Camera dei deputati

L'amministrazione periferica dello Stato è rappresentata dal complesso degli uffici delle amministrazioni ministeriali che hanno una competenza territorialmente delimitata. I ministeri hanno una propria articolazione periferica disciplinata nel relativo regolamento di organizzazione; l'ambito territoriale degli uffici periferici di norma è provinciale, ma può anche essere subprovinciale, regionale, infraregionale, ecc. Tali uffici dipendendono funzionalmente dal ministero di riferimento.

Negli ultimi anni, il legislatore ha più volte tentato di riordinare e razionalizzare la rete delle uffici periferici delle amministrazioni statali, lungo due direttrici fondamentali: da un lato, favorendo la concentrazione e l'accorpamento degli uffici periferici, al fine di contrastare l'elevata frammentazione organizzativa dello Stato sul territorio e, dall'altro, ridefinendo in via tendenzialmente residuale le funzioni di tali uffici, in coerenza con l'ampia dismissione di funzioni amministrative statali in favore di regioni ed enti locali realizzato exD.Lgs. 112/1998.

Le riforme intraprese hanno previsto diversi modelli organizzativi, in relazione alle difficoltà incontrate nel percorso di riforma. Sulla base della delega contenuta nella legge n. 59/1997, l'articolo 11 del D.Lgs. 300/1999 dapprima istituì gli uffici territoriali del Governo quali organi di rappresentanza generale dello Stato in periferia: tali uffici, oltre al mantenimento delle funzioni di competenza delle prefetture, avrebbero dovuto assumere la titolarità di tutte le attribuzioni dell'amministrazione periferica dello Stato, ad eccezione di alcune espressamente indicate (affari esteri, giustizia, difesa, tesoro, finanze, pubblica istruzione, beni culturali, agenzie e, successivamente, anche comunicazioni). Il D.P.R. 287/2001 individuava quali amministrazioni avrebbero dovuto trasferire agli UTG i compiti svolti dalle proprie strutture locali.

In seguito alle difficoltà incontrate nell'attuazione dell'originario disegno di riforma, l'articolo 11 del D.Lgs. 300 è; stato significativamente modificato con il D.Lgs. 29/2004, in virtù del quale gli uffici hanno assunto la nuova denominazione di prefetture - uffici territoriali del Governo (utg) e hanno mutato le loro funzioni, assumendo, accanto ai compiti propri delle prefetture, un ruolo di coordinamento degli uffici periferici dello Stato. Conseguentemente, il D.P.R. 287/2001 è stato abrogato e sostituito dal nuovo regolamento di attuazione, emanato con D.P.R. 180/2006.

In base al vigente articolo 11 del D.Lgs. 300/1999, la prefettura - ufficio territoriale del governo, oltre alle attribuzioni istituzionali proprie della prefettura, di rappresentanza generale del governo sul territorio, assicura l'esercizio coordinato dell'attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantisce la leale collaborazione di detti uffici con gli enti locali. Gli strumenti per garantire da tutto ciò sono rappresentati dalla conferenza provinciale permanente, organo che coadiuva il prefetto nell'esercizio di tali funzioni, e dal riconoscimento in capo al prefetto della titolarità ad agire in via sostitutiva nei confronti degli uffici periferici.

Ai sensi del regolamento di cui al D.P.R. 180/2006, la conferenza provinciale permanente è presieduta del prefetto e composta dai responsabili di tutte le strutture amministrative periferiche dello Stato operanti nella provincia, e dai rappresentanti degli enti locali (presidente della provincia, rappresentante della città metropolitana, ove costituita, sindaco del comune capoluogo e sindaci dei comuni eventualmente interessati alle questioni trattate, o loro delegati), nonchè da tutti quei soggetti istituzionali di cui è ritenuta utile la partecipazione ai fini delle concrete determinazioni da assumere, o che vi hanno comunque interesse. La Conferenza opera articolandosi in sezioni corrispondenti ad aree e settori organici di materie (amministrazioni d'ordine; sviluppo economico e attività produttive; territorio, ambiente e infrastrutture; servizi alla persona e alla comunità). Il prefetto nel capoluogo della regione è coadiuvato anche da una conferenza regionale).

Per garantire la capacità di coordinamento degli uffici periferici statali, il prefetto, oltre che in sede di conferenza provinciale, è titolare di poteri di intervento diretto verso tali uffici, sino alla sostituzione. La condizione per intervenire è la presenza di disfunzioni o anomalie nell'attività amministrativa di un ufficio periferico dello Stato, tali da poter arrecare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla collettività. Qualora venga a conoscenza di una simile situazione, il prefetto:

1. acquisisce ulteriori elementi per favorire una mediazione con i soggetti interessati;
2. laddove non si giunga ad un'intesa diretta ad eliminare la disfunzione, convoca la conferenza permanente per l'individuazione delle misure necessarie;
3. ove occorra, invita il responsabile dell'ufficio interessato ad adottare i provvedimenti necessari, indicando un congruo termine;
4. in caso di inottemperanza, adotta i provvedimenti necessari, previo assenso del Ministro competente e previa informativa al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Qualora il Ministro competente non dia l'assenso nel termine di trenta giorni, il Presidente del Consiglio può deferire la questione al Consiglio dei Ministri che autorizza il prefetto all'intervento.

Nel quadro organizzativo descritto, gli uffici amministrativi periferici dei diversi ministeri hanno mantenuto la loro autonomia funzionale ed organizzativa rispetto alle prefetture-uffici territoriali del governo, in quanto continuano a dipendere esclusivamente dall'amministrazione centrale di pertinenza.

Parallelamente, il legislatore ha più volte invitato le amministrazioni ministeriali a prevedere una revisione e riduzione delle strutture periferiche indicando diversi percorsi. In alcuni casi, si è lasciata l'amministrazione libera di scegliere, alternativamente, o la rideterminazione della rete periferica secondo un'articolazione (non inferiore a quella) regionale o interregionale, oppure il trasferimento delle funzioni svolte da tali uffici all'interno delle prefetture - uffici territoriali del Governo. Si vedano, al riguardo, sia l'art. 1, co. 404, lett. c),L. 296/2006, che l'art. 74, D.L. 112/2008.

Successivamente, il D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito dalla L. 14 settembre 2011, n. 148, prevedendo l'avvio di un programma di "spending review" mirata alla definizione dei costi standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato, ha disposto che tra gli obiettivi primari del suddetto programma per la razionalizzazione della spesa pubblica vi fosse in particolare la razionalizzazione di tutte le strutture periferiche dell'amministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficio unitario a livello provinciale.

Da ultimo, l'articolo 2, co. 10, lett. c),D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, richiede alle singole amministrazioni ministeriali, in sede di adozione dei nuovi regolamenti di organizzazione, di rideterminare la rete periferica su base regionale o interregionale. Contemporamente, l'articolo 10 del medesimo D.L. 95/2012 ha previsto norme particolari per la riorganizzazione delle Prefetture – Uffici territoriali del Governo, mediante:

1. un rafforzamento delle funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio, svolte dalle Prefetture - Uffici territoriali del Governo, da realizzare mediante la costituzione di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato;
2. il conseguimento dei livelli ottimali di efficienza, da realizzare mediante l'accorpamento delle singole funzioni logistiche e strumentali di tutti gli uffici periferici delle amministrazioni statali sotto la responsabilità diretta ed esclusiva di un unico ufficio, in modo da realizzare un risparmio di spesa pari al 20 per cento.

All'inizio della XVII legislatura la Commissione Affari costituzionali ha espresso parere negativo sullo schema di regolamento in materia di riorganizzazione della presenza dello Stato sul territorio. Il provvedimento mirava a rafforzare in capo alle prefetture-uffici territoriali del governo e al prefetto la funzione di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio e di coordinamento delle attività amministrative degli uffici periferici, in particolare attraverso l'istituzione di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra i cittadini e lo Stato e di un ufficio per l'esercizio unitario delle funzioni logistiche e strumentali delle articolazioni periferiche ministeriali.