200 se il reddito di riferimento è compreso tra euro 75.001 ed euro 90.000;

4) euro 300 se il reddito di riferimento è superiore ad euro 90.001.

Il «coefficiente correttivo» per i richiamati «redditi di riferimento», come in precedenza calcolati, è determinato in misura pari a:

a) 0,30 per i redditi fino a euro 19.000;

b) 0,40 per i redditi compresi tra euro 19.001 ed euro 30.000;

c) 0,50 per i redditi compresi tra euro 30.001 ed euro 40.200;

d) 0,70 per i redditi compresi tra euro 40.201 ed euro 55.000;

e) 0,80 per i redditi compresi tra euro 55.001 ed euro 75.000;

f) 0,90 per i redditi compresi tra euro 75.001 ed euro 90.000;

g) 0,95 per i redditi compresi tra euro 90.001 ed euro 130.000;

h) 1,00 per i redditi oltre euro 130.000.

Ai sensi del comma 5 del decreto in esame sono esclusi dalla procedura di rideterminazione del canone, di cui al comma 4, gli utenti senza titolo che, al 31 dicembre 2010, rientrano nelle categorie cosiddette protette, individuate dal D.M. 23 giugno 2010.

L'aggiornamento del canone di tutti gli alloggi occupati senza titolo è calcolato nella misura intera della variazione annualmente accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati.

In data 21 settembre 2011, il Governo, rispondendo in Aula ad un'interrogazione a risposta immediata (interrogazione n. 3-01833), riguardante le problematiche concernenti la determinazione del canone degli alloggi di servizio militari occupati da utenti senza titolo, ha precisato che "il Ministero della Difesa, in sede di predisposizione del decreto ministeriale per la rideterminazione del canone degli alloggi di servizio militari occupati da utenti senza titolo (D.M. 16 marzo 2011), (...) ha prestato particolare attenzione alla tutela del personale rientrante nei parametri fissati dal decreto ministeriale annuale citato. In tale quadro, è stata data piena attuazione alla mozione n. 1-00559, approvata pressoché unanimemente dall'Assemblea della Camera, nella seduta n. 431 dell'8 febbraio 2011, prevedendo la non applicabilità della rideterminazione agli utenti non aventi titolo con reddito non superiore a euro 40.167,54 per l'anno 2010, incrementato di euro 1259,59 per ogni familiare a carico oltre il terzo, ovvero rientranti, alla data del 31 dicembre 2010, nelle categorie cosiddette protette, individuate dal D.M. 23 giugno 2010".

Al riguardo, si ricorda che la richiamata mozione impegnava il governo "ad assumere iniziative normative perché le eventuali maggiorazioni di canone previste dalla legge non siano applicabili nei confronti degli utenti con reddito familiare annuo lordo non superiore a quello fissato annualmente con decreto del ministro della Difesa, tenendo conto della sostenibilità dei nuovi canoni da introdurre in relazione ai redditi complessivi familiari dei conduttori degli alloggi".

Per quanto riguarda, invece, l'aggiornamento del canone rideterminato, il Ministero osserva che la misura pari al 75% della variazione accertata dall'ISTAT dell'ammontare dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, citata nell'atto, è prevista dall'articolo 295 del Codice dell'ordinamento militare, ed attiene esclusivamente ai canoni applicati agli utenti cosiddetti "in titolo", concessionari di alloggio di servizio in esecuzione di idonea concessione; fattispecie quest'ultima evidentemente diversa dalla previsione dell'aggiornamento annuale del canone rideterminato nella percentuale del 100%, che riguarda invece gli alloggi occupati dai "senza titolo", di cui all'articolo 2, comma 6, del D.M. 16 marzo 2011. La misura di tale adeguamento, peraltro, risulta coerente con quanto previsto dalla norma primaria, a cui il decreto in parola dà attuazione".

In relazione al tema in esame si segnala che il Tar del Lazio, con sentenza del 20 settembre 2012, n. 7952/2012 ha annullato gli atti di rideterminazione del canone oggetto der ricorso amministrativo imponendo all'Amministrazione "di riformulare quegli atti dopo adeguata istruttoria, e di esternare con chiarezza tutte le valutazioni alla base della finale e non provvisoria rideterminazione del canone per l'occupazione senza titolo".