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Temi dell'attività parlamentare

Finanza, fisco e patrimonio pubblico
Commissione: VI Finanze
Fisco
Le spese fiscali

Il tema delle spese fiscali (c.d. tax expenditures) è al centro del dibattito ormai da diversi anni. Il fabbisogno informativo a esso associato ha trovato risposta grazie alla procedura di monitoraggio delle spese fiscali ridisegnata dal D.Lgs. n.160 del 2015 che prevede due strumenti con caratteristiche ben distinte.

Da un lato il rapporto annuale sulle spese fiscali, affidato ad una Commissione sulle tax expenditures e allegato allo stato di previsione dell'entrata della legge di bilancio, elenca qualunque forma di esenzione, esclusione, riduzione dell'imponibile o dell'imposta ovvero regime di favore, derivante da disposizioni normative vigenti, con separata indicazione di quelle introdotte nell'anno precedente e nei primi sei mesi dell'anno in corso.

Dall'altro lato il rapporto programmatico, allegato alla Nota di aggiornamento del DEF, indica gli interventi volti a ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali in tutto o in parte ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze sociali o economiche ovvero che si sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità, che il Governo intende attuare con la manovra di finanza pubblica.

 
I precedenti elenchi di spese fiscali e le fonti
20/09/2018

Un primo elenco delle esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio (c.d. tax expenditures) è stato allegato (Tabella 1) alla nota integrativa al bilancio di previsione 2011, con una stima del mancato gettito proiettata sul triennio (articolo 21, comma 11, lett. a) della legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009). Sulla base della Tabella 1, il Gruppo di lavoro sull'erosione fiscale, coordinato dal dott. Vieri Ceriani, il 22 novembre 2011 ha pubblicato la Relazione finaleTale relazione non si è limitata alla classificazione e all'analisi delle misure incluse nell'allegato al bilancio 2011, ma ha esteso l'analisi a tutti gli scostamenti previsti dalla normativa. Negli anni successivi, i bilanci di previsione dal 2012 al 2016 hanno aggiornato l'elenco delle esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio (Tabella 1 della nota integrativa).

Il Decreto Legislativo n. 160 del 2015, in attuazione della delega fiscale, modificando la legge di contabilità n. 196 del 2009, ha introdotto nuovi strumenti di monitoraggio delle spese fiscali, coordinandoli con le procedure di bilancio. In particolare sono previsti due strumenti con distinte caratteristiche: da una parte il Rapporto annuale sulle spese fiscali, che costituisce una ricognizione delle spese fiscali, redatto da una Commissione tecnica e allegato allo stato di previsione delle entrate nel disegno di legge di bilancio; dall'altra il Rapporto programmatico, redatto dal Governo, da allegare alla Nota di aggiornamento al DEF, che costituisce il programma di riordino delle spese fiscali da attuare con la manovra di finanza pubblica.

Il rapporto annuale di ricognizione delle spese fiscali dovrebbe costituire la base informativa per la redazione del rapporto di natura programmatica, volto a ridurre o riformare le spese fiscali ingiustificate, superate dalla nuova situazione sociale ed economica, ovvero le spese fiscali che risultino avere le medesime finalità di programmi di spesa esistenti. La Commissione per le spese fiscali nei suoi rapporti ha evidenziato che la presentazione del rapporto programmatico, contestuale alla Nota di aggiornamento del DEF che deve essere presentata alle Camere entro il 27 settembre di ogni anno, precede temporalmente il rapporto annuale sulle spese fiscali, allegato al bilancio di previsione. Di conseguenza il rapporto programmatico deve fare necessariamente riferimento al rapporto annuale relativo all'esercizio precedente. Potrebbe risultare opportuno un intervento normativo che meglio definisca la relazione logico-temporale tra i due strumenti costitutivi del procedimento di monitoraggio delle spese fiscali.

 
Il Rapporto annuale delle spese fiscali
20/09/2018

La Commissione per la redazione del rapporto annuale sulle spese fiscali, istituita con decreto del MEF il 28 aprile 2016, è composta da 15 membri ed è presieduta dal prof. Marè.

La Commissione ha redatto il primo Rapporto annuale sulle spese fiscali (2016) allegato allo stato di previsione delle entrate (Tabella 1) del disegno di legge di bilancio per l'anno 2017. Il Rapporto, dopo aver chiarito la metodologia utilizzata per individuare le spese fiscali da monitorare, elenca un totale di 444 spese fiscali, suddivise in 20 missioni di spesa considerate nel bilancio dello Stato. Sono riportate inoltre le spese fiscali locali (166), ovvero quelle riferite agli enti territoriali di governo distinte per i vari tipi di tributo.

In particolare, viene affrontata la problematica della individuazione, quantificazione e contabilizzazione nei bilanci pubblici delle tax expenditures. In proposito la Commissione dà conto della scelta di allinearsi alla scelta di quei paesi che sembrano oggi attuare le best practices nel campo della definizione delle spese fiscali, vale a dire il metodo del benchmark legale nel quale il sistema tributario di riferimento è identificato con quello vigente (current tax law). Esso consiste nel valutare, volta per volta, se una disposizione di natura agevolativa rappresenti una caratteristica strutturale del tributo, riferita cioè al suo assetto "normale", oppure rappresenti una deviazione dalla norma. Solo in questo secondo caso la disposizione sarà ritenuta spesa fiscale. Le principali implicazioni di questa scelta metodologica per i tre maggiori tributi sono, a titolo esemplificativo, le seguenti:

  • nel campo dell'Irpef, non sono state qualificate come spese fiscali le detrazioni per spese di produzione del reddito (reddito da lavoro dipendente, pensioni e redditi assimilati), le detrazioni per familiari a carico e le imposte sostitutive sui redditi da capitale;
  • nel campo dell'Ires, non sono state qualificate come spese fiscali le disposizioni sull'ACE;
  • nel campo dell'Iva, non sono state qualificate come spese fiscali le aliquote ridotte e le disposizioni obbligatorie derivanti dall'armonizzazione dell'imposta a livello comunitario.

Il rapporto dà altresì conto delle modalità di classificazione delle spese fiscali e delle linee programmatiche nel riordino delle agevolazioni fiscali e delle prospettive di medio termine partendo dalla constatazione che nel recente passato il riordino delle agevolazioni fiscali è stato strettamente collegato a esigenze di consolidamento dei conti pubblici. In particolare, viene affermato che il riordino delle tax expenditures deve avere il carattere di un intervento di riforma che si inserisce nel quadro delle riforme strutturali già avviate e deve perciò essere collocata nel più ampio ambito della riforma fiscale, eventualmente collegandolo a un potenziamento mirato di deduzioni e detrazioni a favore della famiglia e del lavoro. Un diverso approccio, illustrato nel Rapporto, rguarda la possibilità di operare "interventi orizzontali", che permettano di razionalizzare le spese fiscali, ridurne la portata quantitativa ed eliminare il loro impatto più evidente sull'efficienza e la trasparenza del sistema tributario. Per un analisi di questo primo rapporto si segnala il dossier dell'Ufficio Valutazione Impatto del Senato. 

Il secondo Rapporto annuale sulle spese fiscali (2017) è allegato allo stato di previsione delle entrate del disegno di legge di bilancio per l'anno 2018. Il Rapporto elenca un totale di 466 spese fiscali rispetto alle 444 del rapporto 2016. Sono inoltre riportate le spese fiscali locali (170), ovvero quelle riferite agli enti territoriali di governo distinte per i vari tipi di tributo. In questo secondo Rapporto sono incluse alcune tavole di sintesi delle spese fiscali, dove sono riportate le varie spese fiscali per classi di costo in termini di gettito (tavola 5), per tipo di tributo (tavola 6), per costo e tipo di tributo a doppia entrata (tavola 7), per natura della misura (spesa fiscale) (tavola 8) e per soggetti e categorie di beneficiari (tavola 9). Dalle tabelle si evince che nel 2018 le 466 spese fiscali ammontano complessivamente a 54,2 miliardi di euro (54,9 nel 2019 e 54,7 nel 2020). La gran parte delle tax expenditures incide sull'IRPEF (35,5 miliardi).

Si segnala che la Commissione parlamentare per la semplificazione ha pubblicato il 27 settembre 2017 il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle semplificazioni possibili nel settore fiscale, nella quale è stata analizzata anche la tematica degli sconti fiscali.

 
Il Rapporto programmatico sulle spese fiscali
20/09/2018

La Nota di aggiornamento al DEF deve essere corredata dal Rapporto programmatico volto a ridurre o riformare le spese fiscali ingiustificate, superate dalla nuova situazione sociale ed economica, ovvero le spese fiscali che risultino avere le medesime finalità di programmi di spesa esistenti (articolo 10-bis, comma 5-bis,  della legge n. 196 del 2009, inserito dall'articolo 1 del D.Lgs. n. 160 del 2015). Gli interventi programmati devono tenere prioritariamente conto della tutela dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e di pensione, delle esigenze di tutela della famiglia, della salute, delle situazione di svantaggio economico e sociale, nonché della tutela del patrimonio artistico e culturale, della ricerca e dell'istruzione, dell'ambiente e dell'innovazione tecnologica. Le spese fiscali per le quali sono trascorsi cinque anni dalla entrata in vigore sono oggetto di specifiche proposte di eliminazione, riduzione, modifica o conferma.

In occasione della Nota di aggiornamento al DEF 2016 il Governo non ha predisposto il Rapporto, non essendo ancora disponibile il rapporto annuale sulle spese fiscali, allegato allo stato di previsione dell'entrata nel  disegno di legge di bilancio 2017.

Nella Nota di aggiornamento al DEF 2017 è stato invece predisposto il primo Rapporto programmatico recante gli interventi in materia di spese fiscali, redatto sulla base del primo Rapporto annuale sulle spese fiscali (2016). Il Governo afferma che la riduzione delle agevolazioni deve essere collocata nel più ampio ambito della riforma fiscale, già avviata con gli interventi su Irap e Ires, nonché con la riduzione Irpef di 80 euro mensili per i lavoratori dipendenti con redditi medio-bassi, allo scopo di identificare e razionalizzare le spese fiscali inefficienti o che si sovrappongono a stanziamenti dal lato della spesa (duplicazioni), salvaguardando la riduzione della pressione fiscale. Su questa linea, un approccio potrebbe essere quello di collegare la revisione delle agevolazioni fiscali e il conseguente ampliamento della base imponibile a un potenziamento mirato di deduzioni e detrazioni a favore della famiglia e del lavoro. Un altro approccio, nell'attesa di collegare l'azione di revisione delle spese fiscali a una riforma fiscale più strutturale, potrebbe invece essere quello di operare interventi orizzontali, che permettano di razionalizzare l'intero complesso delle spese fiscali, ridurne la portata quantitativa ed eliminare comunque il loro impatto più evidente sull'efficienza e la trasparenza del sistema tributario. 

 
Le tax expenditures nel rapporto 2017 sulle spese fiscali
20/09/2018

 

Lo studio sulle spese fiscali dell'Ufficio Valutazione Impatto del Senato offre un quadro di insieme sulla materia delle cosiddette spese fiscali (tax expenditures), dedicando una speciale attenzione al secondo Rapporto annuale sulle spese fiscali (2017) allegato al Bilancio di previsione dello Stato per l'anno 2018 e al Bilancio pluriennale 2018-2020.

Il Rapporto annuale sulle spese fiscali, che dovrebbe fornire la base conoscitiva per gli interventi di razionalizzazione, nel 2017 ha censito 466 spese fiscali erariali (erano 468 nel Rapporto del 2016) e 170 spese fiscali locali (166 nel 2016), per un totale di 636 misure. Diciannove erano in scadenza nel 2017.

L'onere finanziario complessivo ammonta, per l'esercizio 2018, a -75,2 miliardi di euro (nel 2017 era pari a -76,5 miliardi):

• -54.248 milioni circa di euro rappresentano l'impatto finanziario delle spese fiscali erariali. Nell'esercizio 2017 era di -54.526 milioni

• -20.939 milioni di euro sono invece le minori entrate dovute alle agevolazioni in materia di tributi locali. Nel Rapporto 2016 alle spese fiscali locali era associato un minor gettito di -22.064 milioni di euro per l'anno 2017.

Le nuove agevolazioni introdotte dal 1° gennaio 2016 al 30 giugno 2017 sono state 44 e, da sole, hanno determinato 4.889 milioni di euro di minori entrate per lo Stato.

Su 466 spese fiscali erariali elencate nel rapporto 2017 solo 132, cioè il 28,3%, riportano dati relativi alle frequenze dei beneficiari. Per 334 misure (il 71,7%) manca l'informazione e non è possibile svolgere elaborazioni. Delle 132 agevolazioni note, più della metà riguarda meno di 30.000 soggetti:

• la percentuale più elevata, il 26%, è riferita a una classe di beneficiari di cui fanno parte meno di 1.000 contribuenti

• il 17% è riferito allo scaglione da 1.000 a 10.000 beneficiari

• il 13% interessa da 10.000 a 30.000 persone.

Il maggior numero di agevolazioni su cui si hanno dati - 73 misure su 132, il 55,4% - riguarda nel complesso un numero bassissimo di beneficiari, circa 425 mila: sono lo 0,35% dei contribuenti che usufruiscono delle tax expenditures in Italia.

Dai dati richiamati nel Rapporto emergono, quindi, alcune evidenze:

solo per 130 tax expenditures erariali su 466 sono possibili analisi e approfondimenti, grazie alla disponibilità di tutte le informazioni necessarie (effetti finanziari, frequenza dei beneficiari ed effetti finanziari pro capite);

Il 55,4% delle misure erariali quantificate è destinata a un numero non elevato di beneficiari (max 30.000 soggetti);

• Il valore medio del beneficio riconosciuto con le tax expenditures è il più elevato per i primi due scaglioni di soggetti beneficiari: per lo scaglione da 1 a 1.000 soggetti il beneficio medio è di 14.595 euro, mentre per lo scaglione da 1.000 a 10.000 il valore medio è di 12.058 euro;

Tre, invece, sono le agevolazioni a favore di una platea oltre i 10 milioni di persone.