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Temi dell'attività parlamentare

Politica economica e finanza pubblica
Commissione: V Bilancio
Finanza regionale e locale
Gli elementi di flessibilità del pareggio di bilancio: intese regionali e patti di solidarietà nazionale

Contestualmente alla introduzione della nuova disciplina del pareggio di bilancio per le regioni e gli enti locali, la legge di bilancio 2017 ha introdotto alcuni elementi di flessibilità volti ad evitare che il vincolo del rispetto del saldo di equilibrio possa influire negativamente sulla spesa per investimenti.

 
La funzione delle norme di flessibilità
16/05/2017

L'introduzione della nuova regola del pareggio di bilancio per le regioni e gli enti locali, vale a dire il vincolo/obiettivo per gli enti a conseguire "un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali" (come dispone espressamente l'articolo 9, comma 1, della legge di attuazione del pareggio di bilancio - L. n. 243 del 2012) , è affiancata da alcune misure volte a ridurre l'eventualità che il rispetto del saldo si ripercuota negativamente sulle capacità di spesa dell'ente. Circostanza questa che si può verificare qualora l'ente abbia risorse finanziarie disponibili ma non le può impiegare – o lo può solo in parte – per non portare il proprio saldo in territorio negativo, mancando quindi l'obiettivo pari almeno a zero che il saldo in questione impone.

La disciplina di riferimento per i suddetti elementi di flessibilità è costituita dall'articolo 10 della legge n. 243 del 2012 sopra citata nel quale si prevede che: a) le operazioni di investimento realizzate attraverso l'indebitamento o l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, il rispetto del saldo di equilibrio di bilancio del complesso degli enti territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione; b) le medesime operazioni, se non soddisfatte mediante le intese regionali, possono effettuarsi sulla base dei patti di solidarietà nazionale, anche in tal caso fermo restando il rispetto del saldo di equilibrio di bilancio del complesso degli enti territoriali.

Va precisato che sia l'intesa regionale che il patto di solidarietà nazionale intervengono solo ad integrazione – e non in sostituzione - degli spazi finanziari già disponibili per ciascun ente territoriale, qualora non sufficienti all'effettuazione degli investimenti: i due istituti, pertanto, non sono attivabili per le operazioni di investimento effettuabili dagli enti interessati mediante il ricorso all'indebitamento ed all'avanzo di amministrazione nel rispetto del proprio saldo di equilibrio, come stabilito dall'articolo 9 sopra indicato.

Va parimenti precisato che entrambi gli istituti di flessibilità previsti dall'articolo 10 hanno carattere c.d. "orizzontale", in cui il peggioramento del saldo di taluni enti (quelli che chiedono spazi) viene compensato dal corrispondente miglioramento di altri enti (che cedono spazi), in modo da garantire comunque, senza oneri a carico della finanza pubblica, il rispetto degli obiettivi complessivi posti dal legislatore ai singoli comparti regionali. Carattere invece "verticale" – in cui cioè il peggioramento degli enti che chiedono spazi finanziari è compensato da risorse finanziarie stanziate dallo Stato - ha lo specifico patto di solidarietà nazionale previsto dalla legge di bilancio 2017, come più avanti si illustra.

Il medesimo articolo 10 ha demandato l'attuazione delle norme ad un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (D.P.C.M. 21 febbrao 2017, n. 21). Sul relativo schema  (A.G. n.385) le Commissioni bilancio delle Camere hanno espresso il parere in data 7 febbraio 2017.

 
Le intese regionali previste dal D.P.C.M.
16/05/2017

Si prevede che le regioni entro il 15 gennaio di ogni anno (15 marzo nel 2017 e 15 febbraio nel 2018) avviano l'iter delle intese in modo che entro il successivo 28 febbraio (30 aprile nel 2017 e 31 marzo nel 2018) le regioni stesse e gli enti locali interessati possano possono cedere/richiedere per uno o più esercizi successivi, spazi finanziari finalizzati ad investimenti da realizzare attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti ed il ricorso all'indebitamento.

Nel caso di richiesta, l'ente territoriale interessato deve fornire alcune specifiche informazioni, volte a dar compiuto conto delle disponibilità di bilancio al fine di evidenziare che gli spazi richiesti risultino effettivamente aggiuntivi rispetto a quelli che l'ente può ordinariamente utilizzare nell'ambito del proprio saldo di equilibrio. Al fine di garantire la concreta utilizzabilità di quanto richiesto, vengono poi stabiliti alcuni criteri di priorità nell'assegnazione degli spazi in modo da favorire la destinazione di spazi finanziari da parte delle regioni nei confronti degli enti locali che possono più facilmente di altri utilizzare gli spazi medesimi, vale a dire quegli enti che dispongano contestualmente sia delle risorse finanziarie spendibili sia di progetti di investimento immediatamente "cantierabili". Circostanze queste che si riscontrano sulla base della presenza di una liquidità di cassa e di una quota di avanzo di amministrazione già vincolato per l'investimento. In tali situazioni l'attribuzione di spazi finanziari consente all'ente interessato di utilizzare la liquidità disponibile per l'operazione di investimento, con un peggioramento del risultato di bilancio che viene compensato dal miglioramento del risultato medesimo da parte degli enti che cedono il proprio spazio disponibile, ad esempio perché in possesso di un avanzo di amministrazione non spendibile in mancanza di investimenti immediatamente avviabili.

Viene altresì consentito che al fine di favorire gli investimenti nei settori strategici del proprio territorio le regioni possono cedere agli enti locali del proprio territorio spazi finanziari per i quali non viene prevista la restituzione.

La procedura di assegnazione deve concludersi entro il termine perentorio del 31 marzo (31 maggio nel 2017 e 30 aprile nel 2018), termine entro il quale le regioni approvano, con delibera di Giunta, le intese per l'attribuzione degli spazi disponibili. Entro il medesimo termine, le regioni e le province autonome comunicano agli enti locali interessati i saldi obiettivo rideterminati. Questi vengono altresì comunicati alla Ragioneria generale dello Stato dove viene istituito un apposito Osservatorio per i necessari controlli. A tal fine viene altresì previsto che gli enti beneficiari degli spazi trasmettano le informazioni relative agli investimenti effettuati a valere sui predetti spazi al sistema di monitoraggio opere pubbliche della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP-MOP).

Gli enti che cedono spazi finanziari indicano i tempi e le modalità di miglioramento del saldo negli esercizi successivi, da un minimo di 2 ad un massimo di 5 anni. La quota del primo anno non può superare il 50 per cento. Analogamente, gli enti che acquisiscono spazi finanziari indicano i tempi e le modalità di peggioramento del saldo negli esercizi successivi, da un minimo di due ad un massimo di cinque anni. La quota del primo anno non può essere inferiore al 50 per cento. Spetta comunque alla regione definire tempi e modalità di peggioramento del saldo negli esercizi successivi degli enti che acquisiscono spazi.

 

In caso di mancato avvio delle intese entro i termini stabiliti viene previsto l'esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato, che, dopo diffida alle regioni per l'avvio dell'iter dell'intesa, in caso di inadempienza, adotta le misure necessarie a tal fine in modo da concludere la redistribuzione degli spazi finanziari entro il 15 maggio (15 luglio nel 2017 e 15 giugno nel 2018) ovvero nomina un apposito commissario (entro il 30 maggio), con deliberazione del Consiglio dei ministri . Il potere sostitutivo in questione può attivarsi altresì qualora le regioni avviino ma poi non proseguano la procedura di intesa, dovendosi in tal caso pervenire all'assegnazione degli spazi finanziari entro il 15 giugno (15 agosto nel 2017 e 15 luglio nel 2018).

Va segnalato che la disciplina sulle intese recata dal provvedimento si completa con le regole sanzionatorie disposte in materia dalla legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017) e richiamate dall'articolo 5 del D.P.C.M. 21 febraio 2017, n. 21. Si tratta in particolare dei commi 506, 507 e 508 dell'articolo 1 della legge di bilancio suddetta, che interessano la procedura di assegnazione degli spazi finanziari in esame con riguardo alle tre diverse fattispecie in cui non si sancisca l'intesa regionale ovvero non si utilizzino gli spazi ottenuti o, infine, non si effettuino le comunicazioni previste. In tali circostanze i commi sopradetti dispongono:

  • che alle regioni che non sanciscono l'intesa regionale si applicano, nell'esercizio della mancata intesa, alcune sanzioni sul divieto di assunzione di personale, nonché sul limite all'assunzione di impegni per spese correnti;
  • che qualora gli spazi finanziari concessi ai sensi delle intese e dei patti di solidarietà nazionale non siano totalmente utilizzati, l'ente territoriale non può beneficiare di spazi finanziari nell'esercizio successivo;
  • che ove l'ente territoriale beneficiario degli spazi finanziari non effettui la trasmissione delle informazioni richieste dal D.P.C.M., lo stesso non può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto, fino a quando non abbia adempiuto.
 
I patti di solidarietà nazionale previsti dal D.P.C.M.
16/05/2017

Il D.P.C.M. 21 febbraio 2017, n. 21 reca inoltre, con una disciplina sostanzialmente analoga a quella già dettata per le intese regionali, le procedure ed i contenuti dei patti di solidarietà nazionale, che appaiono volti a consentire l'effettuazione di operazioni di investimento che non hanno potuto eseguirsi sulla base degli spazi prodotti dalle intese regionali. A tal fine si dispone che entro il 1° giugno di ciascun anno la Ragioneria generale dello Stato avvia l'iter dei patti di solidarietà nazionale, al fine di consentire alle regioni e agli enti locali interessati di cedere, ovvero richiedere, per uno o più esercizi successivi, spazi finanziari finalizzati ad investimenti da realizzare attraverso l'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti ed il ricorso all'indebitamento. La richiesta può effettuarsi solo per la quota non soddisfatta dalle intese regionali o dai provvedimenti comunque assunti a seguito dell'esercizio del potere sostitutivo.

Indi, entro il 15 luglio, le regioni e gli enti locali comunicano le domande di cessione e acquisizione degli spazi finanziari, e la Ragioneria generale dello Stato provvede entro il successivo 31 luglio alla distribuzione degli spazi stessi, distintamente per regioni, città metropolitane, province e comuni. L'assegnazione deve essere effettuata secondo criteri di priorità nell'assegnazione degli spazi che, come per le intese regionali, possano favorire la destinazione di spazi finanziari da parte delle regioni nei confronti degli enti che possono più facilmente di altri utilizzarli;

Entro lo stesso termine del 31 luglio, poi, la Ragioneria generale dello Stato aggiorna gli obiettivi di saldo degli enti interessati all'acquisizione e alla cessione degli spazi finanziari per ciascun anno: si dispone che l'obiettivo di saldo degli enti che cedono spazi deve essere migliorato nel biennio successivo per un importo annuale pari alla metà della quota ceduta e, corrispettivamente, che l'obiettivo degli enti che acquisiscono spazi è diminuito nel medesimo biennio, per un importo annuale pari alla metà della quota acquisita.

Si dispone infine che, come già per le intese regionali, gli enti beneficiari degli spazi finanziari trasmettono le informazioni relative agli investimenti effettuati a valere sui predetti spazi al sistema di monitoraggio opere pubbliche della Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP-MOP).

 
I patti di solidarietà nazionale previsti dalla legge di bilancio 2017
  • 1 focus
16/05/2017

Con la legge di bilancio per il 2017 (legge n. 232/2016), sono state definite nuove forme di flessibilità nell'attuazione del pareggio di bilancio, i cosiddetti patti di solidarietà nazionale "verticale" - che interessano sia gli enti locali (art. 1, comma 485 - 494) che le regioni (art. 1, commi da 495 - 501) - al fine di favorire le spese di investimento da realizzare attraverso l'uso dell'avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti e il ricorso al debito, che rientrano negli ambiti di attuazione della legge n. 243/2012. Il carattere verticale è da ricondurre alla circostanza, come in precedenza si è detto, che gli spazi di disavanzo concessi agli enti richiedenti – che nei patti orizzontali sono compensati da corrispondenti spazi di avanzo degli enti che cedono spazi - sono coperti a carico di risorse dal bilancio dello Stato

A tal fine, sono assegnati alle regioni e agli enti locali spazi finanziari, per il triennio 2017-2019, nel limite complessivo di 700 milioni di euro annui (di cui 300 milioni di euro destinati ad interventi di edilizia scolastica) per gli enti locali e nel limite di 500 milioni di euro annui per le regioni, nell'ambito dei patti nazionali di cui all'articolo 10, comma 4, della legge n. 243/2012.

Gli spazi finanziari sono assegnati al fine di favorire le spese di investimento da realizzare attraverso l'uso dell'avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti e il ricorso al debito. Gli spazi in questione non possono essere richiesti qualora le operazioni di investimento da parte di ciascuna regione e di ciascun ente locale, realizzate mediante il ricorso all'indebitamento e all'utilizzo dei risultati di amministrazione degli esercizi precedenti, possano essere effettuate nel rispetto del proprio saldo di pareggio, di cui al comma 1, dell'articolo 9, della medesima legge n. 243 del 2012 (commi 486 e 496).

Tale disposizione mira a favorire gli investimenti degli enti virtuosi, quelli cioè che non riescono ad utilizzare gli avanzi di amministrazione rispettando nel contempo il saldo di equilibrio di bilancio, a causa dei limitati importi iscritti nel fondo crediti di dubbia esigibilità e per il rimborso dei prestiti.

 

In particolare, per la concessione agli enti locali degli spazi finanziari riferibili all'edilizia scolastica, le norme prevedono, in sintesi che, entro prefissati termini, che qui non si dettagliano, gli enti locali comunicano gli spazi finanziari di cui necessitano alla Struttura di missione per il coordinamento degli interventi di edilizia scolastica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e quindi questa, sulla base di alcuni criteri prioritari indicati nelle norme, comunica alla Ragioneria generale dello Stato, gli spazi finanziari da attribuire a ciascun ente locale. Quanto agli interventi diversi dall'edilizia scolastica, gli enti locali comunicano gli spazi finanziari di cui necessitano per gli investimenti alla Ragioneria generale dello Stato, fornendo le informazioni relative al fondo di cassa al 31 dicembre dell'anno precedente ed al risultato di amministrazione, al netto della quota accantonata del Fondo crediti di dubbia esigibilità, risultante dal rendiconto dell'anno precedente. Quindi con decreto del Ministero dell'economia è determinato l'ammontare dello spazio finanziarioattribuito a ciascun ente locale sulla base, anche per tali interventi, di criteri di priorità indicati in norma.

Una procedura analoga a quella illustrata per gli enti locali trova applicazione, con riferimento alle spese di investimento, nei confronti delle regioni e province autonome, per le quali si prevede, per avviare il procedimento, la comunicazione alla Ragioneria generale dello Stato degli spazi finanziari di cui le regioni necessitano, completa delle informazioni relative al fondo di cassa al 31 dicembre dell'anno precedente ed all'avanzo di amministrazione, al netto della quota accantonata del Fondo crediti di dubbia esigibilità. Indi con decreto del Ministero dell'economia vengono attribuiti gli spazi finanziari agli enti interessati, secondo criteri di priorità riportati in norma, riferiti all'adeguamento e al miglioramento antisismico degli immobili e, indi, alla prevenzione del rischio idrogeologico e alla messa in sicurezza e alla bonifica di siti inquinati.

L'attribuzione degli spazi finanziari, per l'anno 2017, a favore degli enti locali, per complessivi 700 milioni di euro stanziati dal comma 485 della legge di bilancio 2017, è stata disposta con il D.M. Economia del 14 marzo 2017.

La ripartizione tra le regioni a statuto ordinario degli spazi finanziari per favorire gli investimenti per complessivi 500 milioni di euro, già stanziati dal comma 495, è stata disposta dall'articolo 33 del D.L. 24 aprile 2017, n. 50.

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