Camera dei deputati

Comunicazioni del Presidente ... 3
ALLEGATO 1 (I costi per la competitività italiana derivanti dalla instabilità normativa: Cause e possibili rimedi) ... 6
ALLEGATO 2 (Rapporto sull'attività svolta dal Comitato per la legislazione) ... 129

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Martedì 5 febbraio 2013. - Presidenza del presidente Doris LO MORO.

La seduta comincia alle 13.35.

Comunicazioni del Presidente.

Doris LO MORO, presidente, a conclusione del proprio turno di presidenza del Comitato per la Legislazione, desidera dare conto degli esiti di un lavoro di ricerca da ella promosso, e realizzato con l'aiuto di un qualificato gruppo di studiosi, dal titolo: «I costi per la competitività italiana derivanti dall'instabilità normativa: cause e possibili rimedi», del quale dispone sin d'ora la pubblicazione in allegato al resoconto della seduta odierna (vedi allegato 1).
In proposito, fa presente che la ricerca analizza due fenomeni, intimamente connessi, che sempre più caratterizzano il nostro tessuto normativo: si tratta, in particolare, della stratificazione e dell'instabilità normativa. Questi fenomeni, la cui rilevanza è stata già colta in altri contesti di ricerca, pur non potendo essere annoverati nell'ambito dei parametri legislativi e giurisprudenziali cui il Comitato per la legislazione ricorre al fine di individuare le criticità dei provvedimenti al suo esame rispetto ai canoni di un ordinato modo di legiferare, hanno suscitato l'interesse dell'organo parlamentare, soprattutto nei tanti casi in cui si sono manifestati mediante modifiche non testuali e con il succedersi di numerosi atti su una stessa materia anche in un arco temporale assai ristretto.
Precisa quindi che la ricerca trae origine dalla constatazione che l'instabilità e la stratificazione normativa, pregiudicando la «qualità della legislazione» e, quindi, in ultima istanza, la stessa certezza del diritto, provocano danni di non poco rilievo per i cittadini in generale e per gli operatori economici in modo particolare.
Formula conclusivamente l'auspicio che la ricerca promossa possa fornire elementi utili per la ricognizione dei profili più problematici connessi ai fenomeni in oggetto, per l'individuazione delle relative cause e, soprattutto, degli strumenti mediante i quali limitarne la portata.
In funzione di questo obiettivo, la ricerca, prima di analizzare il quadro normativo nazionale, fornisce una serie di elementi di valutazione del sistema normativo europeo e di alcuni dei Paesi membri anche al fine di individuare pratiche meritevoli di attenzione. Il lavoro fornisce quindi un inquadramento dei fenomeni dell'instabilità e della stratificazione

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normativa nell'ambito delle tecniche regolatorie adottate a livello nazionale ed esamina alcuni settori strategici (quello dei contratti pubblici, dei rifiuti, degli incentivi alle energie rinnovabili e delle professioni intellettuali) in relazione ai quali i fenomeni normativi all'oggetto appaiono particolarmente significativi.
Le conclusioni del lavoro individuano infine quegli aspetti endogeni al nostro sistema normativo, sui quali sembrerebbe possibile agire al fine, se non di governare, quanto meno di limitare il fenomeno all'esame.
Comunica altresì di aver presentato il Rapporto sull'attività svolta dal Comitato nel periodo relativo al proprio turno di presidenza, del quale dispone la pubblicazione in allegato al resoconto della seduta (vedi allegato 2). Al riguardo, fa presente che tale documento dà conto, tra l'altro, di tutte le iniziative promosse dal Comitato in tale lasso temporale, tra le quali ricorda, in particolare, il convegno, tenutosi lo scorso novembre, dal titolo «Parlamenti e legislazione nell'età contemporanea», che ella ha avuto il piacere di coordinare e che ha visto la partecipazione di diversi componenti del Comitato.
Ringrazia quindi i componenti del Comitato per la qualità del contributo fornito da ciascuno ai lavori dell'organo e per lo spirito di costante collaborazione che ne ha contraddistinto l'impegno. Rivolge infine un sentito ringraziamento agli uffici della Camera per l'impegno profuso, sia nell'attività istituzionale del Comitato - che senza il loro apporto non sarebbe stata possibile - sia nell'attività di ricerca che ha promosso.

Lino DUILIO, dopo aver ringraziato anch'egli la presidente sia per l'equilibrio, l'impegno e lo stile dimostrato nella conduzione dei lavori del Comitato, sia per l'importante iniziativa di ricerca che ha portato a termine, ricorda la rilevanza del ruolo e dell'attività del Comitato richiamando le belle parole dell'onorevole Andreatta in un convegno sui metodi della legislazione promosso dal Comitato nel dicembre del 1999, allorché affermò che «Il ruolo del Comitato è principalmente quello di impersonare un impegno politico e istituzionale sul tema dei metodi della legislazione. Un impegno non radicato nell'esercizio di poteri legislativi, ma che si sostanzia in una funzione di stimolo e di sostegno verso i protagonisti dei processi decisionali, basata sull'osservazione ad ampio raggio e sulla elaborazione di una casistica concreta».
Porge quindi anch'egli un sentito ringraziamento agli uffici della Camera, il cui lavoro di eccellenza è quotidianamente percepibile da ciascun deputato e che, in relazione all'attività del Comitato, si sostanzia in un'intensa collaborazione, sia nello svolgimento delle attività istituzionali dell'organo, sia di quelle di ricerca.
Desidera infine informare la presidente ed i componenti del Comitato che sta curando una rielaborazione aggiornata a tutta la legislatura delle ricerche sugli strumenti legislativi svolte in questi anni, ai fini di una loro pubblicazione in veste organica. A questo scopo, sta svolgendo un'attività di integrazione dei dati già raccolti e parzialmente pubblicati, che depositerà quanto prima, al fine della loro pubblicazione sulle pagine dedicate al Comitato per la legislazione sul sito della Camera.

Carlo MONAI si associa anch'egli alle parole di ringraziamento nei confronti della presidente e degli uffici della Camera testé formulate dall'on. Duilio. Si esprime quindi in merito alla propria esperienza di membro del Comitato per la Legislazione, reputandola assai stimolante e utile anche al fine di approfondire importanti temi del diritto costituzionale. Ha poi apprezzato anche l'opportunità - offertagli dalla partecipazione ai lavori del Comitato - di poter rivolgere uno sguardo d'insieme alla pressoché intera produzione normativa del Parlamento e ciò grazie alla veste di «sentinella» che vigila sull'operato del legislatore propria del Comitato. Riprendendo infine le considerazioni conclusive elaborate dalla presidente Lo Moro nel

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rapporto sull'attività svolta dal Comitato nel corso del suo turno di presidenza, auspica anch'egli che anche presso il Senato della Repubblica possa essere istituito un organo analogo al Comitato e che, invece, nell'ordinamento della Camera, possano essere introdotti dispositivi volti a rafforzare l'efficacia dei pareri del Comitato, eventualmente prevedendo che l'attività dell'organo si collochi in una fase più «a valle» del procedimento legislativo.

La seduta termina alle 13.55.

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ALLEGATO 1

I costi per la competitività italiana derivanti dalla instabilità normativa: cause e possibili rimedi.

Premessa ... 7

I. Le politiche europee ... 9
• 1. Come legifera l'UE ... 9
• 2. Quanto legifera l'Unione europea. Esempi di instabilità normativa ... 18

II. Elementi per una comparazione sull'instabilità delle norme in Francia, Germania e Spagna ... 21

III. Le tecniche regolatorie nazionali ... 38

IV. La stratificazione normativa in quattro settori ... 57
• Premessa ... 57
• 1. La regolazione dei contratti pubblici ... 58
• 2. La regolazione dei rifiuti ... 71
• 3. La regolazione delle energie rinnovabili ... 84
• 4. La regolazione delle professioni intellettuali ... 96

V. CONCLUSIONI ... 106

APPENDICE ... 113

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ALLEGATO 2

PREMESSA ... 130

I. PUBBLICAZIONI ED EVENTI ... 131
• 1.1. La presentazione del Rapporto sulla legislazione ... 131
• 1.2. L'attività preparatoria del Rapporto ... 132
• 1.3. Gli Appunti del Comitato ... 133
• 1.4. Il sito internet ... 133

II. UNO SGUARDO SULLA LEGISLATURA ... 135

III. L'ATTIVAZIONE DEL COMITATO ... 137

IV. CARATTERISTICHE DELLA PRODUZIONE LEGISLATIVA ... 139

V. L'ATTIVITÀ CONSULTIVA DEL COMITATO ... 145
• 4.1. La struttura dei pareri ... 145
• 4.2. I parametri utilizzati nei pareri ... 147
• 4.3. Analisi tecnico-normativa (ATN) e analisi di impatto della regolamentazione (AIR) ... 149
• 4.4. Richiami alla circolare ed ulteriori profili di formulazione tecnica dei testi normativi ... 151
• 4.5. Richiami alla legge n. 400 del 1988 ... 168
• 4.6. Il rinvio a successivi atti legislativi ... 182
• 4.7. Profili della legislazione delegata ... 183
• 4.8. Omogeneità/eterogeneità del contenuto ... 194
• 4.9. Richiami alla legge n. 212 del 2000 ... 197
• 4.10. Profili di coordinamento con disposizioni di rango costituzionale ... 197
• 4.11. La giurisprudenza della Corte costituzionale ... 199

VI. CONCLUSIONI ... 201

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