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Politiche della legislazione
Politiche della legislazione
La produzione normativa: cifre e caratteristiche

Nella XVII Legislatura sono state approvate 379 leggi e sono stati emanati 100 decreti-legge, 257 decreti legislativi e 35 regolamenti di delegificazione. Per quel che concerne la materia trattata prevalgono le leggi di ratifica (39,57%), seguite dalla categoria residuale delle "altre leggi ordinarie" (27,97%) e dalle leggi di conversione dei decreti-legge (21,90%). 

 
I numeri delle leggi
05/03/2018

Nella XVII Legislatura sono state approvate 379 leggi; 100 decreti-legge; 257 decreti legislativi e 35 regolamenti di delegificazione.

L'andamento della produzione appare analogo a quello della XVI Legislatura (vedi i due grafici sottostanti): merita registrare però proprio la diminuzione, a partire dal 2015, del ricorso allo strumento dei decreti-legge. Nella XVII Legislatura è anche diminuito, rispetto alla Legislatura precedente, il ricorso ai regolamenti di delegificazione (35 nella XVII, 82 nella XVI).

In particolare, le 379 leggi sono ripartibili nelle seguenti categorie:

  • 150 leggi di ratifica (39,57%)
  • 106 "altre leggi ordinarie" (categoria residuale; 27,97%)
  • 83 conversioni di decreti-legge (21,90%)
  • 18 leggi di bilancio (4,75%)
  • 10 leggi collegate (2,64%)
  • 10 leggi europee (2,64%)
  • 2 leggi costituzionali (0,53%).

La ripartizione delle leggi per categorie nella XVII legislatura è messa a confronto con quella della legislatura precedente nei due grafici sottostanti.

Per quel che concerne l'iniziativa, è possibile individuare:

  • 282 leggi di iniziativa governativa (74,4%; il dato è però fortemente condizionato da leggi che sono formalmente - disegni di legge collegati, di bilancio, "europee", di conversione dei decreti-legge-  o sostanzialmente - disegni di legge di ratifica - di esclusiva iniziativa governativa, al netto di queste leggi il dato è del 3,96%, con i disegni di legge di conversione il dato sale al 26% circa)
  • 92 leggi di iniziativa parlamentare (24,3%)
  • 4 leggi di iniziativa mista (cioè nate dalla confluenza in un testo unificato di disegni di legge governativi e di proposte di legge parlamentari) (1,1%)
  • 1 di iniziativa regionale (0,2%)

Per quel che concerne la sede di approvazione 342 leggi sono state approvate in sede referente (90,24%) e 37 in sede legislativa (9,76%). Il ricorso alla sede legislativa è stato significativamente più basso rispetto alla Legislatura precedente (in termini percentuali nella XVI Legislatura sono state approvate in sede legislativa il 17,39% delle leggi).

 
Le tendenze nella produzione normativa
  • 3 risorse web
05/03/2018

I dati sulla produzione normativa indicano, come si è visto,  l'incidenza significativa delle leggi di ratifica sul totale delle leggi approvate (39,57%); seguono le cosiddette "altre leggi ordinarie" (27,97%) e le leggi di conversione dei decreti-legge (21,90%) anche se i commi dei decreti-legge coordinati (cioè come risultanti una volta convertiti) continuano a contribuire per il 42,34% alla dimensione complessiva delle leggi (come risultante dalla somma dei commi delle leggi, comprensivi dei commi delle leggi di conversione, e dei commi dei decreti-legge nel testo coordinato). A questo dato, soprattutto nell'ultimo anno, concorrono però, in misura significativa, le modifiche parlamentari (nel 2017 la dimensione in termini di commi dei decreti-legge praticamente raddoppia).

Nell'andamento della produzione normativa è possibile cogliere alcune linee evolutive: la Legislatura prende avvio, nel 2013, con un'intensa produzione normativa, concentrata però in un numero relativamente ridotto di leggi: nel periodo 15 marzo, inizio della Legislatura - 31 dicembre 2013 sono approvate 31 leggi con una media di commi per legge di 37,9.

Nei due anni successivi si assiste a un graduale aumento delle leggi approvate. Nel 2014 sono approvate 72 leggi, con una media di 23 commi per legge; il 2015 fa registrare 87 leggi con una media di commi per legge di 27,8. Il 2016 fa segnare il picco della legislatura, con 96 leggi approvate (il numero medio di commi per legge è di 26,7). Il 2017 vede una  riduzione del numero (93), e della dimensione media delle leggi (20,2 commi per legge).

I decreti-legge fanno segnare una traiettoria per certi versi speculare: sono molti nei primi due anni, 2013 e 2014: rispettivamente, 25 e 27; diminuiscono a 21 nel 2015; scendono a 14 nel 2016 sono 13 nel 2017 (il dato degli ultimi due anni è comparabile soltanto al numero di decreti-legge emanati nella seconda metà degli anni Sessanta (furono 12 nel 1969, 14 nel 1966, 15 nel 1965). Alla diminuzione numerica si accompagna a partire dal 2015 la diminuzione dimensionale: la media dei commi per decreto-legge, nel testo emanato dal Governo, si attesta sui 30, per poi risalire nel 2016 a 67 commi e ridiscendere nel 2017 a 49.

Per un confronto tra il numero dei decreti-legge emanati nella XVII legislatura e quello dei decreti-legge emanati nella XVI legislatura si rinvia alla tabella sottostante.

Nel corso della Legislatura sono state approvate 36 leggi-delega; di queste 9 danno attuazione al diritto europeo; in 12 leggi la delega risulta accessoria rispetto all'impianto generale in quanto finalizzata o a dare attuazione a specifici aspetti ovvero al riordino normativo conseguente alle riforme introdotte con la legge; 15 leggi, invece, affidano ai decreti legislativi delegati la riforma di settori specifici dell'ordinamento. Quest'ultima tipologia è riscontrabile soprattutto tra le leggi approvate negli anni centrali della Legislatura (2014-2016) in continuità con quanto avvenuto nelle precedenti ultime Legislature di durata quinquennale (la XIV: 2001-2006 e la XVI: 2008-2013). Ciò conferma l'orientamento ad affidare a deleghe di ampia portata l'attuazione di parti significative del programma di governo.

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Documenti e risorse WEB
 
La qualità delle norme attraverso i pareri del Comitato per la legislazione
05/03/2018

Nel corso della XVII Legislatura, il Comitato per la legislazione ha espresso 176 pareri su 168 provvedimenti normativi sottoposti al suo esame ai sensi degli articoli 16-bis, 96-bis e 96-ter del Regolamento. Come è noto, non si tratta di tutti progetti di legge all'esame della Camera ma solo di quelli contenenti norme di delegazione legislativa o di delegificazione e dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge, oltre che dei progetti di legge e degli schemi di atti normativi del Governo per i quali un quinto dei componenti della Commissione competente chiedano il parere del Comitato.Un'analisi del contenuto dei pareri consente comunque alcune riflessioni sui profili problematici relativi alla tecnica legislativa.

In particolare, il Comitato ha riscontrato in maniera assai ampia (43,75% dei pareri)  casi di modifiche non testuali di altre leggi, in contrasto con la circolare sulla redazione dei testi normativi del Presidente della Camera del 2001 (paragrafo 3, lettera a) e con l'articolo 13-bis della legge n. 400 del 1988.

Il 23,30% dei pareri riscontrano casi in cui norme di rango legislativo vanno ad incidere su fonti secondarie, in contrasto con il paragrafo 3, lettera e) della circolare che prescrive di non ricorrere all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di resistenza ad interventi modificativi successivi.

 

Nel 31,25% dei pareri è poi riscontrata la scarsa portata normativa di disposizioni del provvedimento, a causa della presenza di norme meramente descrittive, ricognitive o programmatiche. A questi si devono aggiungere, per affinità di materia, il 26,70% dei pareri che censurano la presenza di richiami generici, imprecisi o errati.

I pareri del Comitato prestano poi particolare attenzione al fenomeno della delegazione legislativa: a questo proposito merita segnalare che nel 15,34% dei pareri concernenti provvedimenti di delegazione legislativa, il Comitato ha rilevato la mancanza di principi e criteri direttivi adeguati o la loro genericità; nel 14,20 dei casi si è poi registrata una sovrapposizione tra oggetto della delega, da un lato, e principi e criteri direttivi dall'altro. 

La tabella sottostante ricostruisce i rilievi contenuti nei pareri resi dal Comitato per la legislazione nella XVII legislatura.

 
ATN, AIR, VIR
  • 1 focus
05/03/2018

Con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 169 del 15 settembre 2017 è stato approvato il nuovo regolamento che discilplina l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), la verifica dell'impatto della regolamentazione (VIR) e la consultazione. 

Il regolamento abroga i precedenti DPCM n. 170 del 2008 (in materia di AIR) e n. 212 del 2009 (in materia di VIR).

Per quel che riguarda l'AIR, la nuova disciplina prevede nuovi casi di esclusione (art. 6): in particolare l'analisi non dovrà essere predisposta, oltre che, come già previsto, per i disegni di legge costituzionale, per gli atti normativi in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato e per i disegni di legge di ratifica dei trattati internazionali, anche per le norme di attuazione degli statuti delle regioni a statuto speciale, per le leggi di approvazione dei bilanci e dei rendiconti e per i testi unici meramente compilativi.

La nuova disciplina dell'AIR (art. 8) prevede poi una maggiore attenzione all'analisi di tutte le opzioni di intervento praticabili. Per tutte le opzioni di intervento si richiede infatti una comparazione che, ove possibile, quantifichi i principali impatti di natura sociale, economica, ambientale e territoriale.

Viene poi introdotta (art. 10) una specifica disciplina dell'AIR nei decreti-legge, che finora nei fatti venivano esentati dall'analisi in quanto provvedimenti urgenti; tale disciplina è semplificata rispetto a quella generale e prevede un'articolazione in: individuazione dei problemi da affrontare; definizione degli obiettivi; individuazione dei possibili destinatari; quantificazione dei principali impatti.

Per quel che riguarda la VIR, laddove la disciplina previgente disponeva che questa fosse effettuata solo sui provvedimenti per i quali era stata predisposta l'AIR, il DPCM n. 169 del 2017 ne prevede ora la potenziale estensione anche ad ulteriori atti. Si dispone infatti (art. 12) che ciascuna amministrazione predisponga un piano biennale, sentito il dipartimento per gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio, degli atti che intende sottoporre a VIR.

Si prevede inoltre una diversa articolazione della VIR. Le fasi previste sono (art. 13): analisi della situazione attuale e dei problemi; ricostruzione della logica dell'intervento; valutazione dell'intervento con riferimento all'efficacia, all'efficienza, alla perdurante utilità della regolazione e alla coerenza dell'insieme delle norme che disciplinano l'area di regolazione in esame.

Il regolamento prevede anche, agli articoli 16 e 17, una disciplina più dettagliata delle consultazioni, disciplina prima affidata al solo comma 5 dell'articolo 6 del DPCM n. 170 del 2008 che prevedeva che l'AIR desse conto delle modalita' e dei risultati delle consultazioni effettuate, oppure descrivesse le ragioni per cui non si era proceduto allo svolgimento di consultazioni con i soggetti e le categorie interessate. Gli articoli 16 e 17 prevedono invece ora un obbligo, salvo casi straordinari di necessità e di urgenza, di consultazione dei destinatari dell'intervento sia ai fini dell'AIR sia ai fini della VIR. La consultazione può essere aperta, cioè rivolta a chiunque abbia interesse a parteciparvi (per via telematica), o ristretta, se rivolta a soggetti predefiniti dall'amministrazione responsabile sulla base degli interessi coinvolti.

Risulta invece immutata la disciplina dell'analisi tecnico-normativa (ATN) dettata dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 10 settembre 2008.

Sul concreto utilizzo di questi strumenti il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione legislativa e amministrativa, approvato dalla Commissione bicamerale per la semplificazione nella seduta del 31 marzo 2014 (quindi precedentemente all'approvazione della nuova disciplina), ha lamentato come ATN, AIR  e VIR "siano spesso vissuti in maniera puramente formale, quando invece – la ha ricordato [nell'audizione svolta nel corso dell'indagine] Rolf Alter, capo del Direttorato per la Governance pubblica e lo Sviluppo territoriale dell'OCSE – «una buona analisi di impatto della regolamentazione richiede un cospicuo investimento dal punto di vista di tempo e capacità. Inoltre, la valutazione deve essere realizzata ben prima che una legge avanzi lungo l'iter che conduce alla sua approvazione. Ciò significa che bisogna garantire un determinato assetto istituzionale, ma anche la presenza di risorse umane in grado di realizzare queste analisi»".

Per le iniziative dell'Unione europea in materia si rinvia al focus "L'agenda legiferare meglio"

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