Camera dei deputati

I vincoli dettati dall'esigenza di consolidamento dei conti pubblici, che nel corso della scorsa legislatura hanno richiesto un rafforzamento delle misure di coordinamento della finanza pubblica e di controllo delle decisioni di entrata e di spesa degli enti locali, hanno reso precario e incerto il quadro normativo della finanza locale rispetto a quanto prefigurato dalla legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale; ciò in particolare per quanto concerne la fiscalità municipale, per la quale le frequenti modifiche della tassazione immobiliare hanno comportato una instabilità del sistema di finanziamento delle funzioni nonché dell'avvio delle perequazione fiscale delle risorse.

Già nello stesso anno di approvazione del decreto legislativo n. 23/2011, l'intensificarsi dell'emergenza finanziaria aveva comportato una revisione del regime sperimentale dell'imposta municipale, istitutita dal D.Lgs. n. 23/2011, allo scopo di reperire risorse finanziarie. Le modifiche apportate alla disciplina dell'IMU - dapprima dall'articolo 13 del D.L. n. 201/2011 (che ha anticipato "in via sperimentale" la decorrenza dell'IMU al 2012, estendendola anche all'abitazione principale e destinandone il gettito per circa la metà direttamente allo Stato) e poi dall'articolo 1, commi da 380 a 394, dalla legge n. 228/2012 (stabilità per il 2013) - hanno determinato una ridefinizione profonda dell'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e comuni rispetto a quanto disegnato dal D.Lgs. n. 23/2011, e di conseguenza ha portato alla soppressione del Fondo sperimentale di riequilibrio, istituito ai sensi del D.Lgs. n. 23/2011, e alla istituzione di un Fondo di solidarietà comunale, alimentato da una quota dell'imposta municipale propria (IMU), da ripartirsi sulla base di criteri espressamente indicati dalla legge, tenendo conto dei costi e fabbisogni standard (criteri perequativi) nonché della variazione di gettito e delle variazioni nelle risorse disponibili comunali in seguito alla soppressione del precedente fondo (criteri compensativi).

Durante la XVII legislatura, dopo il complessivo riordino della tassazione immobiliare disposto con la legge n. 147/2013 (art. 1, commi 639 e seguenti) - con l'istituzione della Imposta Unica Comunale (IUC), e la conferma a regime dell'attribuzione ai comuni dell'intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato, come già delineato dalla legge n. 228/2012 – l'ordinamento della fiscalità municipale è stato nuovamente rivisto con la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015, art. 1, commi 10-20), che ha apportato modifiche sostanziali all'assetto della tassazione immobiliare e al regime fiscale delle imposte sui trasferimenti immobiliari, prima fra tutte, l'esenzione dalla TASI per l'abitazione principale.

In relazione al minor gettito derivante ai comuni dal nuovo sistema di esenzione IMU e TASI, è stata rideterminata la dotazione del Fondo di solidarietà comunale al fine di garantire, nel suo ambito, le risorse necessarie a compensare i comuni. Più in dettaglio:

• la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale è stata incrementata di 3.767,45 milioni di euro a decorrere dal 2016, quale ristoro del mancato gettito delle esenzioni IMU/TASI. Questa quota "ristorativa" viene ripartita tra i comuni interessati sulla base del gettito effettivo IMU e TASI derivante dagli immobili esentati relativo all'anno 2015;
• al tempo stesso, è stata rideterminata la quota parte dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni che lo alimenta, ridotta da 4.717,9 a 2.768,8 milioni di euro, da versare all'entrata del bilancio dello Stato nei singoli esercizi.

Con la successiva legge di bilancio per il 2017 (art. 1, commi 446-452, legge n. 232/2016) è stata definita una disciplina a regime del Fondo, che ha fissato:

• la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale in 6.197,2 milioni di euro a decorrere dal 2017, fermo restando la quota parte dell'IIMU di spettanza dei comuni che in esso confluisce annualmente, come quantificata dalla legge n. 208/205 (2.768,8 milioni). La dotazione è stata peraltro lievemente incrementata dal recente D.L. n. 50/2017 (di 11 milioni di euro);
• i criteri di ripartizione del Fondo medesimo, definendo gli importi delle diverse componenti del Fondo da distribuire – tolta la quota ristorativa - sulla base di criteri di tipo compensativo rispetto all'allocazione storica delle risorse ovvero secondo logiche di tipo perequativo;
• al 31 ottobre dell'anno precedente il termine per l'emanazione del decreto di riparto del Fondo (anticipandolo dunque rispetto al 30 novembre precedentemente previsto), ai fini di una più tempestiva quantificazione delle risorse da considerare nel bilancio di previsione.

Va sottolineato che i tagli di risorse, per oltre 8 miliardi di euro, determinati dalle misure di finanza pubblica poste a carico dei comuni a partire dall'anno 2010, esposti nella tabella che segue, anche se applicati sulla base di criteri diversi (spending review, revisione base imponibile dell'IMU, riduzione del Fondo di solidarietà comunale) hanno inciso profondamente anche sotto il profilo distributivo sulle risorse effettivamente disponibili per ciascun comune.

Sull'entità e sulle modalità del concorso agli obiettivi alla finanza pubblica a carico dei comuni, si veda quanto esposto nella "Relazione sulle manovre di finanza pubblica a carico delle regioni e degli enti locali" trasmessa dalla Ragioneria generale dello Stato alla Commissione Parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale a febbraio 2018.

• Istituto per la finanza e l'economia locale (IFEL)
• IFEL, Il futuro della finanza locale (2017)
• IFEL, La finanza comunale in sintesi - Rapporto 2017

Circa i criteri di ripartizione del Fondo di solidarietà, la legge n. 232/2016 (comma 449) distingue le modalità di riparto delle due diverse componenti del Fondo di solidarietà: quella tradizionale, destinata al riequilibrio delle risorse storiche, e quella ristorativa, confermata nella misura stabilita dalla legge di bilancio 2016.

La quota "ristorativa" - pari a 3.767,45 milioni di euro - viene ripartita tra i comuni interessati sulla base del gettito effettivo IMU e TASI relativo all'anno 2015, come derivante dall'applicazione del nuovo sistema di esenzione introdotto dalla legge di stabilità per il 2016. Si tratta della quota incrementale del Fondo assegnata, nell'importo sopra detto, a decorrere dal 2016 dalla legge n. 208/2015, a ristoro del minor gettito derivante ai comuni delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni Siciliana e Sardegna dalle esenzioni IMU e TASI. Già per l'anno 2016, tale quota è stata ripartita secondo queste modalità.

In aggiunta alla suddetta quota ristorativa va considerato l'accantonamento del Fondo (definito originariamente nell'importo massimo di 80 milioni, ora ridotto a 66 milioni dal D.L. n. 50/2017) destinato specificatamente ai comuni che necessitano di ulteriori compensazioni degli introiti derivanti dalla TASI sull'abitazione principale, nei casi in cui il riparto dell'importo incrementale di cui sopra non assicura il ristoro di un importo equivalente al gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base. Esso viene pertanto ripartito in modo da garantire a ciascuno dei comuni interessati l'equivalente del gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base.

La restante parte delle risorse del Fondo, che costituisce la c.d. componente "tradizionale", quella cioè destinata al riequilibrio delle risorse storiche, è stata quantificata dalla legge di bilancio 2017 in 1.885,6 milioni di euro per i comuni delle regioni a statuto ordinario e in 464,1 milioni per i comuni delle Regioni Siciliana e Sardegna.

Per il riparto di tale componente, la legge di bilancio 2017 ha confermato l'applicazione, per una sua quota parte, di criteri di tipo perequativo, basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard come approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente.

La restante parte del Fondo continua, invece, ad essere ripartito sulla base del criterio della compensazione della spesa storica.

La legge di bilancio per il 2017 (comma 449, lettera c), legge n. 232/2016) ha confermato l'applicazione dei criteri di riparto di tipo perequativo per una quota percentuale via via sempre più ampia che, già fissata al 40% per l'anno 2017 e al 55% per l'anno 2018, è stata portata al 70% per l'anno 2019, all'85% per l'anno 2020 per arrivare al raggiungimento del 100% della perequazione nell'anno 2021, con una configurazione a regime dei meccanismi perequativi di riparto della componente tradizionale ("non ristorativa") del Fondo di solidarietà comunale.

Ai fini della determinazione della perequazione, la legge di bilancio per il 2017 ha fissato a regime il c.d. target perequativo nella misura del 50% delle capacità fiscali comunali (in luogo del precedente 45,8% applicato nel 2015 e 2016), stabilizzando dunque il riferimento alla quota di risorse concretamente oggetto della perequazione comunale. Pertanto, dal 2021 si ripartisce l'intero fondo perequativo, ferme restando le limitazioni della capacità fiscale utilizzabile.

Ciò fa sì che a partire dal 2021 la componente storica rimanga pari al 50 per cento, la quota legata alla perequazione dei fabbisogni sarà del 40% e il 10% sarà legata alla perequazione delle capacità fiscali in senso stretto.

Va, in ultima analisi, sottolineato che la struttura attuale del Fondo di solidaretà comunale è prevalentemente orizzontale, essendo alimentato esclusivamente dai comuni attraverso il gettito dell'imposta municipale propria, e non anche dalla fiscalità generale, come invece richiesto dalla legge n. 42 del 2009 in riferimento al fondo perequativo per le funzioni fondamentali. Tuttavia tale situazione dipende dal fatto che la componente verticale, finanziata dallo Stato, di fatto è stata annullata dai tagli delle risorse del Fondo, derivanti dalle misure di concorso alla finanza pubblica previste per i comuni sulla base dei principi del coordinamento della finanza pubblica, in relazione alle misure di contenimento della spesa introdotte dal Legislatore a partire dall'anno 2010 ad oggi (articolo 16 del D.L. n. 95 del 2012, articolo 47 del D.L. n. 66 del 2014 e articolo 1, comma 435, della legge n. 190 del 2014), cosa che comporta che i trasferimenti complessivi (al netto delle compensazioni dei tributi soppressi) risultino negativi, ossia il comparto dei comuni trasferisce risorse allo Stato.

Sull'applicazione del sistema di perequazione è intervenuta da ultimo la legge di bilancio per il 2018 (legge n. 205/2017) che, in controtendenza, ha ridotto la percentuale delle risorse del Fondo di solidarietà da redistribuire negli anni 2018 e 2019 secondo logiche di tipo perequativo - dal 55 al 45 per cento per l'anno 2018 e dal 70 al 60 per cento per il 2019 - per consentire una applicazione più graduale e soprattutto più sostenibile, nei prossimi due anni, del processo di redistribuzione, che resta comunque destinato ad entrare a regime nell'anno 2021, come stabilito dalla lettera c) del comma 449 medesimo della legge di bilancio 2017.

In merito, va sottolineato come il progressivo rafforzamento della componente perequativa abbia comportato alcune distorsioni nella redistribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà che hanno richiesto, a più riprese, l'intervento del legislatore, con la previsione di meccanismi correttivi in grado di contenere il differenziale di risorse, rispetto a quelle storiche di riferimento, che si determinano, per alcuni comuni, soprattutto per quelli di minori dimensioni, con l'applicazione del meccanismo della perequazione.

Un primo correttivo c.d. statistico nella distribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà è stato introdotto dall'articolo 1, comma 3, del D.L. 24 giugno 2016, n. 113, finalizzato a contenere le variazioni, in aumento e in diminuzione, delle risorse attribuite a ciascun comune rispetto a quelle storiche di riferimento, secondo quanto indicato nell'Accordo del 24 marzo 2016 raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e autonomie locali, relativo alle modalità di riparto del Fondo per l'anno 2016 (che allora prevedeva la ripartizione di una quota pari al 30% (circa 563 milioni) secondo il criterio basato sulle risorse standard).

Il meccanismo correttivo è stato poi ridefinito dalla legge di bilancio per il 2017 (art. 1, comma 450), da applicarsi nel caso in cui i criteri perequativi di riparto determinino una variazione, in aumento e in diminuzione, delle risorse attribuite a ciascun comune rispetto alle risorse di riferimento, tra un anno e l'altro, superiore ad una determinata percentuale, fissata per il 2017 all'8% e, da ultimo, per il 2018 al 4% con il D.L. n. 50/2017 (articolo 14), al fine di attenuare gli effetti derivanti dall'applicazione del meccanismo perequativo soprattutto per quei comuni che presentano una capacità fiscale superiore ai propri fabbisogni standard.

Il meccanismo correttivo si attiva quando il differenziale di risorse a disposizione dei comuni, generato dall'applicazione del meccanismo della perequazione, presenti uno scarto del 4 per cento rispetto a quelle storiche di riferimento.

Tale meccanismo consiste in una redistribuzione delle risorse dai comuni che registrano un incremento delle risorse complessive superiore al 4 per cento rispetto alle risorse storiche di riferimento verso i comuni che registrano una riduzione di risorse superiore al 4 per cento, mediante la costituzione di un accantonamento nell'ambito del Fondo medesimo, alimentato dai comuni che presentano la variazione positiva.

 Sempre a titolo di compensazione del meccanismo di perequazione, il D.L. n. 50/2017 ha previsto un correttivo specifico per il 2017, per un ammontare di risorse una tantum pari a 25 milioni di euro, con l'obiettivo di attenuare gli scostamenti negativi più ampi derivanti dall'applicazione della nuova metodologia di calcolo dei fabbisogni standard e delle variazioni introdotte al vettore delle capacità fiscali.

Con il medesimo D.L. n. 50/2017, il meccanismo per la mitigazione della perequazione è stato ulteriormente stabilizzato, con la previsione di un ulteriore correttivo, per gli anni dal 2018 al 2021, attraverso l'impiego di un ammontare di risorse per massimo 25 milioni di euro annui derivanti da specifici fondi comunali non utilizzati, per evitare, nel periodo di transizione, eccessive penalizzazioni.

Dal 2021, tali risorse saranno destinate ad incremento del contributo straordinario ai comuni che danno luogo alla fusione.

Come ha più volte sottolineato la Corte dei conti (v. particolare l'Audizione della Corte dei Conti del 2 febbraio 2017 presso la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale), per una corretta valutazione del ruolo attribuito al sistema perequativo, andrebbe anche ricordata l'oggettiva contraddizione tra l'ampliamento della perequazione e il persistente blocco della leva fiscale, introdotto dal 2016, ai sensi dell'art. 1, comma 26, della legge n. 208/205 e poi esteso, da ultimo, all'anno 2018, dall'art. 1, comma 37, della legge di bilancio per il 2018 - che colpisce in misura più incisiva i comuni di piccole e medie dimensioni, a loro volta mediamente più colpiti da più alte percentuali di perequazione negativa.

• Ufficio parlamentare di bilancio, I criteri di riparto del Fondo e la perequazione (Nota 1/2017)
• Corte dei Conti: Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2017
• IFEL, Capacità fiscali e fabbisogni standard: la nuova perequazione comunale per il 2017
• IFEL, Temi per l'analisi degli effetti della perequazione delle risorse comunali (2017)

I fabbisogni standard costituiscono i parametri cui correlare le spese degli enti locali che attengono ai diritti fondamentali di cittadinanza, mentre per le altre occorrenze di spesa la copertura dei fabbisogni finanziari viene affidata in misura maggiore al finanziamento con gli strumenti propri della autonomia tributaria, per le quali si prevede una perequazione delle capacità fiscali, ossia un finanziamento delle funzioni che tiene conto dei livelli di ricchezza differenziati dei territori.

Introducendo un doppio canale perequativo nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, la legge n. 42 del 2009 ha in sostanza  previsto che l'assegnazione delle risorse dovesse coprire integralmente i costi derivanti dall'esercizio delle funzioni fondamentali. I costi riconosciuti dovevano essere determinati sulla base di criteri standardizzati, in modo da superare le distorsioni insite nella distribuzione delle risorse storiche. I fabbisogni di spesa standardizzati relativi alle funzioni fondamentali hanno assunto, così, un ruolo centrale nell'attribuzione delle risorse agli enti locali.

Per quel che concerne specificamente i comuni, in attesa che andasse a regime il fondo perquativo definitivo, è stato istituito il Fondo sperimentale di riequilibrio (articolo 2 D.Lgs. n.23/2011), che non aveva obiettivi perequativi ma consentiva di "fiscalizzare" i trasferimenti statali preesistenti e realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la devoluzione ai comuni della fiscalità immobiliare, alimentato dalla compartecipazione comunale ai tributi immobiliari statali. A seguito dei successivi interventi di modifica dell'impianto della fiscalità municipale, è stato poi istituito il Fondo di solidarietà comunale (FSC) in sostituzione del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio, stabilendo che il suo riparto debba tener conto anche dei costi e fabbisogni standard (criteri perequativi), della variazione di gettito e delle variazioni nelle risorse disponibili comunali in seguito alla soppressione del precedente fondo (criteri compensativi). Sia nel 2013 che nel 2014, tuttavia, il riparto è avvenuto in base ai soli criteri compensativi rispetto all'allocazione storica delle risorse. L'applicazione di criteri perequativi è stata avviata solo nel 2015 con l'Accordo del 31 marzo 2015 in Conferenza Stato-Città, per una piccola quota percentuale del Fondo stesso. Per le province  continua invece ad operare  il Fondo sperimentale di riequilibrio di cui all'articolo 21 del D.Lgs. n.68/2011, secondo criteri di ripartizione compensativi previsti da tale norma.

Va sottolineato come l'istituzione del Fondo si solidarietà comunale costituisce di fatto una presa d'atto della perdurante difficoltà di effettiva applicazione dei principi originari della legge n.42 del 2009, vale a dire dei livelli  essenziali di prestazione, fabbisogni standard, entrate standard e fondo perequativo. Ciò in quanto la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) non consente, tuttora, di disciplinare i fondi perequativi nei termini indicati dalla citata legge n. 42 del 2009. Inoltre, il Fondo di solidarietà in questione ha assunto la natura di un fondo perequativo orizzontale, in quanto alimentato esclusivamente dai Comuni attraverso il gettito dell'imposta municipale propria, e non anche dalla fiscalità generale, come previsto dalla legge n. 42 del 2009 in riferimento al fondo perequativo per le funzioni fondamentali.

Da segnalare che, presumibilmente anche in relazione al continuo rinvio del nuovo meccanismo previsto dal D.Lgs. n.68 del 2011 di finanziamento delle funzioni regionali, nonché alla mancata determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (Lep) nelle materie diverse dalla sanità, con l'articolo 24 del decreto-legge n.50 del 2017 si è previsto a decorrere dall'anno 2017 la predisposizione, da parte della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, delle metodologie per la determinazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard delle Regioni a statuto ordinario, nelle materie diverse dalla sanità. Si è stabilito inoltre che a decorrere dal 2018 fabbisogni e capacità fiscali standard possano essere utilizzati per la ripartizione del concorso alla finanza pubblica stabilito dalle disposizioni vigenti a carico delle regioni medesime.

I fabbisogni standard

I fabbisogni standard, introdotti con il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216,  costituiscono i parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica. Essi, inoltre, congiuntamente alle capacità fiscali, costituiscono i parametri sulla base dei quali è ripartita una crescente quota perequativa del Fondo di solidarietà comunale (30 per cento nel 2016, e poi via via maggiore fino al 100 per cento dal 2021).

La metodologia per la determinazione dei fabbisogni costituisce una operazione tecnicamente complessa, per la cui effettuazione la norma definisce una serie di elementi da utilizzare e ne affida l'attuazione alla Soluzioni per il Sistema Economico – Sose s.p.a..

La legge di stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015, articolo 1, commi da 29 a 34) ha semplificato la procedura per l'approvazione delle note metodologiche e dei fabbisogni standard, modificando altresì gli organi che intervengono nella procedura medesima, con l'istituzione della Commissione tecnica per i fabbisogni standard (CTFS) e la soppressione della Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale (COPAFF). La Commissione tecnica per i fabbisogni standard, istituita con D.P.C.M. 23 febbraio 2016, agisce come organo tecnico collegiale con l'obiettivo principale di validare la metodologia da utilizzare per l'individuazione dei fabbisogni standard e di validare l'aggiornamento della base dati utilizzata. Le metodologie predisposte ai fini dell'individuazione dei fabbisogni possono essere sottoposte alla CTFS anche separatamente dalle elaborazioni relative ai fabbisogni standard. Conseguentemente la nota metodologica ed il fabbisogno standard per ciascun comune e provincia possono essere adottati con D.P.C.M., anche distintamente tra loro. Il parere parlamentare è richiesto solo per l'adozione della nota metodologica, e non più per la sola adozione dei fabbisogni standard.

Il D.Lgs. n. 216 del 2010, il decreto legislativo che disciplina i fabbisogni standard, prevede che essi sono calcolati relativamente alle seguenti funzioni fondamentali dei comuni delle regioni a statuto ordinario: funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo; funzioni di polizia locale; funzioni di istruzione pubblica; funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti; funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente; funzioni nel settore sociale. Per le province si tratta delle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica, del campo dei  trasporti dellagestione del territorio, della tutela ambientale,dello sviluppo economico relativamente ai servizi del mercato del lavoro.

Nel corso del triennio 2012-2015 sono stati adottati tre provvedimenti, vale a dire:

• il D.P.C.M. del 21 dicembre 2012 recante le note metodologiche ed i fabbisogni standard delle funzioni fondamentali di polizia locale per ciascun comune e dei servizi del mercato del lavoro per ciascuna provincia;
• il D.P.C.M. 23 luglio 2014 recante le note metodologiche ed i fabbisogni standard per ciascun comune e provincia relativi alle funzioni generali di amministrazione, gestione e controllo;
• il D.P.C.M.27 marzo 2015 recante le note metodologiche ed i fabbisogni standard per i comuni relativi alle funzioni di istruzione pubblica, e campo della viabilità e dei trasporti, di gestione del territorio e dell'ambiente e del settore sociale (G.U. del 10 giugno 2015). 

Successivamente,  la Commissione tecnica per i fabbisogni standard (CTFS) il 21 marzo 2016 ha approvato la Revisione a regime dei fabbisogni standard dei comuni a metodologie invariate con la quale sono stati rivisti i coefficienti di riparto dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali dei comuni. Tale revisione ha riguardato soltanto la base dati, con l'aggiornamento delle annualità dal 2010 al 2013. I modelli di riferimento, approvati con i D.P.C.M. sopra citati, sono rimasti invariati. La stessa Commissione il 3 maggio 2016 ha approvato altresì la Determinazione dei fabbisogni standard per le province e le città metropolitane. La nota metodologica, redatta da SOSE, riporta le procedure di calcolo e i risultati relativi alla revisione dei fabbisogni standard delle province e delle città metropolitane. Nel processo di revisione, oltre a seguire le norme del D.Lgs. 216/2010, si è tenuto conto delle disposizioni introdotte dalla legge n. 56 del 2014 in merito al nuovo assetto istituzionale delle province e delle città metropolitane. Le revisioni in questione sono state operate sulla base delle modalità previste dall'articolo 7 del D.Lgs. n. 216 del 2010, nel quale si prevede che i fabbisogni standard vengano sottoposti a monitoraggio e rideterminati, non oltre il terzo anno successivo alla loro precedente adozione, al fine di garantire continuità ed efficacia al processo di efficientamento dei servizi locali.

 Ad esito di tale monitoraggio nel corso del 2016 è intervenuto un nuovo provvedimento, costituito dal D.P.C.M. 29 dicembre 2016 il quale ha previsto la revisione della metodologia di determinazione dei fabbisogni standard, nonché il conseguente aggiornamento dei coefficienti di riparto dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali dei comuni delle Regioni a statuto ordinario (A.G. 341). I nuovi parametri di spesa dei fabbisogni, congiuntamente alla capacità fiscale, si applicano dal 2017 per ripartire il 40 per cento del Fondo di solidarietà comunale. In particolare si tratta delle funzioni e dei servizi seguenti: Funzioni di istruzione pubblica; Servizio smaltimento rifiuti (per tale servizio si considerino anche le Linee guida pubblicate dal Dipartimento delle Finanze del MEF l'8 febbraio 2018); Servizi di asili nido; Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo; Funzioni di polizia locale; Funzioni nel campo della viabilità; Funzioni nel campo dei trasporti; Funzioni nel settore sociale al netto del servizio di asili nido.Con il D.P.C.M. 22 dicembre 2017 sono stati aggiornati i fabbisogni standard dei comuni per il 2018, a metodologie invariate.

Per quanto riguarda le province e le città metropolitane con il D.P.C.M. 21 luglio 2017 (A.G. 398) sono state adottate la nota metodologica per la determinazione dei fabbisogni standard e i coefficienti di riparto dei fabbisogni per ciascuna provincia e città metropolitana per le funzioni fondamentali, anche sulla base anche di quanto stabilito dalla legge n. 56 del 2014 (c.d. legge Delrio), che ha modificato il ruolo e l'organizzazione delle province. Il D.P.C.M. considera le seguenti funzioni: istruzione: programmazione provinciale della rete scolastica nel rispetto della programmazione regionale e la gestione dell'edilizia scolastica; territorio: costruzione e gestione delle strade provinciali e la regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; ambiente: pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché la tutela e la valorizzazione dell'ambiente; trasporti: pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale; funzioni generali parte fondamentale: raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnicoamministrativa agli enti locali. Le competenti Commissioni parlamentari hanno espresso il proprio parere favorevole.

Le capacità fiscali

Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge delega n. 42 del 2009 prevede che per le funzioni degli enti locali diverse da quelle fondamentali le necessità di spesa devono essere finanziate secondo un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe concretizzarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori, senza tuttavia alterare l'ordine delle rispettive capacità fiscali. La legge delega evidenzia come debba essere garantita la trasparenza delle diverse capacità fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la perequazione, in modo da salvaguardare il principio dell'ordine della graduatoria delle capacità fiscali e la sua eventuale modifica a seguito dell'evoluzione del quadro economico territoriale. La capacità fiscale, in sintesi, rappresenta il gettito potenziale da entrate proprie di un territorio, date la base imponibile e l'aliquota legale.

In proposito l'articolo 1, comma 380-quater, della legge n.228/2012  dispone che, con riferimento ai comuni delle regioni a statuto ordinario, una quota percentuale dell'importo attribuito a titolo di Fondo di solidarietà comunale deve essere ripartito tra i comuni sulla base della differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard entro il 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento. Detta quota percentuale, originariamente fissata al 10 per cento, è stata innalzata, a decorrere dall'anno 2015, come sopra precisato in relazione ai fabbisogni standard.

Tenuto conto che il decreto legislativo n. 216 del 2010 reca le procedure di determinazione dei soli fabbisogni standard, con l'articolo 43, comma 5-quater, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.133, è stata introdotta la procedura per l'individuazione delle capacità fiscali dei comuni, da operarsi con una nota metodologica da adottarsi con decreto del Ministro dell'economia, previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da trasmettere alle Camere per il parere sia della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale che delle Commissioni competenti per materia. Con il decreto-legge n.113 del 2016 (articolo 1-bis) è stata modificata la procedura di approvazione delle note metodologiche e della capacità fiscale. Sono previsti due distinti procedimenti di approvazione:

- un procedimento ordinario che viene adottato nel caso in cui cambia la metodologia di stima e che continua a prevedere il parere della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale e delle Commissioni parlamentari competenti per materia. La norma stabilisce altresì la trasmissione dello schema di decreto alla Conferenza Stato-città e autonomie locali al fine di acquisirne l'intesa. Se questa non viene raggiunta entro trenta giorni lo schema di decreto è trasmesso alle competenti Commissioni parlamentari;

- un procedimento semplificato che viene adottato nell'ipotesi in cui occorre rideterminare solamente la capacità fiscale al fine di tenere conto di eventuali mutamenti normativi, della variazione progressiva del tax gap e della variabilità dei dati assunti a riferimento. Anche in questa procedura la norma prevede la trasmissione dello schema di decreto alla Conferenza Stato-città e autonomie locali, al fine di acquisirne l'intesa. Se questa non viene raggiunta entro trenta giorni si può comunque procedere all'emanazione del provvedimento con deliberazione motivata.

Con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 11 marzo 2015 sono state adottate la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e la stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario. Il dato sintetico emerso dalla stima è che la capacità fiscale residuale per fascia di popolazione (espressa in euro per abitante) è crescente rispetto alla dimensione dei Comuni, ordinati in base alla popolazione residente. Allo stesso modo, la capacità fiscale residuale per regione (euro per abitante) è decrescente via via che ci si muove dal nord verso il sud della penisola. La capacità fiscale media standard dei comuni delle regioni a statuto ordinario è risultata pari a 604 euro per abitante, di cui circa il 50% dovuto alla tassazione immobiliare in tutte le regioni a statuto ordinario. Si pongono al di sopra della media i comuni molto grandi (oltre 100.000 abitanti) e molto piccoli (meno di 1.000 abitanti).

Con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 13 maggio 2016 è stata poi adottata un'integrazione della nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e dell'aggiornamento della stima delle capacità fiscali per singolo comune delle regioni a statuto ordinario. L'aggiornamento si è reso necessario per effetto dei cambiamenti normativi in materia tributaria, in particolare per le variazioni intervenute in materia di IMU/TASI, e per tener conto dei nuovi redditi imponibili che costituiscono una base per il calcolo delle capacità fiscale dei comuni.

Con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 2 novembre 2016 è stata adottata la stima delle capacità fiscali 2017 per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, rideterminata tenendo conto dei mutamenti normativi intervenuti, del tax gap nonché della variabilità dei dati assunti a riferimento. Lo schema di tale decreto non è stato trasmesso alle Camere, in quanto non è stata modificata la metodologia di calcolo.

Con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 16 novembre 2017 è stata adottata la nota metodologica relativa alla procedura di calcolo e la stima della capacità fiscale 2018 dei comuni delle regioni a statuto ordinario (A.G. n. 438).