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Istituzioni e diritti fondamentali
Pubblica amministrazione e pubblico impiego
L. 124/2015: Delega per la riforma delle amministrazioni pubbliche
informazioni aggiornate a martedì, 20 settembre 2016

La legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche, reca in particolare una serie di deleghe legislative volte a riorganizzare l'amministrazione statale e la dirigenza pubblica; proseguire e migliorare l'opera di digitalizzazione della p.a.; riordinare gli strumenti di semplificazione dei procedimenti amministrativi; elaborare testi unici delle disposizioni in materie oggetto di stratificazioni normative.

Gli ambiti della riforma

Le deleghe legislative contenute nella legge 124/2015 investono, in particolare, i seguenti ambiti: codice dell'amministrazione digitale; conferenza di servizi; segnalazione certificata di inizio attività; trasparenza delle pubbliche amministrazioni; freedom of information act; diritto di accesso dei parlamentari ai dati delle p.a.; piani e responsabili anticorruzione; white list antimafia; intercettazioni; ruolo e funzioni della Presidenza del Consiglio, organizzazione dei ministeri, agenzie governative, enti pubblici non economici, uffici di diretta collaborazione dei ministri; riorganizzazione delle funzioni e del personale delle Forze di polizia, del Corpo forestale dello Stato, dei corpi di polizia provinciale, dei Vigili del fuoco, del Corpo delle capitanerie di porto e della Marina militare; numero unico europeo 112; pubblico registro automobilistico; prefetture-UTG; ordinamento sportivo; autorità portuali; camere di commercio; dirigenza pubblica; segretari comunali e provinciali; dirigenti sanitari; enti pubblici di ricerca; lavoro pubblico; società partecipate da pubbliche amministrazioni; servizi pubblici locali; processo davanti alla Corte dei conti.

Per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi attinenti alle attività produttive è prevista, in luogo della delega, la delegificazione delle disposizioni di legge vigenti, mentre la promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle pubbliche amministrazioni è affidata a misure organizzative da attuare da parte delle singole amministrazioni sulla base di indirizzi indicati dal Presidente del Consiglio con propria direttiva.

Attualmente il Parlamento è impegnato nell'esame dei provvedimenti di attuazione della legge di riforma.

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Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi aventi a oggetto le modalità di erogazione dei servizi ai cittadini, in modo da assicurare la accessibilità on line alle informazioni e ai documenti in possesso delle amministrazioni pubbliche, ai pagamenti nei loro confronti, nonché all'erogazione dei servizi (articolo 1).

L'esercizio della delega è subordinato al rispetto di una dettagliata serie di principi e criteri direttivi. Un primo gruppo di principi e criteri direttivi introduce una serie di misure volte a favorire l'accesso dell'utenza ai servizi delle amministrazioni pubbliche in maniera digitale. In particolare, è prevista la definizione di un livello minimo delle prestazioni in materia di servizi on line delle amministrazioni pubbliche, la piena applicazione del principio "innanzitutto digitale" (cd. digital first, in base al quale il digitale è il canale principale per tutte le attività delle p.a.), il potenziamento della connettività a banda larga e ultralarga e dell'accesso alla rete internet presso gli uffici pubblici, la partecipazione con modalità telematiche ai processi decisionali pubblici, l'armonizzazione della disciplina del Sistema pubblico per la gestione dell'identità digitale (SPID) volto ad assicurare l'utilizzo del c.d. PIN unico, la promozione dell'elezione del domicilio digitale, la diffusione dell'informazione sugli strumenti di sostegno della maternità e della genitorialità, l'adeguamento alle norme europee in materia di identificazione elettronica e servizi fiduciari per le transazioni elettroniche; la diffusione dei pagamenti digitali.

Un secondo gruppo attiene alla riforma dei processi decisionali interni alle pubbliche amministrazioni. Essi dispongono, in particolare, la razionalizzazione dei meccanismi e delle strutture di governance della digitalizzazione, la semplificazione dei procedimenti di adozione delle regole tecniche, la ridefinizione delle competenze dell'ufficio dirigenziale generale unico istituito nelle pubbliche amministrazioni centrali con funzioni di coordinamento in materia di digitale, la digitalizzazione del processo di misuarazione e valutazione della performance.

Un terzo gruppo di principi e criteri direttivi, infine, riguarda la formulazione dei decreti delegati, prevedendo il coordinamento con la normativa vigente e l'indicazione espressa delle norme abrogate.

Semplificazioni amministrative

La legge n. 124/2015 contiene alcune disposizioni volte a semplificare i procedimenti amministrativi in favore dei cittadini e delle imprese. Con tale finalità sono innanzitutto previste alcune deleghe. In particolare, si delega il Governo:

  • a riordinare la disciplina della conferenza di servizi in modo da: ridurre i casi di convocazione obbligatoria; semplificare e rendere più celeri i tempi della conferenza, anche attraverso l'utilizzo di strumenti informatici; rivedere i meccanismi decisionali, con la previsione del principio della prevalenza delle posizioni espresse, di meccanismi di silenzio assenso e di superamento del dissenso; introdurre modelli di istruttoria pubblica, per garantire la partecipazione degli interessati al procedimento; nonchè introdurre strumenti di composizione degli interessi pubblici in caso di partecipazione di amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità (articolo 2);
  • ad operare una ricognizione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività, di silenzio assenso, di autorizzazione espressa dell'amministrazione, e di comunicazione preventiva del privato, i cui ambiti di applicazione risultano incerti, ed a dettare una disciplina generale delle attività non soggette ad autorizzazione preventiva espressa (articolo 5).

Altre disposizioni introducono modifiche puntuali alla normativa vigente e sono immediatamente applicabili.

Si introduce nella legge sulla disciplina generale del procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990) il nuovo istituto generale del silenzio assenso tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazione pubbliche e gestori di pubblici servizi (articolo 3). Esso trova applicazione nelle ipotesi in cui per l'adozione di provvedimenti normativi o amministrativi sia prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta di competenza di altre amministrazioni pubbliche ovvero di gestori di beni e/o servizi pubblici. Questi ultimi sono tenuti a comunicare le rispettive decisioni all'amministrazione proponente entro 30 giorni (suscettibili di interruzione per una sola volta), decorsi inutilmente i quali, l'assenso, il concerto o il nulla osta s'intende acquisito.

In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte, il Presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.

La legge interviene direttamente anche in materia di autotutela amministrativa, delimitando i poteri dell'amministrazione nei confronti dei privati in seguito all'avvio dell'attività sulla base di una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA). Per effetto delle modifiche introdotte, inoltre, si circoscrive il tempo entro il quale l'amministrazione può annullare d'ufficio i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, specificando che si possa agire entro diciotto mesi al massimo, salvo che si tratti di provvedimenti conseguiti sulla base di dichiarazioni  false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato. In questo caso, infatti, l'annullamento può essere disposto anche una volta decorso il termine (articolo 6).

E' infine previsto un regolamento di delegificazione per la semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi relativi a rilevanti insediamenti produttivi, opere di interesse generale o avvio di attività imprenditoriali (articolo 4).

Riorganizzazione dell'amministrazione statale

Un'ampia delega per la riorganizzazione dell'amministrazione dello Stato (articolo 8) prevede, come criteri generali, la riduzione uffici e del personale anche dirigenziale destinati ad attività strumentali e la preferenza per modelli di gestione unitaria dei servizi strumentali; nonché il riordino o soppressione degli uffici e organismi che presentano disfunzioni organizzative o funzionali.

In tale ambito, una specifica delega riguarda la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato (anche mediante assorbimento in altra forza di polizia) e il conseguente riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare e nel campo della sicurezza agroalimentare. Più in generale, si prevede la razionalizzazione e il potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia al fine di una migliore cooperazione sul territorio, il riordino dei corpi di polizia provinciale - in coerenza con la riforma delle province (L. n. 56/2014) - e la riorganizzazione delle forze operanti in mare.

Singoli principi richiedono un intervento mirato per riordinare: l'ordinamento e la disciplina del personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco; il Comitato italiano paralimpico; le funzioni svolte dagli uffici del Pubblico registro automobilistico (P.R.A.); la disciplina corcernente le autorità portuali; nonchè per istituire il numero unico europeo 112 su tutto il territorio nazionale.

Per quanto riguarda la riorganizzazione dell'amministrazione statale centrale, le linee d'intervento previste si concentrano sul rafforzamento del ruolo di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio nei confronti dell'attività dei ministri e sulle conseguenti funzioni della Presidenza del Consiglio. Tra i principi si prevede anche l'esame da parte del Consiglio dei ministri delle designazioni e nomine di competenza ministeriale, una nuova disciplina degli uffici di diretta collaborazione, il rafforzamento delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio nella vigilanza sulle agenzie governative nazionali ed una maggiore flessibilità nella disciplina dell'organizzazione dei ministeri.

Per quanto riguarda l'amministrazione statale periferica, la delega prevede la razionalizzazione della rete delle prefetture – UTG, mediante riduzione del numero delle prefetture e trasformazione della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo in Ufficio territoriale dello Stato, in cui confluiscono tutti gli uffici periferici delle amministrazioni civili dello Stato in modo da rappresentare il punto di contatto unico tra amministrazione periferica dello Stato e cittadini.

Con principi e criteri specifici, il provvedimento, inoltre, delega il Governo a riordinare funzioni e finanziamento delle camere di commercio (articolo 10).

Durante l'esame parlamentare del provvedimento sono state introdotte:

  • modifiche alla disciplina del Consiglio dell'Ordine "Al merito della Repubblica italiana", una delle principali onorificenze dello Stato (articolo 9);
  • una delega finalizzata a favorire e semplificare le attività degli enti pubblici di ricerca data la peculiarità dei loro scopi istituzionali, con invarianza di risorse umane, finanziarie e strumentali, anche considerando l'autonomia e la terzietà di cui godono questi enti (articolo 13).

In materia di prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, la legge contiene anche una delega (articolo 7) avente come oggetto specifico l'introduzione di disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. n. 33/2013, emanato in attuazione della legge n. 190 del 2012 (la c.d. legge Severino o legge anticorruzione) relativo alla trasparenza degli atti e delle informazioni delle pubbliche amministrazioni. Nell'esercizio di tale delega si prevede, tra i numerosi criteri, anche di: precisare contenuti e procedimento di adozione dei Piani nazionali anticorruzione; definire il diritto di accesso dei parlamentari ai documenti amministrativi in relazione allo svolgimento dei loro compiti istituzionali; riconoscere la libertà di informazione attraverso il diritto di accesso di chiunque ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni (una sorta di Freedom of information Act).

In sede parlamentare è stata introdotta anche una delega per la ristrutturazione e la razionalizzazione delle spese per intercettazioni.

Riforma della dirigenza

Una delle deleghe principali del provvedimento riguarda l'istituzione del sistema della dirigenza pubblica, articolato in ruoli unificati e coordinati, con requisiti omogenei di accesso e procedure analoghe di reclutamento (articolo 11). I principi cardine saranno quelli del merito, dell'aggiornamento, della formazione continua.

Tutti i dirigenti pubblici, pertanto, salvo alcune specifiche categorie, saranno ricompresi in tre ruoli unici: dei dirigenti dello Stato, delle regioni e degli enti locali, in cui confluiscono altresì le attuali figure dei segretari comunali. L'accesso ai tre ruoli della dirigenza pubblica sarà consentito per corso-concorso o per concorso, con il possesso di un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale, svolti con cadenza annuale per ciascuno dei tre ruoli e senza graduatorie di idonei. E' prevista altresì la riforma della Scuola nazionale dell'amministrazione, con il coinvolgimento di istituzioni nazionali ed internazionali, e obblighi formativi annuali per i dirigenti che saranno coinvolti anche nella formazione di futuri dirigenti.

Viene inoltre semplificata e ampliata la mobilità della dirigenza tra amministrazioni pubbliche e tra queste ed il settore privato; gli incarichi dirigenziali avranno durata quadriennale (con facoltà di rinnovo per ulteriori due anni senza procedura pubblica purché motivata e a fronte di una valutazione positiva) e saranno rinnovabili previa partecipazione ad una procedura di avviso pubblico.

Particolare rilevanza sarà data alla valutazione dei dirigenti ai fini del conferimento degli incarichi. Si procederà contestualmente al riordino delle norme relative alla responsabilità dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti e alla ridefinizione della disciplina della retribuzione dei dirigenti in modo che sia assicurata omogeneità nel trattamento economico di ciascun ruolo della dirigenza pubblica.

Il provvedimento reca altresì – a seguito delle disposizioni aggiunte in sede referente - alcune disposizioni relative ad incarichi direttivi presso l'Avvocatura dello Stato (art. 12).

Semplificazione normativa

La legge n. 124/2015 prevede la elaborazione di distinti testi unici (articolo 16) delle disposizioni nelle seguenti materie:

  1. lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni;
  2. partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche,
  3. riordino dei servizi pubblici locali di interesse economico generale.

La finalità comune è di semplificare materie oggetto di stratificazioni normative in modo da coordinare le disposizioni legislative e regolamentari vigenti e aggiornare le procedure.

Per quanto riguarda la materia del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, la delega (articolo 17) contiene una serie di interventi volti alla riorganizzazione delle amministrazioni nell'ottica di una maggiore efficienza. Tra gli interventi principali si evidenzia, in primo luogo, l'accentramento dei concorsi per tutte le amministrazioni pubbliche, nonché l'inserimento nei concorsi pubblici di meccanismi di valutazione per valorizzare l'esperienza professionale acquisita da soggetti titolari di rapporti di lavoro flessibile con le amministrazioni pubbliche. Altrettanto significativo risulta il progressivo superamento della dotazione organica come limite alle assunzioni, anche al fine di facilitare i processi di mobilità; la semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici; l'introduzione di norme in materia di responsabilità disciplinare degli stessi nonché il rafforzamento del regime di responsabilità dei dirigenti, attraverso l'esclusiva imputabilità agli stessi della responsabilità amministrativo-contabile per l'attività gestionale. Ulteriori interventi, infine, concernono: l'individuazione delle forme di lavoro flessibile permesse; la riorganizzazione delle funzioni in materia di accertamento medico-legale sulle assenze dal servizio per malattia; la facoltà, per le amministrazioni pubbliche, di promuovere il ricambio generazionale mediante la riduzione su base volontaria e non revocabile dell'orario di lavoro e della retribuzione del personale in procinto di essere collocato a riposo e la nomina (nelle p.a. con più di 200 dipendenti) di un responsabile dei processi di inserimento negli ambienti di lavoro dei lavoratori con disabilità.

Nel corso dell'esame parlamentare è stata introdotta una disposizione che, modificando il Codice dell'ordinamento militare, consente il contestuale svolgimento di un procedimento disciplinare e di un procedimento penale relativo agli stessi fatti riguardanti il personale militare (articolo 15).

In relazione al personale, inoltre, il provvedimento introduce altresì norme volte a favorire e promuovere la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle amministrazioni pubbliche (articolo 14): si tratta di una serie di misure organizzative (rafforzamento dei meccanismi di flessibilità dell'orario di lavoro; telelavoro; forme di co-working e smart-working) di cui possano avvalersi, entro tre anni, almeno il 10 per cento dei dipendenti pubblici che ne facciano richiesta. La definizione degli indirizzi per l'attuazione delle misure organizzative è demandata ad una direttiva del Presidente del Consiglio.

Il riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche ha la finalità di garantire la chiarezza e la semplificazione normativa delle stesse, cui si aggiunge quella di tutelare e stimolare la concorrenza (articolo 18). Nell'esercizio della delega, si prevede, in particolare di: differenziare le tipologie societarie; ridefinire le regole per la costituzione di società o per l'assunzione o il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche; creare un preciso regime che regoli le responsabilità degli amministratori e del personale delle società; individuare la composizione e i criteri di nomina degli organi di controllo societario, al fine di garantirne l'autonomia rispetto agli enti proprietari; rafforzare i criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli alle assunzioni e le politiche retributive. Uno specifico criterio di delega è infine dettato con riferimento alle sole società partecipate dagli enti locali, ed è a sua volta articolato i sette diversi principi, attinenti all'adeguatezza della forma societaria da adottare, ai criteri e strumenti di gestione, alla razionalizzazione delle partecipazioni societarie da parte degli enti territoriali interessati, alla trasparenza e confrontabilità dei dati economico patrimoniali, agli strumenti di tutela occupazionale nei processi di ristrutturazione societaria, all'introduzione di un sistema sanzionatorio per gli enti territoriali che riducono le società partecipate; alla trasparenza e rendicontazione da parte delle società partecipate nei confronti degli enti locali.

In materia di servizi pubblici locali (articolo 19), la disciplina generale deve contenere le modalità di regolazione e organizzazione dei servizi in base ai princìpi di concorrenza, adeguatezza, sussidiarietà, anche orizzontale, e proporzionalità, i criteri per l'organizzazione territoriale ottimale; meccanismi di premialità per gli enti locali che favoriscono l'aggregazione delle attività e delle gestioni; criteri per la definizione dei regimi tariffari; modalità di tutela degli utenti, inclusi strumenti di tutela non giurisdizionale; netta distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione dei servizi, anche attraverso la modifica della disciplina sulle incompatibilità o sull'inconferibilità di incarichi o cariche; revisione della disciplina dei regimi di proprietà e gestione delle reti; l'attribuzione dei poteri di regolazione e controllo tra i diversi livelli di governo e le autorità indipendenti.

Saranno oggetto di revisione anche le discipline settoriali ai fini del loro coordinamento con la disciplina generale nonché un'armonizzazione relativamente alla disciplina giuridica dei rapporti di lavoro. Per l'adeguamento degli attuali regimi alla nuova disciplina è anche prevista la definizione di una disciplina transitoria.

È stata infine introdotta una delega (articolo 21) per la modificazione e l'abrogazione di disposizioni di legge che prevedono l'adozione di provvedimenti attuativi al fine di eliminare gli eventuali ostacoli all'attuazione di norme di legge.

Tale delega è stata attuata con la presentazione alle Camera, il 26 novembre 2015, per l'espressione del parere parlamentare, dello schema di decreto legislativo n. 249.

Giudizi innanzi la Corte dei Conti

Nel corso dell'esame parlamentare è stata introdotta un'ampia delega al Governo per il riordino e la ridefinizione della disciplina processuale delle diverse tipologie di contenzioso davanti alla Corte dei conti (articolo 20). Tra i numerosi principi e criteri di delega, si prevede di: adeguare la normativa vigente alla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori, coordinandola con i principi del codice di procedura civile e assicurando la concentrazione delle tutele spettanti alla cognizione della giurisdizione contabile; prevedere l'interruzione del termine di prescrizione di 5 anni delle azioni esperibili dal pubblico ministero; elevare, aggiornandolo periodicamente, il limite attuale (di 5.000 euro) per il rito monitorio, previsto per i fatti dannosi di lieve entità; prevedere l'introduzione di un rito abbreviato per la responsabilità amministrativa che consenta, in presenza di alcune condizioni, la definizione del giudizio di primo grado per somma non superiore al 50 per cento del danno economico imputato; riordinare la fase dell'istruttoria; unificare le disposizioni vigenti in materia di obbligo di denuncia del danno erariale; integrare le disposizioni vigenti con le norme del codice di procedura civile su specifici aspetti dettagliatamente indicati; ridefinire la disciplina delle impugnazioni, nonchè le disposizioni concernenti l'esecuzione delle decisioni definitive di condanna al risarcimento del danno, attribuendo al pubblico ministero la titolarità di agire e resistere in giudizio innanzi al giudice civile dell'esecuzione.