Camera dei deputati

La Direzione VIII del Dipartimento del Tesoro, al cui interno è stata istituita la Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sulla corretta attuazione della riforma delle società a partecipazione pubblica, ha predisposto un Rapporto che illustra le principali risultanze della revisione straordinaria, prevista dall'articolo 24 del Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP), e che fornisce anche interessanti informazioni sulla tipologia di partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche.

Il documento analizza anche alcuni profili problematici, emersi con particolare evidenza in sede di applicazione della normativa introdotta dal TUSP, che hanno condizionato l'attuazione della riforma, e in particolare talune incertezze interpretative che hanno riguardato:

• l'ambito della definizione di società a controllo pubblico;
• differenti letture nella riconduzione delle attività societarie alla nozione di servizi di interesse generale;
• difficoltà nell'individuare procedure di alienazione delle partecipazioni, idonee a rendere compatibili regole di trasparenza e prassi di mercato.

Anche l'analisi dei dati raccolti dalla Struttura di monitoraggio, ad esito della revisione straordinaria prevista dall'art. 24 del TUSP, indica due significative deviazioni rispetto alle finalità perseguite dalla riforma.
In primo luogo, su un totale di 32.427 partecipazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche, 18.124 (circa il 56 per cento) sono risultate non conformi a quanto disposto dal TUSP e pertanto avrebbero dovuto formare oggetto di misure di razionalizzazione. In relazione a tale dato, è doveroso sottolineare che, per circa il 46 per cento (8.351) di dette partecipazioni non conformi ai requisiti del TUSP, le amministrazioni partecipanti hanno espresso la volontà di mantenere la partecipazione, senza prevedere alcun intervento di razionalizzazione.
In secondo luogo, con riferimento alle amministrazioni che hanno dichiarato - in sede di revisione straordinaria - l'intenzione di procedere all'alienazione delle partecipazioni detenute, su un totale di 3.117 partecipazioni dichiarate cedibili, solo in 572 casi (il 18 per cento) è stato comunicato il buon esito della procedura. Con riferimento alle amministrazioni che hanno comunicato la volontà di esercitare il diritto di recesso dalle società entro il 30 settembre 2018, su un totale di 568, soltanto in 178 casi (pari al 31 per cento) è stato comunicato l'esito positivo della procedura.
Le alienazioni e i recessi posti in essere a valle della revisione straordinaria delle partecipazioni prevista dal TUSP hanno generato introiti pari a circa 431 milioni di euro.

I dati acquisiti

Il numero complessivo di amministrazioni tenute ad effettuare la ricognizione straordinaria stabilita dal TUSP era pari a circa 10.700. Le amministrazioni che hanno effettivamente adempiuto agli obblighi di comunicazione al Dipartimento del Tesoro (comprese le comunicazioni negative, di non detenzione di partecipazioni) sono state 9.341, pari all'87 per cento del totale. Nelle  96 amministrazioni centrali, la percentuale di adempimento è stata del 72 per cento (il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca sono stati considerati inadempienti in quanto hanno trasmesso i dati relativi alla revisione straordinaria successivamente alla data del 25 febbraio 2018); negli enti di previdenza del 100 per cento, e nelle 10.597 amministrazioni locali dell'87 per cento.
Le partecipazioni detenute in 5.693 società partecipate e dichiarate in sede di ricognizione straordinaria sono state pari a 32.427 (di cui 28.629 detenute direttamente e 5.290 indirettamente)
Le amministrazioni hanno comunicato di voler mantenere 21.037 partecipazioni, riferibili a 3.312 società; per altre 7.845 partecipazioni (riferibili a 2.586 società partecipate), le amministrazioni hanno manifestato la volontà di procedere ad uno o più interventi di razionalizzazione, come illustrato nella tabella seguente.

 

Tabella 1 - Partecipazioni dichiarate in sede di revisione straordinaria

 

Delle 7.845 partecipazioni che le amministrazioni hanno dichiarato di voler alienare o comunque sottoporre ad altra misura di razionalizzazione, il rapporto presenta le modalità di razionalizzazione indicate dalle amministrazioni. Come si evince dalla tabella seguente, la cessione a titolo oneroso della partecipazione rappresenta quasi il 40 per cento del totale.

Tabella 2 - Modalità di razionalizzazione dichiarata dalle amministrazioni pubbliche

Settori di attività delle società partecipate

Con riferimento al settore di attività in cui operano le società partecipate l'analisi svolta ha permesso di rilevare che il 68 per cento delle società opera nel settore terziario (tra cui figurano società che svolgono attività di direzione aziendale, come le "holding", società che operano nella promozione dell'imprenditorialità e dello sviluppo del territorio e quelle che operano in ambiti di ricerca e sviluppo, come le partecipate dalle Università), il 31 per cento in quello secondario (tra le società partecipate operanti nel settore secondario, risultano prevalenti quelle del settore delle utilities) e l'1 per cento nel primario.

Le partecipazioni oggetto di interventi di razionalizzazione si concentrano nel settore terziario (il 65 per cento del totale, il secondario si attesta al 33 per cento e la parte residua è riferibile al primario), mentre quelle per le quali è stato dichiarato il mantenimento riguardano le società che operano nel settore terziario e in quello secondario (in entrambi i casi con una percentuale di quasi il 50 per cento; il primario è infatti prossimo allo zero per cento).

L'analisi del numero medio di pubbliche amministrazioni che detengono partecipazioni nella stessa società evidenzia come, mediamente, le utilities dei settori idrico e di gestione dei rifiuti siano quelle per le quali si registra in maggiore misura la compartecipazione di più amministrazioni (tipicamente si tratta di amministrazioni locali e, in particolar modo, di comuni) rispetto alle società che operano in altri settori. Infatti, il numero medio di amministrazioni che partecipano nelle società operanti nell'ambito dei citati settori (14,4 amministrazioni) è il più alto tra tutti i settori considerati.
Il numero medio di amministrazioni partecipanti ad una società risulta elevato anche tra le imprese che operano nei servizi di informazione e comunicazione (8,8 amministrazioni)18 e tra quelle che svolgono attività finanziarie e assicurative (6 amministrazioni).

Risultati economici

Analizzando i dati riguardanti le società partecipate per le quali sono stati dichiarati interventi di razionalizzazione, si evidenzia che il 61 per cento di tali società nel 2015 risulta avere chiuso il bilancio in utile, con un risultato di esercizio pari a circa 1 miliardo di euro. Le società in perdita sono il 34 per cento del totale e le loro perdite complessive si attestano a 1,1 miliardi euro. A consuntivo, si può constatare come la perdita cumulata delle società da razionalizzare, ecceda gli utili cumulati, nonostante la maggiore numerosità delle società con risultato economico positivo.

Tabella 3 - Risultato di esercizio delle partecipazioni oggetto di razionalizzazione

Analizzando i dati riguardanti le società partecipate per cui è dichiarata la volontà di mantenimento delle partecipazioni da parte delle amministrazioni, risulta che, nel 2015, in più del 70 per cento dei casi esse hanno chiuso il bilancio in utile, con un risultato complessivo di esercizio pari a circa 2,2 miliardi di euro. Le società in perdita per le quali si dichiara la volontà di mantenimento delle partecipazioni sono circa il 20 per cento del totale e le perdite complessive si attestano, nel medesimo anno, a quasi 700 milioni di euro.

Esistono, dunque, società in utile per le quali le amministrazioni hanno dichiarato la volontà di attuare interventi di razionalizzazione, e, di converso, numerose amministrazioni partecipanti in società in perdita che hanno espresso la volontà di mantenere la partecipazione.

Il mantenimento di partecipazioni in società in perdita (laddove ammesso dal TUSP) è prevalentemente riconducibile alla circostanza che queste, secondo quanto dichiarato dalle amministrazioni, erogano servizi di interesse generale. Il  ricorrere di tale ipotesi permette, infatti, di derogare alla norma del TUSP che, nell'ipotesi di perdite reiterate (quattro esercizi su cinque), impone la razionalizzazione della partecipazione.

La scelta, operata in numerosi casi dalle amministrazioni socie, di procedere alla razionalizzazione di partecipazioni in società in utile, appare riconducibile ad altri obblighi imposti dalla riforma, allo scopo di evitare l'abuso di forme organizzative privatistiche per eludere i vincoli imposti alle amministrazioni o la distorsione della concorrenza. Si fa, in particolare, riferimento alle norme del Testo Unico, relative alla definizione delle attività il cui esercizio è ritenuto legittimo da parte delle società partecipate, nonché alla individuazione di un numero chiuso di requisiti che legittimano il mantenimento di una partecipazione.

• Il Testo Unico sulle società partecipate del 2016

La disciplina sulle societa partecipate dalle amministrazioni pubbliche è stata modificata con la legge di bilancio per il 2019 (legge n.145 del 2018, articolo 1, commi 721-724) al fine di attenuare la portata di taluni obblighi previsti dal Testo unico approvato con il decreto legislativo n.175 del 2016.

Il comma 721 interviene sull'ambito applicativo del Testo unico, con riferimento alle società quotate. In particolare, si chiarisce che le disposizioni del Testo unico non si applicano, a meno che non ne sia espressamente prevista l'applicazione nelle singole disposizioni, alle società a partecipazione pubblica quotate e alle società controllate da queste ultime.

Il comma 723 integra il Testo unico sulle società partecipate pubbliche (D.Lgs. n. 175/2016), introducendo all'interno dell'articolo 24, relativo alla revisione straordinaria delle partecipazioni detenute dalle pubbliche amministrazioni, il comma 5-bis.  L'intervento normativo è volto a disapplicare, fino al 31 dicembre 2021, i commi 4 (obbligo di alienazione entro un anno dalla ricognizione straordinaria) e 5 (divieto per il socio pubblico di esercitare i diritti sociali e successiva liquidazione coatta in denaro delle partecipazioni) del Testo unico nel caso di società partecipate che abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione (dunque, si suppone, nel triennio 2014-2016). Per queste società in utile, ai fini di tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, la norma autorizza pertanto l'amministrazione pubblica a prolungare la detenzione delle partecipazioni societarie.

Infine, i commi 722 e 724 ampliano l'ambito applicativo della disciplina transitoria relativa alla riforma delle società a partecipazione pubblica, prevedendo che i piani di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute, che le amministrazioni pubbliche sono tenute a redigere e comunicare annualmente al MEF e alla Corte dei conti, non debbano riguardare i gruppi di azione locale, inclusi i gruppi LEADER.