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Imprese, servizi ed energia
Energia
Le trivellazioni
informazioni aggiornate a giovedì, 21 settembre 2017

Nel corso dell'attuale legislatura, la disciplina concernente le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e di stoccaggio in sotterraneo di gas naturale è stata oggetto di diversi interventi normativi. In particolare, il decreto-legge cd. "sblocca-Italia" (D.L. n. 133/2014) e la legge di stabilità 2015 hanno introdotto alcune norme - esplicitando il fine di rilanciare la ricerca e la coltivazione degli idrocarburi in Italia - intervenendo anche sulle competenze autorizzatorie dello Stato e delle regioni sulla materia. Le norme in questione sono state poi in parte modificate con la legge di stabilità 2016.

Gli interventi per il rilancio della produzione nazionale di idrocarburi
Il decreto legge n. 133/2014

Nel corso dell'attuale legislatura, il decreto-legge 133/2014 è intervenuto su vari aspetti della disciplina della coltivazione, prospezione e ricerca di idrocarburi, con l'esplicita finalità di una valorizzazione delle risorse energetiche nazionali. Le modifiche apportate dal provvedimento  hanno anche inciso sulle competenze autorizzatorie dello Stato e delle regioni sulla materia.

In particolare, l'articolo 38 D.L. n. 133/2014:

  • ha qualificato le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale come attività di interesse strategico, di pubblica utilità, urgenti e indifferibili.
  • ha inoltre stabilito nuovi principi per il conferimento di titoli minerari, per semplificare e ridurre i tempi necessari per il rilascio dei titoli abilitativi per la ricerca e la produzione di idrocarburi, prevedendo il rilascio di un titolo concessorio unico, accordato con decreto MiSE, a seguito di un procedimento unico svolto nel termine di centottanta giorni.
  • ha inserito le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi effettuate sulla terraferma tra i progetti di competenza statale sottoposti a procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA); tali attività - prima del D.L. n. 133/2014, erano invece di competenza delle regioni e delle province autonome

Come di seguito si dirà più diffusamente, i primi due interventi sopra descritti, contenuti nell'articolo 38 del D.L. n. 133/2014, sono stati poi in parte corretti dalla legge di stabilità per il 2016.

La legge di stabilità 2015

Sulle competenze autorizzatorie dello Stato relative a interventi strategici in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - si tratta degli interventi di cui all'articolo 57, commi 1 e 2, del D.L. n. 5/2012 - è intervenuta anche la legge di stabilità per il 2015 (legge n. 190/2014, art. 1, comma 552).

La legge di stabilità ha esteso la competenza autorizzatoria del MISE su tali inteventi anche alle opere (ad essi connesse) necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del perimetro delle concessioni di coltivazione.

La stessa legge ha poi disposto che, nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa con la regione interessata, si provvedesse:

  • con le modalità partecipative (intesa in via preliminare) tra Stato e regioni, di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241/1990 (nuovo comma 3-bis dell'articolo 57 del D.L. n. 5/2012)
  • ai sensi di una procedura (art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239/2004), che contempla l'intervento sostitutivo della Presidenza del Consiglio dei Ministri con la partecipazione della regione interessata. Il richiamo a tale procedura di intervento sostitutivo statale è stato poi soppresso con la legge di stabilità 2016.
In particolare, il citato articolo 57, comma 1, del D.L. n. 5/2012 individua, tra gli altri, quali infrastrutture ed insediamenti strategici ai sensi dell'articolo 1, comma 7 del D.L. n. 239/2004, gli stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali. L'installazione e l'esercizio di nuovi stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio di oli minerali, nonchè - all'indomani dell'intervento contenuto nella legge di stabilità per il 2015 - le opere necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del perimetro delle concessioni di coltivazione sono assoggettate ad una autorizzazione rilasciata dal MISE,  di concerto con il MIT, d'intesa con le regioni interessate. L'autorizzazione è rilasciata a seguito di un procedimento unico svolto entro il termine di centottanta giorni, nel rispetto dei principi di semplificazione di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241. Il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale viene coordinato con tali termini. In caso di mancato raggiungimento delle intese si provvede, come sopra detto, ai sensi dell'articolo 14-quater, comma 3, L. n. 241/1990. Il richiamo alla procedura di intervento sostitutivo del Governo, di cui all'art. 1, comma 8-bis della legge n. 239/2004, è stato invece soppresso con la legge di stabilità 2016, la quale ha anche provveduto a delimitare l'ambito di operatività di tale potere sostitutivo (nel caso di inerzia dell'ente territoriale interessato) per i soli compiti e funzioni statali di cui al comma 8 della citata legge n. 239/2004.

La legge di stabilità 2016

Sulla disciplina della coltivazione, prospezione e ricerca di idrocarburi contenuta nell'articolo 38 del D.L. n.133/2014 e nel comma 552 della legge di stabilità 2015 che ha modificato ed integrato l'articol 57 del D.L. n. 5/2012) sono stati sollevati ricorsi innanzi alla Corte Costituzionale vertenti sui profili di legittimità da parte di alcune regioni (si vedano, in particolare, il ricorso della regione Lombardia n. 6 del 15 gennaio 2015, e della regione Campania n. 13 del 21 gennaio 2015 e i ricorsi nn. 32, 35, 39 e 40 delle Regioni Campania, Abruzzo, Marche e Puglia, di febbraio-marzo 2015).

Inoltre, sul finire del 2015, i Consigli regionali delle Regioni Basilicata, Marche, Puglia, Sardegna, Abruzzo, Veneto, Calabria, Liguria, Campania e Molise, hanno avanzato richiesta di referendum popolare abrogativo. In particolare, sono stati presentati sei distinti quesiti riguardanti alcuni frammenti di disposizioni dell'articolo 38 del D.L.  n. 133/2014, dell'articolo 57, comma 3-bis del  D.L. n. 5/2012 (comma introdotto, come detto, dal comma 552 della legge di stabilità 2015), e del comma 8-bis dell'articolo 1 della legge n. 239/2004.

Si ricorda in proposito che la produzione, il trasporto e la distribuzione dell'energia, secondo la Costituzione (articolo 117, terzo comma, Cost.), rientra nelle materie di competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, nelle quali l'avocazione allo Stato di specifiche funzioni amministrative - e della relativa disciplina normativa - sono realizzabili, per consolidata giurisprudenza costituzionale, ove la disciplina statale che opera tale avocazione preveda una intesa con la singola regione interessata.

La legge di stabilità 2016 (legge n. 208/2015, articolo 1, comma 240-242) è dunque intervenuta sulla normativa sulla quale è stato sollevato il contenzioso e richiesta di referendum abrogativo, apportandovi una serie di modifiche, quali:

  • l'eliminazione del carattere strategico, di indifferibilità e urgenza delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, riconoscendo ad esse il solo carattere di pubblica utilità, che costituisce uno dei requisiti per l'emanazione del decreto di esproprio (modifica del comma 1 dell'art. 38 del D.L. 133/2014);
  • l'abrogazione della norma che prevede l'emanazione, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di un piano delle aree in cui sono consentite le sopra descritte attività (abrogazione del comma 1-bis del medesimo art. 38);
  • la previsione che le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sono svolte con le modalità di cui alla legge n. 9/1991, o a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico. Le attività continuano a svolgersi sulla base di un programma generale dei lavori articolato in una prima fase di ricerca della durata di sei anni, che però non è più prorogabile come invece previsto dalla legislazione previgente. Rimane la durata della fase di coltivazione di 30 anni, fatto salvo però l'anticipato esaurimento del giacimento. La legge di stabilità ha poi soppresso la previsione che consentiva la prorogabilità della durata della fase di coltivazione per una o più volte per un periodo di 10 anni in caso di adempimento degli obblighi concessori e di coltivabilità (modifica del comma 5 del medesimo art. 38);
  • la soppressione, per le infrastrutture energetiche strategiche, in caso di mancato raggiungimento delle intese con le Regioni, del richiamo al potere sostitutivo della Presidenza del Consiglio da esercitarsi (senza intesa con le regioni) ai sensi del comma 8-bis dell'articolo 1 della legge n. 239/2004 (modifica al comma 3-bis dell'articolo 57 del D.L. n. 5/2012
  • la limitazione dell'ambito di operatività del predetto potere sostitutivo della Presidenza del Consiglio dei Ministri (contenuto nel comma 8-bis dell'articolo 1 del D.L. n. 239 ed esercitabile senza intesa con le regioni) alle sole funzioni e competenze statali in materia di energia (di cui al comma 8 dell'articolo del D.L. n. 239).

La legge di stabilità 2016 è intervenuta anche sul divieto di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in alcune zone di mare (vale a dire all'interno del perimetro delle aree marine e costiere protette e nelle zone di mare poste entro 12 miglia dalle linee di costa lungo l'intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette). La legge ha soppresso le disposizioni contenute nel secondo e nel terzo periodo del  comma 17 dell'art. 6 del D.Lgs. 152/2006, che consentivano una serie di deroghe al divieto, anch'esse oggetto di richiesta di quesito referendario abrogativo e ha confermato solo la parte della disposizione che fa salvi i titoli abilitativi già rilasciati specificando però che essi operano per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale.

In un comunicato del 5 febbraio 2016, il MISE ha informato del rigetto di tutte le istanze di permesso di ricerca e concessione di coltivazione di idrocarburi - tra cui Ombrina mare - in virtù delle modifiche alla disciplina apportate dalla Legge di Stabilità.

Infine,  il Decreto ministeriale 7 dicembre 2016 ha  dato attuazione alla nuova normativa introdotta, disciplinando le modalita' di conferimento dei titoli concessori unici, dei permessi di prospezione, di ricerca e delle concessioni di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi nella terraferma, nel mare territoriale e nella piattaforma continentale, nonche' le modalita' di esercizio delle attivita' nell'ambito degli stessi titoli minerari.

Il referendum abrogativo e la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 170/2017

In ragione delle modifiche apportate dalla legge di stabilità 2016, l'Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 7 gennaio 2016, ha dichiarato che non avessero più corso le operazioni concernenti cinque delle sei richieste di referendum popolare presentate. L'unico quesito referendario che ha proseguito l'iter è quello relativo al divieto di attività di prospezione e coltivazione di idrocarburi in zone di mare entro dodici miglia marine, finalizzato all'abrogazione del sopra citato articolo 6, comma 17, terzo periodo, del D.Lgs. 152/2006, come modificato dalla legge di stabilità 2016 (articolo 1, comma 239), limitatamente alle seguenti parole  "per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale" (denominazione: divieto di attività di prospezione e coltivazione di idrocarburi in zone di mare entro dodici miglia marine. Esenzione da tale divieto per i titoli abilitativi già rilasciati. Abrogazione della previsione che tali titoli hanno la durata della vita utile del giacimento).

Il quesito è stato riformulato dall'Ufficio centrale della Corte di Cassazione, nel modo sopra esposto, ed è stato dichiarato ammissibile dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 17/2016. Con D.P.R. del 15 febbraio 2016 il referendum popolare è stato indetto per il 17 aprile 2016. I votanti sono stati pari al 32,16%, non è stata dunque raggiunta la maggioranza degli aventi diritto richiesta dalla Costituzione.

La Corte Costituzionale in una sentenza del 2016 (sentenza 4 maggio - 16 giugno 2016, n. 142) ha dichiarato cessata la materia del contendere sul comma 3-bis dell'articolo 57 del D.L. n. 5/2012,  e ha dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 552, lettera a) e b) della legge di stabilità 2015.

La stessa Corte, in una recente sentenza di luglio 2017, (sentenza 23 maggio - 12 luglio 2017, n. 170) ha invece dichiarato l'illeggittimità costituzionale:

  • dell'art. 38, comma 7, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133  nella parte in cui non prevede un adeguato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento finalizzato all'adozione del decreto del Ministero dello sviluppo economico con cui sono stabilite le modalita' di conferimento del titolo concessorio unico, nonche' le modalita' di esercizio delle relative attivita'. Tale pronuncia di illegittimità ha inficiato altresì la legittimità del D.M. 7 dicembre 2017, che, in attuazione del citato comma 7, ha fissato il disciplinare tipo per il titolo concessorio unico. Il Governo ha conseguentemene adottato il D.M. 09 agosto 2017 in modo da adeguare le norme attuative alla pronuncia della Corte.
  • dell'art. 38, comma10, del d.l. n. 133 del 2014, in quanto consente l'autorizzazione da parte del MISE di progetti sperimentali di coltivazione di giacimenti di idrocarburi in mare, nelle zone di comuni rivieraschi. La Corte, nel dichiarare l'illeggittimità della norma,  afferma che essa " a fronte del precedente reiterato divieto di attività minerarie nel Golfo di Venezia fino a quando non sia definitivamente accertata "la non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste" (art. 8, comma 1, del D.L. n. 112 del 2008), dispone la sperimentazione "delle migliori tecnologie nello svolgimento delle attività minerarie" proprio nell'area in questione - quantomeno connotata da un alto grado di rischio ambientale, anche alla luce della precedente norma peraltro ad oggi non abrogata - e consente tale sperimentazione fino a quando l'effetto di subsidenza non si sia verificato, prevedendone pertanto l'interruzione quando l'eventuale danno si sia ormai prodotto.

    In tal modo, la norma censurata, non bilancia affatto i valori che vengono in rilievo, bensì sacrifica agli interessi energetici e fiscali - desumibili dalle finalità esplicitamente perseguite - quello alla salvaguardia dell'ambiente, ossia proprio il bene che l'impianto normativo intenderebbe maggiormente proteggere. Di qui la palese irragionevolezza della disposizione e la fondatezza della questione proposta".

Altri interventi

Tra gli interventi adottati nel corso dell'attuale legislatura si ricorda che il D.L. n. 133/2014  introduce, nelle attività di ricerca o coltivazione di idrocarburi rilasciate dallo Stato il divieto della ricerca e dell'estrazione di shale gas e shale oil e il rilascio dei relativi titoli minerari.

Il cd. collegato ambientale (legge n. 122/2015, articolo 70, lettera l)) tra i criteri di delega al Governo per l'introduzione di sistemi di remunerazione dei servizi ecosistemici e ambientali (PSEA), include infine quello di ritenere precluse le attività di stoccaggio di gas naturale in acquiferi profondi.

Documenti e risorse WEB
Titoli minerari vigenti in Italia

Sul sito istituzionale del Ministero dello sviluppo economico è fornito l'elenco completo dei titoli minerari vigenti alla data del 31 maggio 2017. Secondo tali dati, risultano vigenti sul territorio italiano:

per gli idrocarburi

    78  permessi di Ricerca in terraferma

    24 permessi di Ricerca nel sottofondo marino

    118 concessioni di Coltivazione in terraferma

    67 concessioni di Coltivazione nel sottofondo marino

    15 concessioni di Stoccaggio in terraferma

     

    In Sicilia, per la sola terraferma, in virtù dello statuto speciale della regione, la competenza normativa e amministrativa è completamente autonoma. I dati riportati sono forniti dal competente ufficio regionale con cadenza semestrale. Si tratta di 7 permessi di Ricerca e i 14 concessioni di Coltivazione.

     

    Le Regioni con il maggior numero di titoli minerari in terraferma, per la maggior parte inattivi e in attesa di autorizzazioni, sono Emilia Romagna, Lombardia e Abruzzo.

    Sul sito del Ministero dello sviluppo economico sono indicate le concessioni distinte per ubicazione: entro il limite delle 12 miglia dalla linea di costa e dalle aree protette (si tratta di 44 concessioni) e oltre il limite (25 concessioni).

     

    per le risorse geotermiche

    Qui le FAQ  sulle attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi e le FAQ sullo stoccaggio di gas naturale disponibili sul sito del Ministero dello sviluppo economico.

    Attività parlamentare

    In data 6 agosto 2014, le Commissioni riunite VIII Ambiente e X Attività produttive della Camera hanno approvato una risoluzione (8-00074 risultante dal testo unificato delle risoluzioni 7-00034 Mariastella Bianchi e 7-00086 Cominelli) nella quale tra l'altro si impegnava il Governo

    • a valutare le linee di base delle acque territoriali lungo l'intero perimetro costiero nazionale ai fini del divieto entro le 12 miglia delle attività di ricerca, di prospezione nonché di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare;
    • a non mettere a rischio e a non pregiudicare, neanche potenzialmente, lo stato delle aree di reperimento di parchi costieri e marini e di aree marine protette così come definite dall'articolo 31 della legge n. 979/82, e dagli articoli 34 e 36 della legge 394/91, nonché i beni individuati ai sensi delle leggi n. 184/77, n. 77/2006 e n. 689/1994;
    • a prevedere la sospensione delle attività in zone di elevato rischio sismico, vulcanico, tettonico, così come indicato da indagini scientifiche, preventive di supporto effettuate dagli enti di ricerca INGV, ISPRA e CNR, nonché a prevedere il blocco del rilascio di autorizzazioni in zone di particolare ripopolamento ittico, così come opportunamente indicato da indagini scientifiche preventive di supporto effettuate dagli enti di ricerca INGV, ISPRA e CNR, prevedendo altresì adeguate compensazioni economiche nel caso di danni arrecati agli stock ittici esistenti;
    • ad adottare le necessarie iniziative volte a una revisione del sistema delle autorizzazioni per le trivellazioni prevedendo il coinvolgimento del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare anche redigendo apposite griglie di valutazione in grado di recepire in modo oggettivo specifici punti di criticità quali ad esempio la presenza di falde acquifere o elevati rischi sismici e rilevanti fragilità geologiche dei territori interessati dall'ipotesi di ricerca, esplorazione e coltivazione di idrocarburi, supportate dal contributo delle analisi di ISPRA, INGV e CNR, così come il coinvolgimento degli enti locali e una maggiore trasparenza e pubblicizzazione dei risultati;
    • a incrementare per le nuove concessioni di coltivazione le aliquote delle royalty fino al 50 per cento rispetto a quelle attualmente vigenti in funzione della produttività degli impianti, anche per individuare misure compensative a favore delle comunità rivierasche o comunque interessate, mutuando schemi quali quello dell'articolo 16 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1;
    • a verificare la sussistenza dei requisiti economici e tecnici delle società titolari di permessi di ricerca in modo da garantire efficienza tecnica, sicurezza e pieno rispetto di tutte le prescrizioni e dei vincoli stabiliti dalle autorità competenti: non solo degli obblighi – stabiliti dal Ministero dello sviluppo economico – per la gestione degli impianti e la sicurezza mineraria – ma anche, in particolare, dei vincoli disposti dal Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e dagli enti locali per gli aspetti di compatibilità ambientale nella realizzazione e gestione di impianti e pozzi, tenuto conto delle tecniche e delle conoscenze più avanzate per il «buon governo» dei giacimenti;
    • ad assumere ogni iniziativa, anche normativa, volta a prevedere il divieto della tecnica della fratturazione idraulica, dando così seguito alla Risoluzione 8-00012 approvata il 18 settembre 2013 dalla Commissione VIII della Camera, che ha impegnato il Governo a escludere proprio l'utilizzo della fratturazione idraulica nel territorio italiano;
    • a prevedere in maniera chiara ed univoca che il parere degli enti locali sulle installazioni da assoggettare a VIA sia acquisito e vagliato nell'ambito dello stesso procedimento di VIA al fine di assicurare la previsione e la conseguente valutazione del parere degli enti locali in relazione alle istanze di rilascio di titoli minerari.