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Temi dell'attività parlamentare

Istituzioni e diritti fondamentali
Cittadinanza e immigrazione
Minori stranieri non accompagnati

Il Parlamento ha approvato una legge che modifica la normativa vigente sui minori stranieri non accompagnati presenti in Italia, con l'obiettivo di rafforzare le tutele nei confronti dei minori e garantire un'applicazione uniforme delle norme per l'accoglienza su tutto il territorio nazionale. Nel corso della legislatura è stata altresì data attuazione, con il D.Lgs. 142/2015, alla nuova direttiva europea in materia di accoglienza dei rifugiati e richiedenti protezione internazionale, che contiene specifiche disposizioni sui minori non accompagnati. Per sostenere le attività dei comuni sono state aumentate le risorse del Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori non accompagnati ed è stata prevista la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo, istituito per finanziare l'accoglienza dei soli richiedenti protezione internazionale.

 
La legge sui minori non accompagnati
  • 3 dossier
24/05/2017

Con l'approvazione della legge n. 47/2017, recante misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati, il Parlamento ha introdotto una serie di modifiche alla normativa vigente al fine di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento in favore dei minori stranieri. 

Secondo i dati diffusi dal Ministero dell'interno in occasione del Convegno sulle novità previste dalla legge, che si è tenuto alla Camera il 17 maggio 2017, il fenomeno riguarda circa 26.000 giovani sbarcati, di cui circa 15.000 in accoglienza: 10.000 a carico dei comuni e 4.185 nei centri del ministero dell'Interno. Sono soprattutto maschi, di età superiore a 16 anni. Sotto i 14 anni ci sono 2.014 bambini. Di alcuni di loro si perdono le tracce, altri diventano maggiorenni. Moltissimi provengono da Egitto e Albania, quest'ultimo un Paese di provenienza anomalo, che non presenta particolari criticità, da cui giungono perché attratti dalla qualità della vita e dal welfare italiano. La gran parte dei minori è ospitata in Sicilia. Nel verificare le condizioni di vita dei ragazzi accolti, il garante per l'infanzia ha riscontrato che alcuni giovani mostrano interesse al dialogo, altri restano isolati oppure diventano aggressivi; le ragazze accusano spesso danni psicologici per le violenze subite.

Per quanto concerne il contenuto della legge, le novità principali riguardano: le misure per l'accoglienza dei minori e, più in generale, il rafforzamento dei diritti e delle tutele in favore dei minori. Le disposizioni ivi previste si applicano ai minorenni non aventi cittadinanza italiana o dell'Unione europea che si trovano per qualsiasi causa nel territorio dello Stato o che sono altrimenti sottoposti alla giurisdizione italiana, privi di assistenza e di rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano (art. 2).

La I Commissione della Camera ha avviato l'esame in sede referente della proposta di legge nella seduta del 3 giugno 2014. Nell'ambito di tale esame è stata svolta un'indagine conoscitiva con le audizioni di organizzazioni e istituzioni che operano nel settore, nonché di esperti della materia. Nel corso dell'istruttoria si è reso necessario adeguare il testo della proposta di legge n. 1658, come modificata dalla Commissione, alle modifiche intervenute nel corso della legislatura, a seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. 18 agosto 2015, n. 142 (cd. decreto accoglienza), che ha dato attuazione alle direttive 2013/32/UE (procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale) e 2013/33/UE (relativa all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale).

Tra i principi, la legge, da un lato, introduce esplicitamente un divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei minori stranieri non accompagnati, respingimento che non può essere disposto in alcun caso (nuovo comma 1-bis dell'art. 19 del TU immigrazione).

Dall'altro, modifica la disciplina relativa al divieto di espulsione dei minori stranieri che, in base alla normativa vigente, può essere derogato esclusivamente per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato, stabilendo ulteriomente che, in ogni caso, il provvedimento di espulsione può essere adottato a condizione che non comporti "un rischio di danni gravi per il minore". E' altresì specificato che la decisione del tribunale per i minorenni, che ha la competenza in materia, deve essere assunta tempestivamente e comunque nel termine di 30 giorni.

Ai minori stranieri non accompagnati non si applicano le disposizioni in materia di protezione internazionale e di contrasto all'immigrazione clandestina, contenute nel D.L. 13/2017.

Le misure di accoglienza

In tema di accoglienza, la legge n. 47/2017 introduce alcune modifiche alle disposizioni del decreto legislativo n. 142 del 2015 (art. 4), con le quali:

  • è ridotto da 60 a 30 giorni il termine massimo di trattenimento dei minori nelle strutture di prima accoglienza;
  • è stabilito un termine massimo di 10 giorni per le operazioni di identificazione, mentre fino ad allora non era previsto alcun termine;
  • è introdotto in via generale il principio di specificità delle strutture di accoglienza riservate ai minori.

Inoltre, a completamento del quadro normativo vigente, la legge disciplina una procedura unica di identificazione del minore, che costituisce il passaggio fondamentale per l'accertamento della minore età, da cui a sua volta dipende la possibilità di applicare le misure di protezione in favore dei minori non accompagnati. Tale procedura prevede: un colloquio del minore con personale qualificato, sotto la direzione dei servizi dell'ente locale; la richiesta di un documento anagrafico in caso di dubbio sull'età ed, eventualmente, di esami socio-sanitari, con il consenso del minore e con modalità il meno invasive possibili; la presunzione della minore età nel caso in cui permangono dubbi sull'età anche in seguito all'accertamento (art. 5).

La legge ha inoltre previsto l'istituzione del Sistema informativo nazionale dei minori stranieri non accompagnati, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nel quale confluiscono le cartelle sociali dei minori non accompagnati, compilate dal personale qualificato che svolge il colloquio con il minore nella fase di prima accoglienza. La cartella include tutti gli elementi utili alla determinazione della soluzione di lungo periodo per il minore, nel suo superiore interesse (art. 9).

In relazione alla rete di accoglienza, la legge estende pienamente l'accesso ai servizi del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR a tutti i minori non accompagnati a prescindere dai posti disponibili, come invece previsto dalla legge di stabilità 2015 (art. 1, comma 183, L. n. 190/2014). La capienza del Sistema deve pertanto essere commisurata alle effettive presenze dei minori sul territorio nazionale ed è comunque stabilita nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo (art. 12).

Tutele e diritti dei minori

Per potenziare l'efficacia delle tutele nei confronti dei minori non accompagnati, la legge interviene su ulteriori aspetti della disciplina.

Un ambito di intervento riguarda le modifiche alla disciplina del c.d. rimpatrio assistito, che consiste nel rimpatrio del minore finalizzato a garantire il diritto all'unità familiare dello stesso (artt. 6 e 8). Il provvedimento può essere adottato solo se, in seguito a un'indagine specifica (c.d. indagini familiari), si ritiene che il rimpatrio sia opportuno nell'interesse del minore. In materia, la legge n. 47/2017 rende più celere l'attivazione delle indagini familiari e introduce un criterio di preferenza dell'affidamento ai familiari rispetto al collocamento in comunità di accoglienza. Inoltre, è spostata la competenza ad adottare i provvedimenti di rimpatrio assistito dal Ministero del lavoro al tribunale per i minorenni, che già oggi decide in merito ai provvedimenti di espulsione.

Per favorire e promuovere gli istituti di assistenza e protezione dei minori in stato di abbandono (tutela e affidamento), che già trovano applicazione nei confronti dei minori stranieri non accompagnati, la legge assegna agli enti locali il compito di sensibilizzare e formare affidatari per accogliere i minori, in modo da favorire l'affidamento familiare in luogo del ricovero in una struttura di accoglienza; nonché prevede l'istituzione, presso ogni tribunale per i minorenni, di elenchi di tutori volontari disponibili ad assumere la tutela di un minore straniero non accompagnato (artt. 7 e 11).

Alcune disposizioni della legge sono poi finalizzate a rafforzare singoli diritti già riconosciuti ai minori non accompagnati. In particolare:

  • è estesa la piena garanzia dell'assistenza sanitaria ai minori non accompagnati prevedendo la loro iscrizione al Servizio sanitario nazionale, che la normativa considerava obbligatoria solo per i minori in possesso di un permesso di soggiorno, anche nelle more del rilascio del permesso di soggiorno, dopo il ritrovamento a seguito della segnalazione (attualmente è comunque garantita a tutti i minori la tutela della salute);
  • è incentivata l'adozione di specifiche misure da parte delle istituzioni scolastiche e delle istituzioni formative accreditate dalle regioni idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori, anche mediante convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato (art. 14);
  • sono implementate le garanzie processuali e procedimentali a tutela del minore straniero, mediante la garanzia di assistenza affettiva e psicologica dei minori stranieri non accompagnati in ogni stato e grado del procedimento (art. 15) e il riconoscimento del diritto del minore di essere informato dell'opportunità di nominare un legale di fiducia, anche attraverso il tutore nominato o i legali rappresentanti delle comunità di accoglienza, e di avvalersi del gratuito patrocinio a spese dello Stato in ogni stato e grado del procedimento (art. 16).

Infine, alcune disposizioni introducono misure speciali di protezione per specifiche categorie di minori non accompagnati, in considerazione del particolare stato di vulnerabilità in cui si trovano, come i minori non accompagnati vittime di tratta (art. 17).

    Dossier
     
    Minori stranieri non accompagnati
    • 4 risorse web
    24/05/2017

    Nel nostro ordinamento le disposizioni in materia di minori stranieri non accompagnati sono contenute principalmente negli articoli 32 e 33 del Testo unico in materia di immigrazione (D.Lgs. n. 286/1998), nonché nel relativo Regolamento di attuazione (D.P.R. n. 394/1999) e nel D.P.C.M. n. 535 del 1999.

    Specifiche disposizioni sull'accoglienza dei minori non accompagnati sono previste dal recente D.Lgs. n. 142/2015, con cui nel corso dell'attuale legislatura è stata recepita la direttiva 2013/33/UE relativa all'accoglienza dei richiedenti asilo (c.d. direttiva accoglienza). Con riferimento particolare ai minori non accompagnati "richiedenti protezione internazionale", oltre al menzionato decreto, si applicano alcune disposizioni del D.Lgs. 25 del 2008 sulle procedure per la domanda di protezione internazionale (art. 19; art. 6, co. 2 e 3; art. 26, co. 5 e 6), e del D.Lgs. 251/2007 (art. 28).

    La definizione di "minori non accompagnati" comunemente utilizzata è quella specificata nell'articolo 2 della Direttiva Europea 2001/55/CE: "i cittadini di paesi terzi o gli apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri".

    In ambito nazionale, riprendendo sostanzialmente le indicazioni europee, la definizione è ora contenuta nell'art. 2, co. 1, del D.Lgs. 18 agosto 2015, n. 142, secondo cui il minore non accompagnato è lo straniero (cittadino di Stati non appartenenti all'Unione europea e apolide), di età inferiore ai diciotto, che si trova, per qualsiasi causa, nel territorio nazionale, privo di assistenza e rappresentanza legale.

    Per quanto riguarda le dimensioni del fenomeno, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali pubblica con cadenza bimestrale report statistici relativi ai dati sui minori stranieri non accompagnati segnalati in Italia. Inoltre, l'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) promuove ogni due anni un'indagine nazionale che coinvolge tutti i Comuni italiani ai quali spetta la tutela e l'accoglienza dei minori non accompagnati presenti nel territorio. I dati quantitativi e qualitativi raccolti sul fenomeno sono disponibili nell'ultimo rapporto pubblicato (2016).

    Documenti e risorse WEB
     
    L'accoglienza dei minori non accompagnati
    • 1 dossier,
    • 1 risorsa web
    24/05/2017

    Nel corso della legislatura è stato emanato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, il decreto legislativo n. 142 del 2015 (cd. decreto accoglienza), di attuazione della direttiva 2013/33/UE sull'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (c.d. direttiva accoglienza) e della direttiva 2013/32/UE che reca procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (c.d. direttiva procedure).

    Il decreto ridisegna il sistema di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, prevedendo disposizioni vertenti in particolare sull'accoglienza delle persone vulnerabili, primi fra tutti i minori non accompagnati, con l'obiettivo di rafforzare complessivamente gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento secondo le indicazioni emerse nell'Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata il 10 luglio 2014 sul piano nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari (si cfr. art. 18, 19, 19-bis e 21 del D.Lgs. n. 142/2015). Tali disposizioni sono state in parte modificate ed implementate dalla legge n. 47 del 2017 sulla tutela dei minori stranieri non accompagnati.

    In particolare, il sistema che ne risulta  distingue tra prima e seconda accoglienza. E stabilisce il principio in base al quale il minore non accompagnato non può in nessun caso essere trattenuto presso i centri di permanenza per i rimpatri (ex Cie, Centri di identificazione ed espulsione) e i centri governativi di prima accoglienza.

    L'accoglienza ad hoc dei minori si fonda innanzitutto sull'istituzione di strutture governative di prima accoglienza per le esigenze di soccorso e di protezione immediata di tutti i minori non accompagnati. La legge n. 47 del 2017 ha specificato che deve trattarsi di strutture specificamente destinate ai minori.

     

    Tali strutture sono istituite con decreto del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza unificata e sono gestite dal medesimo Ministero, anche in convenzione con gli enti locali. Con decreto del Ministro dell'interno, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze per i profili finanziari, sono stabilite le modalità di accoglienza, gli standard strutturali e i servizi da erogare, in modo da assicurare un'accoglienza adeguata alla minore età. Le strutture di prima accoglienza sono attivate dal Ministero dell'interno, in accordo con l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura, e gestite dal Ministero dell'interno anche in convenzione con gli enti locali.

     

    Nelle strutture di prima accoglienza i minori sono accolti per il tempo strettamente necessario alla identificazione e all'eventuale accertamento dell'età, nonché a ricevere tutte le informazioni sui diritti del minore, compreso quello di chiedere la protezione internazionale. In ogni caso, i minori possono restare in tali strutture non oltre trenta giorni (il termine originario era di sessanta, poi ulteriormente ridotto dalla L. 47/2017). All'interno delle strutture è garantito un colloquio con uno psicologo dell'età evolutiva, accompagnato se necessario da un mediatore culturale.

    Con le modifiche introdotte dalla legge n.  47 del 2017, si stabilisce che le operazioni di identificazione del minore devono concludersi entro dieci giorni e devono essere svolte sulla base di una procedura unica sull'intero territorio nazionale disciplinata dalla legge (art. 19-bis, D.Lgs. 142 del 2015).

     

    Per la prosecuzione dell'accoglienza del minore, il decreto n. 142, in seguito alle modifiche introdotte con la L. 47/2017, non opera più alcuna distinzione tra minori in relazione alla domanda di protezione internazionale.

    Infatti, ai sensi dell'art. 19, co. 2, del decreto, tutti i minori non accompagnati sono accolti nell'ambito del Sistema di protezione di protezione per richiedenti asilo e rifugiati - SPRAR, la cui capienza deve essere pertanto commisurata alle effettive presenze di minori stranieri nel territorio nazionale e comunque, nei limiti delle risorse del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo di cui all'art. 1-septies del D.L. n. 416/1989 (conv. L. 39/1990, c.d. legge Martelli), da riprogrammare annualmente. A tal fine, gli enti locali che partecipano alla ripartizione del Fondo prevedono specifici programmi di accoglienza riservati ai minori non accompagnati.

    Prima delle modifiche introdotte dalla L. 47 del 2017, invece, si prevedeva per i minori non accompagnati non richiedenti protezione internazionale la possibilità di accedere ai servizi di accoglienza finanziati con il Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo nei limiti dei posti e delle risorse disponibili, possibilità che era stata inizialmente introdotta con la legge di stabilità 2015 (art. 1, comma 183, L. n. 190/2014) al fine di estendere l'assistenza della rete SPRAR anche ai minori stranieri non accompagnati che non hanno richiesto il riconoscimento del diritto di asilo.  Infatti, sino a quel momento solo i minori stranieri non accompagnati richiedenti asilo, ai sensi dell'art. 26 del D.Lgs. 25/2008, erano immediatamente avviati nelle strutture di accoglienza del rete SPRAR (Camera dei deputati, Commissioni riunite I e II, Audizione informale del Capo Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno prefetto Morcone, 15 settembre 2014).

    Nella scelta del posto, tra quelli disponibili, in cui collocare il minore, si deve tenere conto delle esigenze e delle caratteristiche dello stesso minore, in relazione alla tipologia dei servizi offerti dalla struttura di accoglienza. Le strutture nelle quali sono accolti i minori stranieri non accompagnati devono soddisfare, nel rispetto dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, gli standard minimi dei servizi e dell'assistenza forniti dalle strutture residenziali per minorenni ed essere autorizzate o accreditate ai sensi della normativa nazionale e regionale in materia.

    In caso di temporanea indisponibilità nelle strutture di cui sopra, l'assistenza e l'accoglienza del minore sono temporaneamente assicurate dal comune dove si trova il minore, secondo gli indirizzi stabiliti dal Tavolo di coordinamento nazionale istituito ai sensi dell'articolo 15 del D.Lgs. n. 142/2015 presso il Ministero dell'interno, cha ha il compito di programmare gli interventi del sistema di accoglienza, compresi i criteri di ripartizione regionale dei posti disponibili. E' fatta salva la possibilità di trasferire il minore in altro comune, tendendo in considerazione prioritariamente il superiore interesse del minore. I comuni che assicurano l'attività di accoglienza accedono ai contributi disposti dal Ministero dell'interno a valere sul Fondo nazionale per i minori non accompagnati.

    In relazione alle criticità riscontrate a seguito del consistente afflusso di migranti, con una disposizione del D.L. n. 113/2016 (art. 1-ter) è stata introdotta la possibilità di attivare strutture di accoglienza temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati, in presenza di arrivi consistenti e ravvicinati (art. 19, co. 3-bis, D.Lgs. 142 del 2015).

    In particolare, la disposizione prevede che in presenza di due condizioni - ossia: in caso di arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati e qualora i comuni non riescano a garantire l'accoglienza nelle forme già previste dalla legge - il Prefetto disponga l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate ai minori non accompagnati, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura. 

    In tali strutture possono essere accolti solo i minori di età inferiore agli anni quattordici per il tempo strettamente necessario al trasferimento nelle strutture di seconda accoglienza previste dal decreto accoglienza.

    Dossier
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    Il Fondo per l'accoglienza dei minori stranieri
    24/05/2017

    La legge di stabilità 2015 (L. 190/2014, art. 1, co. 181-182) istituisce, a decorrere dal 1° gennaio 2015, il Fondo per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, nello stato di previsione del Ministero dell'interno. Nel nuovo fondo confluiscono le risorse dell'analogo Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali dal decreto-legge 95/2012 (convertito dalla L. 135/2012) che viene contestualmente soppresso. Inoltre, il nuovo fondo è incrementato di 12,5 milioni di euro all'anno a decorrere dal 2015 (art. 17, co. 14).

    Il Fondo nazionale per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati è stato istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali dall'art. 23, comma 11 (quinto periodo), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 95 (L. 135/2012), con una dotazione di 5 milioni di euro per l'anno 2012. L'istituzione del nuovo fondo fa parte di una serie di misure, recate dal medesimo art. 23, comma 11, volte ad assicurare la prosecuzione degli interventi connessi al superamento dell'emergenza umanitaria nel territorio nazionale, ivi comprese le operazioni per la salvaguardia della vita umana in mare, in relazione all'eccezionale afflusso di cittadini appartenenti ai Paesi del Nord Africa.Attraverso il Fondo, il Ministro provvede, con proprio decreto, sentita la Conferenza unificata, alla copertura dei costi sostenuti dagli enti locali per l'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati, nei limiti delle risorse stanziate.

    Nel corso della legislatura, la dotazione del fondo è stata progressivamente incrementata: di 20 milioni per l'anno 2013, dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge n. 120/2013 (L. n. 137/2013) nonché, di 40 milioni di euro per il 2014 e di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015 e 2016 dall'art. 1, co. 202 e 203, della L. 147/2013 (legge di stabilità 2014). Nel bilancio 2016 le risorse destinate al fondo risultano pari a 170 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017 e 120 milioni per il 2019. La legge di bilancio 2017 (L. 232/2016) dispone, infine, un incremento del Fondo di 50 milioni di euro a decorrere dal 2018 per adeguamento al fabbisogno.

    Pertanto, secondo quanto previsto dalla legge di bilancio 2017, il Fondo per l'accoglienza dei minori ha uno stanziamento pari a 170 milioni di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018 e 2019 (cap. 2353 dello stato di previsione dell'Interno).

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