Il miglioramento dei meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica ha costituito uno dei principali obiettivi di politica economica nella XVII legislatura, nel corso della quale il controllo della spesa è venuto a costituire un importante strumento per il reperimento di risorse pubbliche, anche ai fini del rilancio della crescita del Paese.
La necessità di un'analisi puntuale dei meccanismi che incidono sull'andamento della spesa pubblica e l'esigenza di individuare interventi mirati al suo contenimento e ad una progressiva riqualificazione assumono, a partire dal 2007, un rilievo via via crescente nelle decisioni di finanza pubblica, divenendo tema fondamentale della politica finanziaria e di bilancio, reso ancor più stringente alla luce del percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario ai fini del rispetto degli obiettivi finanziari concordati in sede europea.
A fronte delle difficoltà riscontrate nel perseguire un raffreddamento delle dinamiche della spesa pubblica, è emersa la necessità potenziare il monitoraggio dei flussi di finanza pubblica e di elaborare nuovi strumenti, di carattere più strutturale e selettivo, finalizzati a consentire un più penetrante controllo anche qualitativo della spesa. In questa prospettiva è stato avviato nella scorsa legislatura un programma straordinario di analisi e valutazione della spesa, comunemente denominato, sulla base di analoghe esperienze internazionali, "spending review".
Tra gli obiettivi sottesi alla spending review spesa vi è quello di superare sia la logica dei tagli lineari alle dotazioni di bilancio, sia il criterio della "spesa storica". In particolare, con il processo di revisione della spesa si intende superare il tradizionale approccio "incrementale" nelle decisioni di bilancio, in base al quale, storicamente, si è registrata la tendenza a concentrarsi sulle nuove iniziative di spesa, ovvero sulle risorse (aggiuntive) da destinare ai programmi di spesa già in atto, piuttosto che sulle analisi di efficienza, efficacia e congruità con gli obiettivi della spesa in essere.
Attraverso tale metodo s'intende, inoltre, affiancare ai tradizionali controlli giuridici contabili, fondati su vincoli ex ante sulle autorizzazioni di spesa e sulla verifica ex post della correttezza procedurale, procedure sistematiche di valutazione dell'efficienza della spesa e dell'efficacia delle politiche, anche al fine di realizzare, in via tendenziale, il passaggio da un criterio contabilistico di spesa storica al principio, sperimentato in altri ordinamenti, del cosiddetto bilancio "a base zero" (zero base budgeting), principio su cui, va rammentato, l'articolo 21 della nuova legge di attuazione del pareggio di bilancio (n. 243 del 2012) intende avviare un'apposita sperimentazione.
A tale finalità si aggiungono quella di agevolare il processo di contenimento della spesa, finora operato prevalentemente sulle amministrazioni centrali a seguito di interventi di riduzione lineare delle dotazioni di bilancio, cui si è necessariamente ricorso in assenza della praticabilità di un intervento selettivo sulle diverse destinazioni di spesa nonché, in via generale, quella di implementare nella Pubblica Amministrazione le attività di misurazione dei risultati raggiunti dall'azione amministrativa e di verifica dell'efficienza dell'organizzazione amministrativa; ciò anche mediante l'individuazione, in relazione agli obiettivi di ciascun programma di spesa, di indicatori verificabili ex post.
Il processo di analisi e revisione della spesa è stato dapprima incorporato e reso permanente nel sistema delle decisioni di bilancio ad opera della nuova legge di contabilità e finanza pubblica, legge n. 196/2009, e successivamente rilanciato, anche in ragione delle persistenti esigenze di consolidamento dei conti pubblici, con le nuove modalità operative introdotte con il decreto-legge n.52 del 2015, poi modificato dal il decreto-legge n.69 del 2013. Con la riforma della legge di bilancio operata nel corso del 2016, viene definito un processo di revisione sistematica e strutturale della spesa, grazie alla definizione degli obiettivi di spesa dei Ministeri già nel DEF (vedi il paragrafo "La spending review nel nuovo processo di bilancio")
La disciplina che regola l'attività e le funzioni del Commissario straordinario è costituita dall'articolo 49-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (L. n. 98/29013) reca una nuova disciplina dell'attività volta alla razionalizzazione della spesa pubblica, che sostituisce – semplificandola e rifondendola in un unico articolo, quello in esame – la disciplina già disposta dagli articoli da 1 a 6 del decreto-legge n. 52 del 2012, che vengono conseguentemente abrogati.
La nuova disciplina conferma gli organi cui è affidata l'attività in esame già previsti dal D.L. n. 52 sopradetto, vale a dire il Comitato interministeriale, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri e composto dal Ministro dell'economia e delle finanze, dal Ministro dell'interno, dal Ministro per i rapporti con il Parlamento e il coordinamento dell'attività di Governo, dal Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio. Il Presidente del Consiglio dei ministri può altresì invitare alle riunioni del Comitato interministeriale altri Ministri, in ragione della rispettiva competenza in ordine alle materie da trattare.
Il Comitato svolge attività di indirizzo e coordinamento in materia di razionalizzazione della spesa di tutte le amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e delle società controllate direttamente o indirettamente da amministrazioni pubbliche che non emettono strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati (vale a dire società per azioni ed altre società che emettono titoli quotati, anche se non azionari). Tale attività dovrà concernere in particolare i trasferimenti alle imprese, la riduzione delle spese per acquisto di beni e servizi, l'ottimizzazione dell'uso degli immobili e le altre materie individuate dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 maggio 2012 o da ulteriori direttive del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri può altresì nominare un Commissario straordinario, con durata dell'incarico fino a tre anni, con il compito di formulare indirizzi e proposte, anche di carattere normativo, sulle materie oggetto di spending review. Esso, che va scelto tra persone (anche estranee alla PA) dotate di comprovata esperienza economica ed organizzativa, ha poteri conoscitivi nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche, tra cui l'accesso alle banche dati dalle stesse alimentate, nonché poteri ispettivi, a mezzo degli organi della Ragioneria Generale dello Stato, e può richiedere la collaborazione della Guardia di finanza. Entro venti giorni dalla nomina, il Commissario dovrà presentare al Comitato il proprio programma di lavoro, che va trasmesso anche alle Camere. Per quanto concerne gli oneri derivanti dall'indennità da corrispondersi al Commissario, essi non potranno superare 150 mila euro per l'anno 2013, 300 mila euro per ciascuno degli anni 2014 e 2015 e 200 mila euro per l'anno 2016. I compiti del Commissario straordinario sono stati successivamente estesi dal decreto-legge 24 aprile 2014, n.66 (L.n. 89/2014), che ha affidato all'organo anche l'obiettivo, da inserire poi nella legge di stabilità 2015, del riordino e della riduzione delle società partecipate dagli enti locali.
Il 4 ottobre 2013 è stato nominato il Commissario straordinario per la spending review nella persona di Carlo Cottarelli, che ha assunto le relative funzioni a decorrere dal 23 ottobre 2013, cessando poi dall'incarico nell'ottobre 2014. Nel marzo del 2015 l'incarico di Commissario straordinario per la spending review é stato affidato Yoram Gutgeld e Roberto Perotti, che è successivamente cessato dall'incarico nel novembre del 2015.
Gli obiettivi di risparmio stabiliti nel programma (vedi l'approfondimento "Spending review e Rapporto Cottarelli"), cifrati in 3,6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi a decorrere dal 2017, sono stati individuati sulla base delle indicazioni contenute nel disegno di legge di stabilità 2014, poi divenuta legge n.147 del 2013, che ai commi da 427 a 429 dell'articolo 1 prevede: a) l'adozione di misure di razionalizzazione e revisione della spesa tali da determinare una riduzione della spesa stessa non inferiore a 600 milioni di euro 2015 e 1.310 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017; b) variazioni delle aliquote e delle agevolazioni e detrazioni fiscali tali da conseguire maggiori entrate pari a 3.000 milioni di euro per il 2015, 7.000 milioni per il 2016 e 10.000 milioni a decorrere dal 2017, disponendo nel contempo che non si procederà a tali misure ove entro il 1° gennaio 2015 intervengano provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi in termini di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa derivanti dall'attività di razionalizzazione e revisione della spesa pubblica.
Tali importi sono successivamente stati aumentati da successive disposizioni intervenute nel corso del 2014, in particolare dai decreti-legge n.4 e n.90 dell'anno, pervenendosi ad un obiettivo di risparmio pari a 0,5 miliardi per il 2014, 4,47 miliardi per il 2015, 9 miliardi per il 2016 e 12 miliardi per ciascuno degli anni 2017 e 2018.
Contestualmente agli obiettivi in questione, stabiliti dalla legislazione vigente, una più generale indicazione circa i traguardi finanziari affidati alla spending review è stata prevista nel Documento di Economia e Finanza 2014, Sezione III (Parte I), laddove, vengono ulteriormente aumentati – e per importi consistenti - gli obiettivi finanziari assegnati all'attività in esame, in quanto, si precisa nel Documento, dall'analisi condotta è emersa la possibilità di portare i risparmi fino a 4,5 miliardi nel 2014 (anno nel quale il programma non prevedeva risparmi, poi ad esso affidati per circa 0,5 miliardi dal D.L. 4/2014 prima citato) e fino a 17 e 32 miliardi rispettivamente nel 2015 e 2016, come espone la tabella seguente:
(milioni di euro)
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Spending review programmata nel DEF 2014 |
4.500 |
17.000 |
32.000 |
32.000 |
Anche nel successivo Documento di Economia e Finanza 2015 la revisione della spesa pubblica viene ritenuta una delle più significative azioni strutturali di policy, sia sotto il profilo dell'efficienza nell'impiego delle risorse disponibili, sia al fine di realizzare risparmi di carattere permanente da destinare alla riduzione del carico fiscale. L'azione sulla spesa risulta inoltre in linea con le indicazioni della Commissione Europa circa la sostenibilità delle finanze pubbliche, laddove viene raccomandato un aggiustamento di bilancio "basato sui significativi risparmi annunciati che provengono da un miglioramento duraturo dell'efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli di governo". In ordine agli obiettivi quantitativi dell'operazione, il DEF 2015 conferma gli importi già previsti dal precedente Documento di 17 miliardi per il 2015 e 32 per gli anni 2016 e 2017, precisando inoltre come parte degli importi programmati siano stati conseguiti sulla base di disposizioni intervenute nel corso dell'anno, ad opera in particolare dei decreti legge n.4 e n.66 del 2014 nonché secondo un più complessivo intervento contenuto nella legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014). Nel suo Rapporto sulla programmazione di bilancio 2015 l'Ufficio Parlamentare di Bilancio ha effettuato un'analisi dell'azione di revisione della spesa contenuta nel DEF 2015 cui si rinvia per approfondimenti sul tema.
L'intervento disposto dalla legge n.190 del 2014 è stato in particolare rivolto alla parziale sterilizzazione delle c.d. clausole di salvaguardia poste dalla legge di stabilità del 2014 (L. n. 147/2013). A seguito di tale disattivazione, nonché alla luce delle ulteriori clausole introdotte dalla legge di stabilità 2015 (L.n.190/2014), risulterebbero affidate alla spending review risparmi pari complessivamente a 16,8 miliardi nel 2016, 26,2 miliardi nel 2017 e 28,9 miliardi dal 2018. Poiché peraltro per il 2016 il quadro programmatico del DEF 2015 prevede alcuni miglioramenti nei conti di finanza pubblica sufficienti a generare risorse per una parte del gettito ascritto alle clausole in questione, l'obiettivo di revisione della spesa viene indicato pari a circa lo 0,6 del Pil, vale a dire intorno ai 10 miliardi di euro.
Analogamente a quanto previsto nei precedenti documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, anche nei Documenti di economia e finanza del 2016 e 2017 l'attività di revisione della spesa continua a costituire un elemento qualificante della politica di bilancio, con l'obiettivo di migliorare il controllo della spesa pubblica superando – all'interno di un processo di ridisegno delle norme e delle prassi di formazione delle decisioni di bilancio avviato negli ultimi anni – la logica incrementale della spesa, che si traduce nella tendenza delle amministrazioni a concentrarsi sulla richiesta di stanziamenti aggiuntivi a quelli degli esercizi precedenti. In tal senso, nel Documento di Economia e Finanza 2016 viene evidenziata la significatività dei risultati ottenuti negli ultimi anni nel campo della revisione della spesa, che ha concorso in misura importante al percorso di consolidamento delle finanze pubbliche in atto. L'esame dell'andamento della spesa corrente al netto interessi, che costituisce l'aggregato su cui incide l'attività di revisione, evidenzia negli ultimi anni un percorso discendente, passando dal 42,6 per cento del PIL nel 2013 al 42,2 per cento del 2015. Tale percorso è previsto continuare nell'anno in corso, in cui si attesterebbe al 42,0 per cento e, successivamente, accentuarsi per tutto il periodo di previsione, attestandosi al 39,9 per cento del PIL nel 2019. Va anche segnalato come al netto della spesa per prestazioni sociali - che risente delle fasi cicliche dell'economia e dei fattori legati all'invecchiamento demografico, sui quali la spending review non può avere sostanziali effetti - la spesa corrente primaria sia rimasta stabile per tutto il periodo di crisi 2009-2015, con una variazione media annua prossima allo zero o negativa pur in presenza della rilevante contrazione del tasso di espansione dell'economia determinato dalla prolungata congiuntura economica.
Il contenimento della spesa ha fornito, inoltre, un apporto rilevante alla riduzione del deficit di bilancio, atteso che il saldo di indebitamento dal 3 per cento del 2014 si attesterebbe nel 2016 al 2,3 per cento, il livello più basso da nove anni, continuando poi in tale profilo discendente per tutto il periodo previsivo e passando anzi in territorio positivo nel 2019.
In tale percorso la revisione della spesa rientra – con un ruolo centrale, ed inclusiva anche della revisione delle spese fiscali - nel mix di strumenti che il Governo intende impiegare per la disattivazione delle clausole di salvaguardia nel 2017 (anno in cui ammonterebbero a circa 0,9 punti di PIL). Le misure di spending review verrebbero poi ulteriormente ampliate – secondo quanto afferma il DEF nel tratteggiare la politica di bilancio per gli anni successivi – nel biennio 2018-2019.
Secondo il Documento, i risparmi associati a interventi di razionalizzazione della spesa, in termini di indebitamento netto, riguardano tutti i livelli di governo e risultano così quantificati:
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2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
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Risparmi da Spending review (miliardi di euro) |
3,6 |
18 |
25 |
27,6 |
28,7 |
In una prima fase, la revisione della spesa è stata condotta da Commissari straordinari nominati dal Governo, attraverso un'azione mirata soprattutto al contenimento delle spese per l'acquisto di beni e servizi. Successivamente, è stato avviato un processo di collaborazione tra le amministrazioni di spesa e il MEF per l'individuazione di aree di razionalizzazione e interventi scarsamente efficaci, anche tramite l'analisi dei singoli capitoli di bilancio. Nella ultima legge di stabilità (legge n.208/2015) le voci di risparmio più rilevanti sono rappresentate dai tagli agli stanziamenti dei Ministeri, dal contributo delle autonomie territoriali e dalle disposizioni sulla razionalizzazione dell'acquisto di beni e servizi.
Inoltre, la riduzione del numero dei centri di spesa e e-procurement rimangono due aspetti fondamentali della strategia di razionalizzazione dei processi e dei costi di acquisto da parte delle Amministrazioni Pubbliche ed, in tale contesto, il DEF segnala come particolarmente rilevante l'avvio del Tavolo Tecnico dei Soggetti Aggregatori, che ha tra i suoi compiti quello di elaborare fabbisogni di acquisto di beni e servizi delle amministrazioni e favorire la pianificazione coordinata delle iniziative, per aumentare la quota di acquisti realizzata in forma aggregata. La legge n.208 2015 sopracitata prosegue tale percorso, introducendo vincoli più stringenti per spingere le amministrazioni a utilizzare in misura sempre maggiore le convenzioni Consip per i loro acquisti, prevedendo l'obbligo di giustificare acquisti al di fuori delle convenzioni.
Essenziale, ai fini della riqualificazione della spesa, è anche la razionalizzazione della spesa ICT, che impatta su costi di gestione, investimenti per la semplificazione dei processi, innovazione strategica di lungo termine. A tal fine, secondo il DEF, andranno messe in atto ulteriori misure di rafforzamento, oltre a quelle previste dalla Legge di Stabilità 2016 e si dovrà dare impulso, in particolare, all'azione di Consip, laddove - nonostante gli obblighi di legge già esistenti – sia possibile ottimizzare il ricorso a procedure autonome.
Il DEF rileva, infine, l'importanza delle azioni messe in campo nel settore degli immobili pubblici. A tal fine, il modello di Federal Building, gestito dall'Agenzia del Demanio e già avviato in 18 città italiane, permetterà di concentrare in poli logistici territoriali unitari gli uffici pubblici centrali e periferici, progressivamente in ogni provincia, anche utilizzando cespiti messi a disposizione dal Ministero della Difesa, con conseguente abbattimento dei costi di affitto e dei consumi e offrendo, al tempo stesso, un migliore servizio ai cittadini. Sarà così perseguito l'obiettivo di riduzione del 30 per cento degli spazi e del 50 per cento delle locazioni passive rispetto a fine 2014.
Le linee di intervento esposte nel DEF 2016 sono riscontrabili in termini sostanzialmente analoghi anche nel Documento di Economia e Finanza 2017, nel quale i risultati finora conseguiti mediante il processo di revisione della spesa vengono aggiornati nei termini che seguono:
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anni
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2014
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2015
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2016
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2017
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2018
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2019
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risparmi (miliardi di euro)
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3,6
|
18
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25
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29,9
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31,5
|
26,8
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Gli strumenti che concorrono agli obiettivi di risparmio sono individuati dal DEF nella progressiva estensione del processo di centralizzazione degli acquisti da parte delle pubbliche amministrazioni, incentrata principalmente su un ridotto numero di soggetti aggregatori (vale a dire i soggetti che svolgono attività di centrale di committenza), sulla progressiva individuazione della categorie di prodotti per i quali le amministrazioni devono optare per le procedure d'appalto centralizzate, e sull'ampliamento della spesa presidiata dalla Consip (società del Ministero dell'economia che sui occupa degli acquisti delle amministrazioni pubbliche). Su tali obiettivi incide inoltre significativamente la legge di bilancio per il 2017 (legge n.232 del 2016), che ha previsto misure di razionalizzazione della spesa per un ammontare pari a circa 2,3 miliardi nel 2017, 2,8 miliardi nel 2018 e 4,7 miliardi nel 2019. Di tali importi una quota pari ad oltre un miliardo annuo risulterebbe far carico alle Amministrazioni centrali dello Stato (vedi anche il paragrafo successivo).
Nel quadro programmatico dei conti pubblici esposto nella Nota di aggiornamento del DEF 2017 viene confermata l'importanza della spending review, stimando che circa 0,15 punti percentuali di Pil verranno reperiti a valere sulla spesa pubblica, nell'ambito della manovra per il 2018, su un totale dello 0,5 del Pil attribuibile alla manovra nella sua interezza.
Un importante elemento di novità ai fini del processo di efficientamento della spesa potrà inoltre derivare dall'integrazione, introdotta con le modifiche operate nel corso del 2016 alla legge di contabilità e finanza pubblica n.196 del 2009, della spending review all'interno del ciclo di programmazione economico finanziaria: integrazione con cui si sistematizza la natura permanente dell'attività di revisione nell'ambito del processo di bilancio, come meglio si illustra nel paragrafo successivo.
Il nuovo quadro contabile cui fa riferimento il DEF 2017 deriva dalle modifiche apportate alla legge di contabilità n. 196 del 2009 con la legge 4 agosto 2016 n.163 , che ha unificato la ex legge di stabilità e la ex legge di bilancio in un unico provvedimento, costituito ora esclusivamente dalla (nuova) legge di bilancio. Tali modifiche si aggiungono e fanno sistema con la riforma del bilancio dello Stato operata, sempre nel corso del 2016, con il decreto legislativo 12 maggio 2016, n.90 per quanto riguarda la struttura del bilancio medesimo, che permetterà una revisione sistematica e strutturale della spesa, grazie alla definizione degli obiettivi di spesa dei Ministeri già nel DEF e alla loro conferma in appositi D.P.C.M., entro maggio di ogni anno. Nell'ambito della cornice legislativa che regola ora il quadro procedurale sulla decisione di bilancio: - vengono chiariti il contenuto e la funzione dei programmi all'interno del bilancio, evidenziando gli obiettivi da raggiungere; - viene rafforzato il principio di cassa miglioradosi così la gestione e il controllo dei flussi finanziari; le entrate programmate e gli stanziamenti di spesa sono integrati in un unico atto, insieme agli atti legislativi necessari per raggiungere l'obiettivo. Tali fattori, unitamente ad altri strumenti introdotti dlla legge n.163 del 2016 suddetta, dovrebbero rendere la revisione della spesa uno strumento incorporato nel processo di bilancio, allineandolo maggiormente con una programmazione di bilancio basata sui risultati.
Tale processo risulta così articolato nella nuova legge di bilancio (in particolare dagli articoli 22-bis e 23 della legge n.196/2009): entro il 31 maggio, con D.P.C.M. su proposta del Ministro dell'economia (previa deliberazione del CdM), sono definiti obiettivi di spesa per ciascun Ministero, riferiti al successivo triennio; ai fini del conseguimento dei suddetti obiettivi i Ministri propongono gli interventi da adottare con il disegno di legge di bilancio; dopo l'approvazione della legge di bilancio, il Ministro dell'economia e ciascun Ministro di spesa stabiliscono entro il 1°marzo di ciascun anno in appositi accordi le modalità per il monitoraggio del conseguimento degli obiettivi di spesa, ed il relativo cronoprogramma degli interventi; sulla base di apposite schede trasmesse da ciascun Ministro al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia entro il 15 luglio, quest'ultimo informa il Consiglio dei ministri sullo stato di attuazione degli accordi; entro il 1° marzo ciascun Ministro invia al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dell'economia e delle finanze, una relazione – che verrà allegata al DEF - sul grado di raggiungimento dei risultati in riferimento agli accordi in essere nell'esercizio precedente.
La nuova procedura in questione ha trovato attuazione per la prima volta nell'anno in corso, con riferimento al triennio di programmazione 2018-2020, nel corso del quale - in relazione alle misure di razionalizzazione della spesa previste nella legge di bilancio 2017 per un ammontare pari a complessivi 2,8 miliardi per il 2018 e 4,7 miliardi per il 2019 - l'obiettivo stabilito dal Documento di Economia e Finanza a carico delle Amministrazioni centrali dello Stato è stato cifrato in 1 miliardo per ciascun anno. In relazione a tale obiettivo è intervenuto il D.P.C.M. 28 giugno 2017, che ha ripartito il suddetto importo tra i vari Ministeri.
Il 20 giugno 2017 il Commissario straordinario del Governo Gutgeld ha presentato la sua Relazione annuale, che esamina l'attività di razionalizzazione e revisione della spesa nell'ultimo triennio e i risultati ottenuti.
Anzitutto, la relazione precisa che l'attività di revisione e razionalizzazione della spesa si è concentrata sulla spesa corrente aggredibile, di ammontare pari a 327,7 miliardi, come si evince dal grafico seguente, che riporta la disaggregazione della spesa pubblica italiana nel suo complesso:
Relativamente alla natura della spesa, la relazione afferma che oltre il 90% della spesa corrente aggredibile è composta da:
Con riferimento all'area di spesa, circa tre quarti della spesa corrente sono concentrati in cinque macro aree: sanità, comuni, sicurezza, istruzione e difesa. Le attività di revisione e razionalizzazione della spesa si sono concentrate sulle prime tre voci. Le ultime due macro aree sono state ritenute, secondo la relazione, meno prioritarie.
La Relazione distingue inoltre tra due tipologie di servizi della pubblica amministrazione, quelli rivolti direttamente ai cittadini (ad esempio medici, infermieri, insegnanti, operatori delle forze dell'ordine) e quelli che sono necessari alla PA per far funzionare se stessa (informatica, acquisti, amministrazione, auto di servizio). Per queste funzioni di supporto "interno", si è deciso di intraprendere programmi di razionalizzazione tenendo conto sia dell'evoluzione tecnologica sia della possibilità di aggregazione. In particolare, sono state affrontate quattro aree: le strutture di acquisto, l'informatica, la gestione immobiliare e le auto di servizio.
Analizzata la struttura della spesa corrente aggredibile, la Relazione passa ad illustrare i risultati derivanti dall'attività di spending review, che agisce attraverso due processi generali distinti tra di loro ma logicamente interconnessi e collegati:
Riguardo al primo punto, i capitoli di spesa eliminati e/o ridotti nel periodo 2014-2017 ammontano nel 2017 a 29,9 miliardi di euro (si veda la tabella seguente), riduzione che, al netto del costo del personale, rappresenta il 18% della spesa corrente. Questa riduzione ha interessato tutti i comparti della pubblica amministrazione, ma con effetti differenziati. La pubblica amministrazione centrale ha contribuito per il 24% della spesa complessiva al netto del costo del personale, mentre i comparti locali hanno contribuito per il 17%.
In merito al secondo punto, ossia gli interventi di efficientamento, la Relazione presenta i risultati sia per natura che per area di spesa.
Gli interventi di efficientamento suddivisi per natura di spesa riguardano:
I principali risultati dell'azione del Tavolo degli aggregatori vengono riassunti con i seguenti indicatori:
1. Valore delle gare bandite: 25 miliardi nel 2016, 279% in più rispetto al 2015;
2. Incidenza delle gare aggregate: 82% nel 2016, e 86% nel primo trimestre del 2017 vs 27% nel 2015;
3. Risparmio: sulla base di un campione di gare già aggiudicate il risparmio medio ottenuto è del 23%, con delle variazioni per le singole gare tra il 6% e il 59%.
Come anticipato, la relazione esamina i risultati degli interventi di efficientamento suddivisi per area di spesa.
In accordo con il Ministero della Salute, la strategia per la revisione della spesa nel settore della sanità, il servizio pubblico a maggior intensità di risorse, è stata quella di realizzare gli interventi previsti nel Patto per la Salute.
L'accordo siglato nel 2014 ha identificato un potenziale di efficientamento di 10 miliardi da reinvestire nell'ammodernamento e ampliamento dei servizi sanitari.
Gli aspetti normativi degli interventi sono stati definiti nel DL 66/2014, nella legge di stabilità 2016 e nella legge di bilancio 2017 e sono articolati in tre principali linee di azione:
1. Aggregazione degli acquisti.
Questo intervento riguarda tutti i comparti della pubblica amministrazione, ma nella sua fase iniziale ha coinvolto in particolare il comparto della sanità che rappresenta oltre l'80% del valore degli acquisti soggetti all'obbligo di aggregazione attraverso il Tavolo dei soggetti aggregatori.
2. Piani di efficientamento delle strutture ospedaliere.
Il percorso è stato strutturato in quattro fasi:
a. Ricalcolo della performance economica delle strutture con criteri standardizzati per tutte le regioni e che riflettono la reale produzione delle prestazioni;
b. Individuazione delle strutture con performance economiche/o cliniche insoddisfacenti. Per quanto riguarda la performance economica è stata determinata una soglia di disavanzo tra i costi ed i ricavi (derivanti dalla remunerazione delle attività da parte del Servizio sanitario regionale) pari o superiore al 5% dei medesimi ricavi o pari, in valore assoluto, ad almeno 5 milioni di euro;
c. Redazione da parte delle regioni di piani di azione per le singole strutture identificate che prevedono il rientro dei parametri deficitari entro 3 anni, con la possibilità di avvalersi dell'affiancamento di esperti scelti da AGENAS;
d. Monitoraggio trimestrale dell'esecuzione dei piani. Nella prima fase, che ha riguardato le sole aziende ospedaliere (che sono tipicamente le strutture ospedaliere più grandi), sono state identificate complessivamente 32 strutture deficitarie. Dal 2018 è prevista l'estensione della misura a tutte le strutture, comprese quelle facenti parte di aziende sanitarie locali.
3. Diffusione e coordinamento delle migliori pratiche nelle aziende sanitarie in materie di logistica, informatica e gestione delle risorse umane, da avviare attraverso un tavolo tecnico con la partecipazione delle regioni e del Ministero della Salute. L'obiettivo è quello di estendere a questi processi fondamentali per la gestione delle aziende sanitarie il meccanismo del tavolo tecnico che ha avuto successo per la gestione degli acquisti.
Vedi anche La spending review sanitaria.
Gli interventi di efficienza negli enti locali sono stati basati su tutte le leve di efficienza elencate nella prima parte:
1. Obiettivi di spesa efficiente. Il governo ha introdotto nella legge di stabilità 2015 per la prima volta l'utilizzo di costi standard, poi estesi ai fabbisogni standard, per definire una quota progressivamente crescente del budget di spesa dei comuni, inserendoli nei parametri di calcolo per l'allocazione del fondo di solidarietà. Nella manovra di correzione del 2017 (DL 50/2017) l'utilizzo dei fabbisogni standard è stato esteso anche alla spesa corrente non sanitaria delle regioni. L'introduzione dei costi e fabbisogni standard non produce automaticamente un risparmio per la finanza pubblica. Tuttavia, la premiazione di amministrazioni efficienti e la pressione su quelle meno efficienti, anche attraverso la trasparenza sulla performance promossa per esempio dal sito www.opencivitas.it, rappresenta un incentivo molto forte all'efficientamento di tutte le amministrazioni. Questo meccanismo generalizzato che premia i comportamenti virtuosi è indispensabile per promuovere l'efficienza di un comparto composto da oltre 8000 amministrazioni.
2. Aggregazioni e accorpamenti volti a raggiungere una sufficiente massa critica. Su questo versante gli interventi principali sono stati: a. Incentivi alle fusioni dei piccoli comuni introdotti nel 2014, che hanno finora indotto 120 comuni a fondersi. La fusione dei piccoli comuni è una misura con un forte potenziale non solo di riduzione di costo, ma anche di miglioramento della qualità dei servizi. Sarebbe pertanto una misura non solo da confermare ma, compatibilmente con le disponibilità finanziarie, addirittura da rafforzare ulteriormente; b. La riforma delle province che, anche al netto delle integrazioni di risorse, ha prodotto un risparmio annuo strutturale di circa 843 milioni di euro.
3. Nuove tecnologie. Sono stati avviati due cantieri di lavoro per sfruttare le nuove tecnologie, riguardanti il risparmio energetico nell'illuminazione pubblica. e l'efficientamento delle funzioni di supporto della Pa periferica utilizzando anche le tecnologie digitali per efficientare i processi e l'organizzazione.
Gli interventi di revisione della spesa nel comparto delle forze dell'ordine riguardano sia aspetti di costo che di livello di servizio.
Sono stati articolati in quattro filoni di lavoro:
1. Aggregazione e coordinamento degli acquisti di beni e servizi. E' stato costituito un tavolo tecnico per il coordinamento e l'aggregazione degli acquisti di beni e servizi di tutte le forze dell'ordine (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria), nonché il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e, su categorie selezionate, anche la Difesa. Il tavolo, che si avvale della collaborazione di Consip, ha focalizzato l'attenzione sulle seguenti categorie: a. Macchine di servizio (valore annuo complessivo superiore a 100 milioni): già aggiudicate le gare aggregate con un risparmio medio superiore al 15%; b. Servizi di mensa (valore annuo complessivo, compresa la Difesa, di oltre 420 milioni): è in fase di avvio una gara aggregata per le forze dell'ordine e la Difesa; c. Energia (valore annuo complessivo: 254 milioni): sono in fase di studio le opportunità di aggregazione.
2. Ottimizzazione dei presidi territoriali. E' stata sviluppata una metodologia per la valutazione della copertura dei presidi delle forze dell'ordine principali (l'Arma dei carabinieri, la Polizia di Stato e la Guardia di Finanza) attraverso un nuovo sistema di indicatori analitici: superficie, abitanti, reati, ecc.. Questa metodologia, applicata in via sperimentale alla provincia di Roma, ha prodotto un piano di riassetto che prevede la soppressione e l'accorpamento di 10 stazioni di Carabinieri e commissariati di Polizia e l'istituzione di 7 nuove. Il piano determina un risparmio annuo di due milioni di locazioni passive e soprattutto la miglior copertura delle zone periferiche a Est e a Sud-Sud/Ovest della capitale risultate sguarnite in quanto allo sviluppo demografico del territorio non è stato corrisposto un analogo sviluppo del presidio delle forze dell'ordine. La metodologia testata con successo per la provincia di Roma, è in fase di estensione anche alle ulteriori città metropolitane, dove si prevede la completa definizione entro l'estate. Tale sperimentazione consentirà inoltre di meglio orientare la definizione, da parte del Ministro dell'interno, dei criteri generali per la razionalizzazione dei presidi su tutto il territorio nazionale, anche in attuazione dell'articolo 3 del decreto legislativo 177/2016.
3. Semplificazione dei processi amministrativi e di interazione con la cittadinanza. E' stato costituito un tavolo tecnico inter-ministeriale che ha identificato numerose opportunità di semplificazione dei processi amministrativi e di interazione con la cittadinanza, con un duplice obiettivo: sgravare le forze dell'ordine da attività amministrative a basso valore aggiunto liberando risorse per consentire maggiore impegno per le attività caratteristiche; semplificare e risparmiare tempo a favore della cittadinanza. E' stata per esempio identificata l'opportunità di consentire ai cittadini di fare le denunce di smarrimento dei documenti direttamente presso gli enti responsabili per il loro rilascio. Tale intervento risparmierebbe tempo ai cittadini e contemporaneamente libererebbe oltre 500 risorse a tempo pieno impegnate ogni anno per la gestione amministrativa di oltre 2 milioni di denunce. Il tavolo ha trasformato le opportunità in proposte normative pronte al vaglio della valutazione del Parlamento.
4. Efficienza delle funzioni di supporto. E' stato avviato un gruppo di lavoro per l'identificazione di opportunità di efficienza nelle funzioni di supporto sempre con l'obiettivo di liberare risorse per il loro impiego in attività a più alto valore aggiunto.
La Relazione si sofferma, infine, sulle funzioni di supporto alle pubbliche amministrazioni, identificandone quattro come oggetto di interventi prioritari:
1. Strutture di acquisto. L'aggregazione degli acquisti produce oltre ad un risparmio di prezzo, anche una riduzione degli oneri amministrativi derivante dal minor numero di procedure d'acquisto di valore mediamente più elevato. Infatti, per le categorie aggregate il valore medio delle gare è aumentato del 78% (da 45 a 80 milioni). Estrapolando questi dati è ipotizzabile un risparmio annuo di costi amministrativi di oltre 30 milioni di euro.
2. Gestione immobiliare. Sotto la guida dell'Agenzia del Demanio, la pubblica amministrazione centrale sta perseguendo l'obiettivo ambizioso di ridurre entro il 2021 il 50% delle locazioni passive aggredibili (244 milioni nell'immediato). La strategia adottata è quella del cosiddetto "Federal Building" che accorpa molteplici amministrazioni nella stessa città. Il risparmio complessivo previsto compreso ulteriori operazioni di razionalizzazione è di 200 milioni annui, dei quali quasi 50 milioni sono stati identificati e messi in cantiere (si veda la Tavola 11).
3. Parco auto. Il DL 66/14 e il successivo DPCM attuativo del 25 Settembre 2014 hanno stabilito l'obbligo per tutte le amministrazioni di contenere le spese per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di auto vetture nonché l'acquisto di buoni taxi entro il limite del 30% della spesa sostenuta nel 2011. Il monitoraggio dell'attuazione della norma, stabilito nel suddetto DPCM, è stato affidato ad un censimento annuale. L'ultimo censimento, relativo all'anno 2016, rileva una riduzione di circa 30.000 vetture, ovvero il 50% rispetto alla giacenza complessiva del 2014. Il risparmio complessivo realizzato è stimabile, secondo la Relazione, attorno a 300 milioni annui.
4. Tecnologie dell'informazione e della comunicazione. La Legge di Stabilità 2016 ha previsto la riqualificazione della spesa ICT che permetterà a livello nazionale di adeguarsi all'obiettivo di risparmio del 50% della spesa annuale (che non passa dalle centrali di aggregazione) per la gestione corrente del settore informatico, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, destinando i fondi in investimenti per innovazione e sviluppo. Il piano triennale per l'informatica siglato il 31 maggio 2017 prevede, entro il 2018, un risparmio complessivo di 480 milioni annui.
La Relazione dedica un paragrafo ai confronti internazionali. La spesa pubblica italiana, in termini di incidenza sul PIL, si colloca nella fascia medio-alta rispetto a quella dei paesi europei, come evidenziato dal grafico che segue, che riporta la spesa pubblica complessiva di alcuni paesi europei nel 2016, in percentuale del PIL:
Questo posizionamento è dovuto principalmente a due importanti voci di spesa: interessi sul debito e spesa pensionistica. Per entrambi la spesa italiana è particolarmente alta.
La Relazione evidenzia peraltro che lo sforzo triennale di contenimento della spesa aggredibile, classificata dagli statistici della spesa pubblica come "consumi finali della pubblica amministrazione", pone l'Italia prima tra tutti i paesi OCSE, ad eccezione della Grecia. Grazie a questi sforzi, la spesa italiana per consumi finali della pubblica amministrazione, ovvero per la macchina dei servizi pubblici è, assieme alla Spagna, la più bassa tra i grandi paesi europei in termini di incidenza sul PIL:
