Nella prima parte della XVII legislatura, gli interventi in materia hanno riguardato la stabilizzazione del credito di imposta per il cinema e l'estensione dello stesso anche ai produttori indipendenti di opere audiovisive.
Nella seconda parte della legislatura è, poi, intervenuta una riforma organica che ha definito i principi fondamentali dell'intervento pubblico a sostegno del cinema e dell'audiovisivo, in quanto attività di rilevante interesse generale, e ne ha disciplinato le modalità. In particolare, è stato istituito il Fondo per lo sviluppo degli investimenti nel cinema e nell'audiovisivo e introdotto un sistema di contributi automatici e di contributi selettivi, ed è stata rafforzata la disciplina del credito di imposta. Inoltre, sono stati previsti due piani straordinari per il potenziamento del circuito delle sale cinematografiche e per la digitalizzazione del patrimonio cinematografico e audiovisivo. Infine, sulla base di tale riforma sono stati ridisciplinati la tutela dei minori nella visione di opere cinematografiche e audiovisive, la promozione delle opere europee e italiane da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi, i rapporti di lavoro nel settore.
Ulteriori interventi hanno riguardato la liquidazione e il trasferimento di Cinecittà Luce S.p.A., nonché il sostegno di Istituto Luce Cinecittà S.r.l.
L'art. 8 del D.L. 91/2013 (L. 112/2013) - abrogato poi dall'art. 39, co. 1, lett. d), della L. 220/2016, che ha ridisciplinato la materia - ha reso permanenti, dal 1° gennaio 2014, i crediti d'imposta per la produzione, la distribuzione e l'esercizio cinematografico previsti dalla L. 244/2007 e li ha estesi, dalla medesima data, anche ai produttori indipendenti di opere audiovisive, nel limite massimo complessivo di € 110 mln annui a decorrere dal 2014.
In seguito, l'art. 6 del D.L. 83/2014 (L. 106/2014) ha previsto l'aumento, dal 1° gennaio 2015, della spesa per la concessione degli stessi crediti di imposta, fissandola a € 115 mln, e ha differito al 30 giugno 2014 il termine per l'emanazione del decreto interministeriale, previsto dall'art. 8 del D.L. 91/2013, finalizzato a definire la disciplina applicativa relativa all'estensione del credito d'imposta ai produttori indipendenti di opere audiovisive.
Inoltre, ha previsto la concessione di un credito di imposta per gli anni 2015 e 2016 per il restauro delle sale cinematografiche storiche.
Ancora successivamente, l'art. 1, co. 331-334, della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016) ha apportato numerose modifiche alla disciplina del credito d'imposta, in particolare estendendola, tra l'altro, alle spese per la distribuzione internazionale, alla sostituzione di impianti di proiezione digitale, nonché ai film realizzati sul territorio nazionale su commissione di produzioni estere. E' stata anche prevista una nuova disciplina per la concessione del credito di imposta per la ristrutturazione, l'adeguamento strutturale e tecnologico delle sale e dei relativi impianti e servizi accessori, abrogando, conseguentemente, l'art. 6, co. da 2-bis a 2-sexies, del D.L. 83/2014 - relativi al credito di imposta per il restauro delle sale cinematografiche storiche - ma facendo salve le procedure in corso alla data di entrata in vigore della legge.
Conseguentemente, ha incrementato l'autorizzazione di spesa da 115 a € 140 mln annui a decorrere dal 2016.
A sua volta, l'art. 16 del D.L. 185/2015 (L. 9/2016) ha elevato l'autorizzazione di spesa a € 140 mln anche per il 2015.
Infine, l'art. 14 del D.L. 193/2016 (L. 225/2016) ha incrementato lo stanziamento per il 2016 di € 60 mln.
La L. 220/2016 ha ridefinito la disciplina relativa al cinema e all'audiovisivo, al fine di rilancio e di sviluppo del settore. In particolare, gli obiettivi dell'intervento pubblico comprendono, fra gli altri, la garanzia del pluralismo dell'offerta cinematografica e audiovisiva, il consolidamento dell'industria cinematografica nazionale, la promozione delle coproduzioni internazionali e della circolazione e distribuzione, in Italia e all'estero, della produzione cinematografica e audiovisiva, la conservazione e il restauro del patrimonio filmico e audiovisivo nazionale, la cura della formazione professionale, il sostegno dell'educazione all'immagine nelle scuole, la valorizzazione del ruolo delle sale cinematografiche e dei festival cinematografici.
Con riferimento ai requisiti per accedere ai benefici, resta ferma la necessità - fatta eccezione per gli incentivi fiscali finalizzati ad attrarre in Italia investimenti nel settore - del riconoscimento della nazionalità italiana, che non può essere accordato, fra le altre, a opere audiovisive a carattere pornografico o che incitano alla violenza o all'odio razziale, pubblicità televisive, spot pubblicitari, televendite e telepromozioni, opere audiovisive prodotte esclusivamente a fini commerciali o promozionali, giochi, spettacoli di varietà, quiz e talk show, programmi televisivi.
Inoltre, è necessario che l'impresa di produzione, ultimata l'opera, ne depositi una copia, anche digitale, presso la Cineteca nazionale.
Sono state previste varie tipologie di intervento. La prima è costituita dagli incentivi fiscali. In particolare, è stata ridisegnata la disciplina del credito di imposta, di cui possono beneficiare le imprese di produzione, distribuzione, post-produzione, esercizio cinematografico, le industrie tecniche, le imprese italiane che lavorano per produzioni straniere, le imprese esterne al settore che investono nel cinema italiano. In linea generale, le aliquote sono state rese modulabili e, in alcuni casi, ne è stato elevato l'ammontare. In particolare, il tax credit è aumentato fino al 40% per i produttori indipendenti che distribuiscono il film in proprio e per le imprese esterne che investono in film che accedono ai contributi selettivi.
Una seconda tipologia di intervento è costituita dagli incentivi automatici, che hanno sostituito la precedente attribuzione dei finanziamenti previa verifica della Commissione per la cinematografia. In particolare, l'importo complessivo dei contributi automatici spettante a ogni impresa è determinato sulla base di parametri oggettivi, relativi alle opere cinematografiche o audiovisive precedentemente prodotte o distribuite dalla stessa impresa. Possono essere introdotti meccanismi premianti rispetto ai risultati ottenuti da particolari tipologie di opere – fra le quali opere prime e seconde, documentari, opere di animazione – ovvero in determinati canali distributivi e in determinati periodi dell'anno, con particolare riferimento ai mesi estivi, ovvero su mercati particolari.
La terza tipologia di intervento è costituita dai contributi selettivi, attribuiti sulla base della valutazione di 5 esperti, destinati prioritariamente alle opere cinematografiche e, in particolare, a opere prime e seconde, opere realizzate da giovani autori, film difficili realizzati con modeste risorse finanziarie, opere di particolare qualità artistica, nonché opere sostenute da contributi provenienti da più aziende. Ulteriori contributi selettivi sono attribuiti alle imprese operanti nel settore dell'esercizio cinematografico, a quelle di nuova costituzione, alle start-up, e a quelle che abbiano i requisiti delle microimprese, con particolare riferimento alle piccole sale cinematografiche ubicate nei comuni aventi meno di 15.000 abitanti.
La quarta tipologia di intervento è costituita dai contributi per attività e iniziative di promozione cinematografica e audiovisiva. In questo ambito, un importo pari ad almeno il 3% del Fondo deve essere destinato al potenziamento nelle scuole dell'offerta formativa relativa a cinema, tecniche e media di produzione, diffusione delle immagini e dei suoni, alfabetizzazione all'arte.
Sempre nell'ambito della promozione, il Mibact eroga anche risorse a Istituto Luce-Cinecittà, anche per il funzionamento del Museo italiano dell'audiovisivo e del cinema, Biennale di Venezia, Centro sperimentale di cinematografia, Museo nazionale del cinema di Torino, Cineteca di Bologna.
Sul fronte del sostegno economico, è stata prevista l'istituzione, dal 2017, del Fondo per lo sviluppo degli investimenti nel cinema e nell'audiovisivo alimentato, a regime, con gli introiti erariali derivanti dalle attività del settore. Il finanziamento non può essere inferiore a € 400 mln annui. Una quota tra il 15% e il 18% del Fondo deve essere destinata ai contributi selettivi e a quelli per la promozione.
Per il 2017 nel nuovo Fondo sono confluite le risorse del Fondo per la produzione, la distribuzione, l'esercizio e le industrie tecniche, di cui all'art. 12 del d.lgs. 28/2004 - abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2017, dall'art. 39 della legge di riforma -, che erano allocate su uno dei capitoli in cui si articolava il Fondo unico per lo spettacolo (FUS).
Nell'ambito del Fondo sono state previste due sezioni destinate a finanziare due Piani straordinari.
Il primo riguarda il potenziamento del circuito delle sale cinematografiche. La dotazione annua è di € 30 mln per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019, € 20 mln per il 2020 ed € 10 mln per il 2021, destinati alla concessione di contributi a fondo perduto, o di contributi in conto interessi sui mutui o sulle locazioni finanziarie, finalizzati a riattivazione di sale chiuse o dismesse, realizzazione di nuove sale, trasformazione di sale o multisale esistenti, rinnovo di impianti, apparecchiature, arredi e servizi complementari alle sale. Particolari agevolazioni sono state previste per le sale dei comuni con meno di 15.000 abitanti. E' stata disposta, inoltre, l'introduzione, da parte delle regioni e delle province autonome, di previsioni di carattere urbanistico ed edilizio volte ad incentivare il potenziamento e la ristrutturazione delle sale cinematografiche, anche in deroga agli strumenti urbanistici.
Un'altra sezione del Fondo è destinata a finanziare il Piano straordinario per la digitalizzazione del patrimonio cinematografico e audiovisivo. La sezione ha una dotazione annua pari a € 10 mln per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019, destinati alla concessione di contributi a fondo perduto o di finanziamenti agevolati alle imprese di post-produzione italiane, comprese le cineteche, in proporzione al volume dei materiali digitalizzati e tenendo conto della rilevanza culturale del materiale cinematografico e audiovisivo da digitalizzare, nonché della qualità tecnica e della professionalità complessiva del progetto di digitalizzazione.
Ulteriori € 5 mln provenienti dal Fondo erano stati destinati, per il 2017, alla costituzione di una sezione speciale del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, destinata a garantire operazioni di finanziamento alle imprese per la realizzazione di prodotti audiovisivi e cinematografici. Eventuali, ulteriori, versamenti sono determinati annualmente con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo. E' stato previsto, inoltre, che le risorse della sezione possono essere incrementate anche tramite convenzioni stipulate con investitori pubblici e privati.
Sul fronte organizzativo, è stata prevista l'istituzione del Consiglio superiore del cinema e dell'audiovisivo, in sostituzione della sezione cinema della Consulta per lo spettacolo. Al Consiglio sono stati attribuiti compiti di consulenza e di supporto nella elaborazione ed attuazione delle politiche di settore e nella predisposizione di indirizzi e criteri generali relativi alla destinazione delle risorse pubbliche nello stesso ambito. Esso dura in carica 3 anni ed è composto da 11 membri, di cui tre scelti dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo nell'ambito di una rosa di nomi proposta dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative del settore, e otto personalità del settore – di cui due su designazione della Conferenza unificata –, caratterizzate da particolare e comprovata qualificazione professionale e capacità anche in ambito giuridico, economico, amministrativo e gestionale, nominate dal Ministro nel rispetto del principio di equilibrio di genere. Fra queste, lo stesso Ministro nomina il Presidente.
Inoltre, è stata prevista l'istituzione presso il Mibact del Registro pubblico delle opere cinematografiche e audiovisive, nel quale devono essere iscritte le opere cinematografiche e audiovisive di nazionalità italiana che hanno ricevuto contributi pubblici statali, regionali e degli enti locali o finanziamenti UE. L'iscrizione deve essere chiesta dal produttore o dagli autori o dai titolari dei diritti. In ogni caso, i beneficiari dei contributi devono fornire le comunicazioni richieste, pena la revoca dei benefici sopra indicati.
Ulteriori disposizioni attengono, in particolare – con esclusione delle deleghe (v. successivi paragrafi) - al riconoscimento, da parte dello Stato, del ruolo e dell'attività delle Film Commission, e alla previsione che ogni anno il Mibact deve presentare una relazione alle Camere sullo stato di attuazione degli interventi, con particolare riferimento all'impatto economico, industriale e occupazionale e all'efficacia delle agevolazioni tributarie previste.
La L. 220/2016 ha previsto una delega al Governo riguardante la tutela dei minori nella visione di opere cinematografiche e audiovisive. Essa era finalizzata a superare il sistema previgente, che prevedeva un controllo preventivo di tutti i film destinati alla proiezione in pubblico e all'esportazione, introducendo un meccanismo basato sulla responsabilità degli operatori del settore cinematografico e audiovisivo in ordine alla classificazione dei film prodotti e sulla vigilanza successiva da parte delle istituzioni.
E', conseguentemente, intervenuto il d.lgs. 203/2017, in base al quale la classificazione delle opere cinematografiche è finalizzata ad assicurare il giusto ed equilibrato bilanciamento tra la tutela dei minori e la libertà di manifestazione del pensiero e dell'espressione artistica.
In particolare, il nuovo sistema di classificazione prevede 4 categorie: opere per tutti, opere non adatte ai minori di anni 6, opere vietate ai minori di anni 14, opere vietate ai minori di anni 18.
Per i film vietati ai minori di anni 14 o 18, può essere consentito l'accesso in sala di un minore che abbia compiuto, rispettivamente, almeno 12 o 16 anni, nel caso in cui egli sia accompagnato da un genitore o da chi esercita la responsabilità genitoriale.
Alla classificazione provvedono i produttori o i distributori o chi ne abbia titolo, i quali inviano l'opera, almeno 20 giorni prima della data della prima proiezione, alla Direzione generale cinema del Mibact, per la verifica da parte della Commissione per la classificazione delle opere cinematografiche. La Commissione è composta da un Presidente e da 49 membri scelti fra esperti di comprovata qualificazione professionale e competenza nel settore cinematografico o negli aspetti pedagogico-educativi connessi alla tutela dei minori o nella comunicazione sociale.
La Commissione si esprime entro 20 giorni dalla ricezione dell'opera. Decorso inutilmente tale termine, l'opera può essere proiettata nelle sale cinematografiche.
Avverso il parere della Commissione è possibile proporre istanza di riesame.
La classificazione assegnata ad un'opera cinematografica deve essere visibile al pubblico sia nei materiali pubblicitari che nelle sale cinematografiche. Inoltre, l'informazione sulla classificazione è accompagnata da una o più icone indicanti la eventuale presenza dei contenuti ritenuti sensibili per la tutela dei minori, fra i quali violenza, sesso, uso di armi o turpiloquio.
I provvedimenti di applicazione delle sanzioni previste in caso di inosservanza degli obblighi (sanzioni amministrative pecuniarie e, nei casi più gravi, anche la sanzione accessoria della chiusura della sala cinematografica per un periodo non superiore a 60 giorni) sono pubblicati per estratto nel sito internet della Direzione generale cinema.
E' stata, infine, prevista l'adozione di un regolamento dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, per la disciplina della classificazione delle opere audiovisive destinate al web e dei videogiochi, nel rispetto, fra l'altro, del principio del giusto ed equilibrato bilanciamento tra la tutela dei minori e la libertà di manifestazione del pensiero e dell'espressione artistica, nonché degli standard e delle migliori pratiche internazionali del settore.
In via transitoria, fino all'approvazione del regolamento di funzionamento della Commissione per la classificazione delle opere cinematografiche – alla cui nomina il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo doveva provvedere entro 30 giorni dalla data di pubblicazione del decreto – continuano ad esercitare le proprie funzioni le Commissioni per la revisione cinematografica di cui alla L. 161/1962.
La L. 220/2016 ha previsto una delega al Governo in materia di promozione delle opere italiane ed europee, in particolare introducendo procedure più trasparenti ed efficaci in materia di obblighi di investimento e di programmazione da parte dei fornitori, rafforzando un sistema di mercato più funzionale a una maggiore concorrenza, prevedendo un adeguato sistema di verifica, controllo, valutazione dell'efficacia e un appropriato sistema sanzionatorio.
E', conseguentemente, intervenuto il d.lgs. 204/2017, che:
- ha riformulato la definizione di produttore indipendente, inserendo tra i requisiti anche la titolarità dei diritti secondari sullo sfruttamento delle opere;
- ha modificato la disciplina relativa agli obblighi di programmazione e di investimento riferiti alle opere italiane ed europee che devono essere rispettati da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi lineari;
- ha introdotto sia obblighi di programmazione che di investimento nelle medesime opere per i fornitori di servizi di media audiovisivi non lineari (o, a richiesta).
La verifica sul rispetto degli obblighi è affidata all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che, entro il 31 marzo di ogni anno presenta al Parlamento una relazione sull'assolvimento degli stessi e sulle sanzioni irrogate. La misura minima di queste ultime è stata aumentata a € 100.000 e la misura massima a € 5 mln, ovvero fino all'1% del fatturato annuo, quando il valore di tale percentuale è superiore a € 5 mln.
Obblighi dei fornitori di servizi di media audiovisivi lineari
Il d.lgs. 204/2017 ha previsto, dal 2019, un graduale innalzamento degli obblighi di programmazione. Pertanto, nel 2018 resta fermo che i fornitori di servizi di media audiovisivi lineari devono riservare alle opere europee almeno il 50% del proprio tempo di diffusione giornaliero, con l'esclusione – come già in precedenza - del tempo destinato a notiziari, manifestazioni sportive, giochi televisivi, pubblicità, servizi di teletext e televendite.
Tale quota è innalzata al 53% per il 2019, al 56% per il 2020 e al 60% dal 2021.
Ha introdotto, inoltre, a decorrere dal 1° gennaio 2019, una sotto quota minima (della quota prevista per le opere europee), da riservare giornalmente alle opere di espressione originale italiana, ovunque prodotte: essa è pari ad almeno la metà per la concessionaria del servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale e ad almeno 1/3 per gli altri fornitori di servizi di media audiovisivi lineari.
Le percentuali indicate devono essere rispettate su base annua.
Ha, infine, introdotto una quota minima del tempo di diffusione nella fascia oraria 18.00-23.00 – da rispettare su base settimanale –, da destinare a opere di finzione, di animazione o a documentari originali o altre opere di alto contenuto culturale o scientifico, incluse le edizioni televisive di opere teatrali, di espressione originale italiana, ovunque prodotte. Essa è pari, per la concessionaria, ad almeno il 12% - di cui almeno la metà riservata a opere cinematografiche -, e, per gli altri fornitori di servizi di media audiovisivi lineari, ad almeno il 6% (senza alcun vincolo relativo alle opere cinematografiche).
Con riferimento agli obblighi di investimento ha confermato che una quota minima degli introiti netti annui – o, nel caso della concessionaria, dei ricavi complessivi annui –, deve essere destinato al pre-acquisto, all'acquisto o alla produzione di opere europee.
Anche in tal caso ha previsto, dal 2019, un graduale innalzamento. Pertanto, per il 2018 la quota di investimento resta ferma per la concessionaria al 15% e per gli altri fornitori al 10% e deve essere destinata esclusivamente a opere prodotte da produttori indipendenti. Tale quota è innalzata, per la concessionaria, al 18,5% nel 2019 e al 20% dal 2020, e, per gli altri fornitori, al 12,5% nel 2019 e al 15% dal 2020 e un sesto può anche non essere destinata alle opere prodotte da produttori indipendenti.
Ha disposto, inoltre, che una sotto quota minima (della quota prevista per l'investimento in opere europee) – pari, per il 2018, ad almeno il 3,6% per la concessionaria e ad almeno il 3,2% per gli altri fornitori – deve essere riservata alle opere cinematografiche di espressione originale italiana ovunque prodotte da produttori indipendenti.
Anche tali sotto quote si incrementano dal 2019. Per la concessionaria, l'incremento è pari al 4% per il 2019, al 4,5% per il 2020 e al 5% a decorrere dal 2021. Per gli altri fornitori, l'incremento è pari al 3,5% per il 2019, al 4% per il 2020 e al 4,5% dal 2021.
Per la concessionaria, una ulteriore sotto quota minima – la cui percentuale rimane pari ad almeno il 5% – deve essere destinata a opere di animazione appositamente prodotte da produttori indipendenti per la formazione dell'infanzia.
Obblighi dei fornitori di servizi di media audiovisivi non lineari
I fornitori di servizi di media audiovisivi non lineari soggetti alla giurisdizione italiana devono rispettare:
Dal 1° gennaio 2019, gli obblighi di investimento si applicano anche ai fornitori di servizi di media audiovisivi a richiesta che hanno la responsabilità editoriale di offerte rivolte ai consumatori in Italia, anche se stabiliti in altro Stato membro.
La L. 220/2016 ha previsto una delega al Governo in materia di rapporti di lavoro nel settore cinematografico e audiovisivo. Gli obiettivi erano costituiti, fra l'altro, dalla semplificazione e razionalizzazione delle procedure di costituzione e gestione dei rapporti di lavoro, dal rafforzamento delle opportunità d'ingresso nel mondo del lavoro e dal riordino dei contratti di lavoro vigenti.
E', conseguentemente, intervenuto il d.lgs. 202/2017 che, in particolare, ha disposto:
Inoltre, ha demandato ad un regolamento, da adottare entro 120 giorni dalla data della sua entrata in vigore, la definizione di criteri per l'adozione di una classificazione nazionale uniforme per le professioni artistiche e tecniche del settore cinematografico e audiovisivo.
L'art. 1, co. 331, della L. 147/2013 (legge di stabilità 2014) ha modificato la procedura prevista, nella XVI legislatura, dall'art. 14, co. 6-14, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) per la liquidazione ed il trasferimento della società Cinecittà Luce S.p.A. alla società Fintecna S.p.A., o ad una società da essa interamente controllata, in particolare anteponendo il trasferimento - che doveva essere effettuato entro 60 giorni dalla data della sua entrata in vigore (dunque, entro il 2 marzo 2014) - alla liquidazione.
L'art. 11, co. 3-ter, del D.L. 244/2016 (L. 19/2017) ha disposto che, per il 2017, quota parte delle somme corrispondenti all'eventuale minor utilizzo degli stanziamenti destinati al credito di imposta per il cinema (di cui all'art. 24, co. 1, della L. 183/2011) può essere destinata a Istituto Luce Cinecittà S.r.l. per il funzionamento e per investimenti anche mobiliari, con riferimento al comprensorio di Cinecittà, al fine di potenziare l'attività della Cineteca nazionale e valorizzare il patrimonio cinematografico nazionale.
Per le stesse finalità, ha autorizzato Istituto Luce Cinecittà S.r.l a stipulare uno o più accordi quadro con RAI-Radiotelevisione S.p.A., in quanto concessionaria di servizio pubblico. Gli accordi devono essere approvati, entro trenta giorni dalla data della loro conclusione, con decreto interministeriale (MIBACT-MISE).
L'art. 1, co. 352, della L. 208/2015 ha autorizzato la spesa di € 740.000 annui, a decorrere dal 2016, per il funzionamento dell'Accademia del cinema italiano – Premi David di Donatello in Roma.
