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Speciale Provvedimenti

Ambiente, infrastrutture e politiche abitative
Contratti pubblici, infrastrutture, edilizia e politiche abitative
Deleghe in materia di appalti pubblici e concessioni
informazioni aggiornate a lunedì, 1 febbraio 2016

 La legge 28 gennaio 2016, n. 11 delega il Governo ad attuare la nuova disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni e a procedere a un complessivo riordino della normativa vigente sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. 

Modalità e procedure per l'esercizio della delega

La legge 28 gennaio 2016, n. 11 delega il Governo ad attuare la nuova disciplina europea in materia di appalti pubblici e concessioni, attraverso il recepimento delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE (in proposito, si veda il relativo tema), e a procedere a un complessivo riordino della normativa vigente sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, è stato modificato in più punti nel corso dell'esame parlamentare. Le modifiche hanno riguardato, in primo luogo, le modalità e i termini per l'esercizio della delega, nonché in gran parte la definizione dei principi e dei criteri direttivi specifici.

In particolare, il comma 1, alinea, delega il Governo ad adottare due decreti legislativi per conseguire, rispettivamente, le seguenti finalità:

  • l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, 2014/24/UE, sugli appalti pubblici, e 2014/25/UE, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali. Il termine per l'adozione di tale decreto è fissato al 18 aprile 2016, corrispondente al termine fissato dalle direttive europee per il loro recepimento;
  • il riordino complessivo della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture. Il termine per l'adozione di tale decreto è fissato al 31 luglio 2016.

Resta ferma la facoltà per il Governo di adottare entro il 18 aprile 2016 un unico decreto legislativo. 

Relativamente alle modalità e alle procedure per l'esercizio della delega, il comma 3 prevede che il Consiglio di Stato e la Conferenza unificata si pronunciano entro venti giorni dalla trasmissione degli schemi dei decreti legislativi e che gli schemi dei decreti sono contestualmente trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro trenta giorni dalla trasmissione medesima. Decorsi inutilmente i predetti termini i decreti possono essere comunque adottati anche in assenza dei pareri.

Un'ulteriore innovazione riguarda le ipotesi di ritrasmissione alle Camere di un secondo testo di schema per l'espressione del parere definitivo qualora  il parere delle Commissioni parlamentari indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai principi e criteri direttivi.

In merito al contenuto dei decreti delegati, il comma 4 prevede che:

  • il decreto di recepimento delle direttive dispone l'abrogazione delle parti incompatibili del Codice dei contratti pubblici oggi vigente (D.Lgs. 163/2006) e di altre disposizioni, espressamente indicate;
  • il decreto di riordino della normativa, che dispone l'abrogazione delle ulteriori disposizioni del D.Lgs. 163/2006   e di altre disposizioni, espressamente indicate, costituisce il nuovo Codice dei contratti  e deve comprendere al suo interno il contenuto del decreto di recepimento delle direttive con le eventuali e opportune disposizioni correttive e integrative.  

Si interviene, inoltre, sulle modalità di adozione della disciplina attuativa ed esecutiva del Codice. Si prevede, infatti, per un verso, l'abrogazione del regolamento di attuazione ed esecuzione del Codice (D.P.R. 207/2010) ad opera del decreto legislativo di riordino e, per l'altro, che, sulla base del decreto legislativo recante il nuovo Codice sono, altresì, emanate linee guida di carattere generale che devono essere proposte dall'ANAC e approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei  trasporti, che sono trasmesse prima dell'adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere (comma 5).

Vedi anche
Principi e criteri direttivi generali e specifici

Il comma 1, alinea, prevede che i decreti delegati dovranno essere adottati nel rispetto dei principi e criteri direttivi generali di cui all'articolo 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, che reca norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea.

Oltre al rispetto dei principi e dei criteri direttivi generali, l'adozione dei decreti delegati dovrà rispettare i principi e i criteri direttivi specifici di seguito elencati nelle lettere da a) a sss):

- divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle tre direttive che si intendono recepire (cd. divieto di "gold plating") (lett. a);

- con il decreto legislativo di riordino, adozione di un unico testo normativo denominato «Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione», che dovrà sostituire il vigente Codice dei contratti pubblici (lett. b);

-previsione di specifiche tecniche nei criteri di aggiudicazione di un appalto, nelle condizioni di esecuzione del medesimo nonché nei criteri per la scelta delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione tali da assicurare l'accessibilità da parte delle persone con disabilità, conformemente agli standard europei (lett. c, modificata nel corso dell'esame in Assemblea);

 - ricognizione e riordino del quadro normativo vigente nelle materie degli appalti pubblici e delle concessioni (lett. d);

- predisposizione di procedure non derogabili riguardanti gli appalti pubblici e i contratti di concessione e divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie, ad eccezione di singole fattispecie connesse a particolari esigenze collegate alle situazioni emergenziali (lett. e e l);

- recepimento degli strumenti di flessibilità previsti dalle tre direttive (lett. f);

- previsione di una disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, e di una disciplina per l'esecuzione di lavori, servizi e forniture in economia (lett. g);

- indicazione delle disposizioni applicabili in materia di affidamento dei contratti nei settori speciali (lett. h);

- semplificazione, armonizzazione e progressiva digitalizzazione delle procedure in materia di affidamento (lett. i);

specifica disciplina per i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza, sottoponendo tali affidamenti al controllo preventivo e successivo della Corte dei conti, con la previsione dell'affidamento del controllo preventivo ad un ufficio della Corte organizzato in modo da assicurare la tutela delle esigenze di riservatezza (lett. m);

- individuazione dei contratti esclusi dall'ambito di applicazione della nuova disciplina (lett. n);

- riordino e semplificazione della normativa specifica in materia di contratti relativi a beni culturali, ivi inclusi quelli di sponsorizzazione (lett. o);

- rispetto dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale (lett. p);

- armonizzazione delle norme in materia di trasparenza, pubblicità e tracciabilità delle procedure di gara e delle fasi ad essa prodromiche e successive (lett. q);

- definizione dei requisiti di capacità tecnica ed economico - finanziaria (lett. r);

- revisione della disciplina in materia di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara in modo che avvenga tramite strumenti di pubblicità di tipo informatico, nonché definizione di indirizzi generali da parte del Ministero delle infrastrutture, d'intesa con l'ANAC, al fine di garantire adeguati livelli di trasparenza e di conoscibilità prevedendo, in ogni caso, la pubblicazione su un'unica piattaforma digitale presso l'ANAC di tutti i bandi di gara (lett. s);

rafforzamento delle funzioni dell'Autorità nazionale anticorruzione (lett. t);

- individuazione dei casi in cui, con riferimento ai predetti atti di indirizzo, l'ANAC è tenuta (immediatamente dopo la loro adozione) a trasmettere alle Camere apposite relazioni (lett. u);

- individuazione delle modalità e dei soggetti preposti alla rilevazione e determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di lavori, di servizi e di fornitura (lett. v);

riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, con possibilità di utilizzare il documento di gara unico europeo (DGUE), e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti attraverso anche la revisione dell'attuale sistema AVCpass (lett. z e aa); 

- introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle stazioni appaltanti e riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti medesime da indirizzare sulle fasi di programmazione e controllo (lett. bb); 

- revisione e miglioramento dell'efficienza delle procedure di appalto  e delle procedure utilizzabili da CONSIP Spa, dai soggetti aggregatori e dalle centrali di committenza (lett. cc);

- prevedere forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti fatto salvo l'obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle committenze, a livello di unione dei comuni, ove esistenti, o ricorrendo ad altro soggetto aggregatore secondo la normativa vigente (lett. dd);

contenimento del ricorso alle varianti in corso d'opera (lett. ee);

- utilizzo, per l'aggiudicazione degli appalti pubblici e delle concessioni, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), regolando espressamente i criteri per il ricorso al criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta (lett. ff);

- utilizzo esclusivo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'aggiudicazione dei contratti pubblici relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché dei contratti pubblici di servizi ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto (lett. gg);

- istituzione di un albo nazionale delle commissioni giudicatrici (lett. hh)

- garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e i contratti di concessione sotto la soglia di rilevanza europea (lett. ii); 

- rafforzamento delle funzioni di organizzazione, di gestione e di controllo della stazione appaltante (lett. ll);

- istituzione di un albo dei responsabili dei lavori, dei direttori dei lavori e dei collaudatori (lett. mm);

- revisione della disciplina di affidamento degli incarichi di collaudo a dipendenti appartenenti ai ruoli della pubblica amministrazione e in trattamento di quiescenza (lett. nn); 

- limitazione del ricorso all'appalto integrato, previsione di norma della messa a gara del progetto esecutivo, esclusione dell'affidamento dei lavori sulla base della progettazione di livello preliminare, nonché progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione elettronica e informativa per l'edilizia e le infrastrutture (lett. oo);

- con riferimento alle gare pubbliche per l'acquisto di beni, prevedere specifiche tecniche relative alle gare da espletarsi, soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di concorrenza (lett. pp);

- revisione e semplificazione dei sistemi di garanzia per l'aggiudicazione e l'esecuzione degli appalti pubblici (lett. qq);

- revisione della disciplina degli incentivi per la progettazione interna delle pubbliche amministrazioni, prevedendo  che venga destinata una somma non superiore al 2 per cento dell'importo posto a base di gara alle attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici relativamente alle fasi della programmazione degli investimenti, della predisposizione dei bandi, del controllo delle relative procedure, dell'esecuzione dei contratti pubblici, della direzione dei lavori e dei collaudi (lett. rr);

- razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato (PPP), nonché riduzione dei relativi tempi procedurali attraverso la predisposizione di studi di fattibilità (lett. ss e tt);

- revisione del sistema di qualificazione degli operatori (lett. uu) e della disciplina in materia di avvalimento (lett. zz);

- disciplina del procedimento per la decadenza e sospensione delle attestazioni (lett. vv);

- razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, disciplinando il ricorso alle procedure arbitrali al fine di escludere il ricorso a procedure diverse da quelle amministrate, garantire la trasparenza, la celerità e l'economicità e assicurare il possesso dei requisiti di integrità, imparzialità e responsabilità degli arbitri e degli eventuali ausiliari (lett. aaa);

- revisione e razionalizzazione del rito abbreviato per i giudizi aventi ad oggetto le controversie relative ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture (lett. bbb);

- miglioramento delle condizioni di accesso al mercato degli appalti pubblici (lett. ccc);

- valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale (lett. ddd);

- istituzione, a cura dell'Autorità nazionale anticorruzione, di un elenco di enti aggiudicatori di affidamenti in house ovvero che esercitano funzioni di controllo o di collegamento rispetto ad altri enti, tali da consentire gli affidamenti diretti (lett. eee);

- introduzione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto, attraverso l'introduzione di "clausole sociali" volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato (lett. ff);

- previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di lavori relativamente alla contrattazione collettiva e all'introduzione di clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato (lett. ggg);

- disciplina organica dei contratti di concessione, per un verso, mediante l'armonizzazione e la semplificazione delle disposizioni vigenti e, per l'altro, attraverso la previsione di criteri per le concessioni escluse dall'ambito di applicazione delle direttive europee, nonché previsione di criteri volti a promuovere le concessioni relative agli approvvigionamenti industriali in autoconsumo elettrico da fonti rinnovabili nel rispetto del diritto dell'Unione europea (lett. hhh);

-obbligo per i concessionari - pubblici e privati - di lavori o di servizi pubblici, già esistenti o di nuova aggiudicazione, di affidare una quota pari all'80% dei contratti di lavori, servizi e forniture relativi alle concessioni di importo superiore a 150.000 euro mediante procedure ad evidenza pubblica, stabilendo che la restante parte possa essere realizzata da società in house per i soggetti pubblici ovvero da società direttamente o indirettamente controllate o collegate per i soggetti privati o tramite operatori individuati mediante procedura ad evidenza pubblica (lett.iii);

- revisione della disciplina dell'affidamento delle concessioni autostradali (lett. lll e mmm);

- individuazione, in tema di procedure di affidamento, di modalità volte a garantire i livelli minimi di concorrenzialità (lett. nnn);

- promozione di modalità e strumenti telematici e di procedure interamente telematiche d'acquisto (lett. ooo);

- trasparenza nella partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati alla programmazione e all'aggiudicazione di appalti pubblici e contratti di concessione, nonché nella fase di esecuzione del contratto (lett. ppp);

- introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali (lett. qqq);

- introduzione di una disciplina specifica per il subappalto (lett. rrr);

- "superamento" delle disposizioni di cui alla legge n. 443 del 2001 (cd. "legge obiettivo"), a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di riordino (lett. sss).

Ulteriori disposizioni

Il comma 6 dispone che l'attuazione delle direttive oggetto della delega è disciplinata dalle regioni a statuto speciale e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi desumibili dalle disposizioni della legge in esame che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale.

Il comma 8 prevede l'adozione di disposizioni integrative e correttive da parte del Governo, entro un anno dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1. 

Ulteriori disposizioni direttamente applicabili riguardano:

- il divieto, negli appalti pubblici di lavori, affidati a contraente generale, dell'attribuzione di compiti di responsabile o di direttore dei lavori allo stesso contraente generale (comma 9);

- l'introduzione di una clausola sociale di riassorbimento occupazionale nei casi di successione delle imprese nel contratto di appalto nelle attività di call center prevedendo che, in caso di successione di imprese nel contratto di appalto, il rapporto di lavoro dei lavoratori impiegati dall'appaltatore uscente continua con l'appaltatore subentrante secondo le modalità e le condizioni previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro applicati e vigenti alla data del trasferimento, stipulati dalle organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative sul piano nazionale. In assenza di specifica disciplina nazionale collettiva, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con proprio decreto adottato sentite le organizzazioni datoriali e sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, definisce i criteri per l'attuazione della disposizione (comma 10).

Il comma 11 dispone che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di riordino, sono abrogate le disposizioni in materia di sistema di garanzia globale di esecuzione (performance bond) e che, dalla data di entrata in vigore della legge  e fino alla data di entrata in vigore del decreto di riordino, è sospesa l'applicazione delle medesime disposizioni. 

Il comma 13 reca, infine, una clausola di invarianza finanziaria.