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Diritto e giustizia
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Protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico
informazioni aggiornate a sabato, 30 luglio 2016

La Camera dei deputati ha approvato il 21 gennaio 2016 una proposta di legge volta a introdurre misure di protezione degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità nell'interesse pubblico, tanto nella pubblica amministrazione quanto nel settore privato. Il provvedimento passa, ora, all'esame del Senato.

La normativa vigente
La protezione in questione è prevista da numerosi atti internazionali, come la Convenzione ONU contro la corruzione del 2003 (art. 33), ratificata dall'Italia con la legge n. 116 del 2009, e la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla corruzione (art. 9), ratificata con legge n. 112 del 2012; la necessità di analoga protezione si ritrova nelle raccomandazioni del Working group on bribery, incaricato del monitoraggio sull'attuazione della convenzione Ocse del 1997 sulla lotta alla corruzione degli impiegati pubblici nelle operazioni economiche internazionali (ratificata con legge n. 300/2000), nelle raccomandazioni del GRECO (il Groupe d'Etats contre la corruption) organo del Consiglio d'Europa deputato al controllo dell'adeguamento degli Stati alle misure anti-corruzione; nonché dal G-20 Anti-corruption working group, costituito in ambito Ocse, che ha predisposto i Guiding principles for whistleblower protection legislation.
La legge n. 190 del 2012 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione) – cd. legge Severino - ha introdotto nell'ordinamento, sia pure in relazione alla sola pubblica amministrazione, una prima generale disciplina sulla protezione del dipendente che segnala illeciti di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo ruolo di dipendente pubblico.
La legge ha, infatti, introdotto nel TU del pubblico impiego l'art. 54-bis  (D.Lgs 165 del 2001) che, nel testo oggi vigente, prevede che "fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia". Lo stesso art. 54-bis prevede che, in sede disciplinare, l'identità del segnalante non possaò essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione; invece, quando la contestazione sia fondata (in tutto o in parte) sulla segnalazione, l'identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato. L'adozione di misure discriminatorie va segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse misure sono state poste in essere. A tutela del dipendente viene, infine, stabilito che le segnalazioni sono sottratte al diritto di accesso di cui alla legge n. 241 del 1990 (Nuove norme sul procedimento amministrativo).
L'attuale Piano nazionale anticorruzione (PNA) prevede che le pubbliche amministrazioni  sono tenute ad adottare i necessari accorgimenti tecnici affinchè trovi attuazione la tutela del dipendente che effettua segnalazioni. L'adozione delle iniziative necessarie deve essere prevista nell'ambito del Piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC) come intervento da realizzare con tempestività. Recentemente, l'Autorità nazionale anticorruzione, all'esito di una consultazione pubblica, ha emanato specifiche Linee guida per le pubbliche amministrazioni in merito ai modelli da adottare per la tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti.
Su un piano più generale, obblighi di segnalazione di reati da parte del pubblico ufficiale che ne sia venuto a conoscenza nell'esercizio o a causa delle sue funzioni sono previsti dall'art. 361 del codice penale: l'omissione o il ritardo di denuncia all'autorità giudiziaria, o ad un'altra autorità che a quella abbia obbligo di riferirne, comporta la pena della multa da 30 a  516 euro; la pena è invece la reclusione fino ad un anno, se il colpevole è un ufficiale o un agente di polizia giudiziaria  che ha avuto comunque notizia di un reato del quale doveva fare rapporto.
Dossier
Il contenuto della proposta di legge: la pubblica amministrazione

Il nuovo testo della proposta di legge n. 3365, elaborato dalle Commissioni riunite Giustizia e Lavoro pubblico e privato, è composto da 2 articoli, relativi, rispettivamente, alla protezione dei dipendenti che segnalano illeciti nel settore pubblico e in quello privato.

All'articolo 1 viene infatti sostituito l'art. 54-bis del testo unico del pubblico impiego, in tema di tutela del dipendente pubblico.

La riforma prevede, anzitutto, che colui che segnala in buona fede al responsabile della prevenzione della corruzione dell'ente ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti le condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro non può essere -  per motivi determinati dalla segnalazione  - soggetto a sanzioni, licenziato, demansionato o sottoposto a misura organizzativa che abbia effetto negativi sulle sue condizioni di lavoro.

L'adozione eventuale delle misure ritorsive va comunicata dall'interessato o dai sindacati più rappresentativi all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che, a sua volta, ne dà comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica e gli altri organismi di garanzia per le determinazioni di competenza. 

In particolare, rispetto al vigente art. 54-bis, la disciplina si applica alle segnalazioni fatte dal dipendente pubblico in buona fede, considerandosi tali quelle circostanziate, per le quali il dipendente sia nella ragionevole convinzione fondata su elementi di fatto che la condotta illecita si sia verificata; la stessa buona fede è comunque esclusa ove il dipendente abbia agito con colpa grave.

E' poi prevista l'estensione della norma ai collaboratori, consulenti con ogni tipologia di incarico o contratto nonché ai lavoratori o collaboratori di imprese appaltatrici di opere o di beni e servizi in favore della amministrazione pubblica.

L'art. 1 prevede poi il divieto di rivelare l'identità del segnalante. Il divieto permane fino alla chiusura delle indagini preliminari nel processo penale; fino alla chiusura dell'istruttoria in quello  contabile, mentre nel procedimento disciplinare l'identità del segnalante (ma con il suo consenso) può essere rivelata se la contestazione è fondata, anche solo parzialmente, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità del segnalante sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato.

Non si prevede, in ogni caso, la possibilità di segnalazioni in forma anonima.

Viene poi affidata all'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, la predisposizione di linee guida per la presentazione e gestione delle segnalazioni.

Sono poi previsti meccanismi sanzionatori. In primo luogo, qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie da parte dell'ente, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria, da 5.000 a 30.000 euro. Inoltre, qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni o l'adozione di procedure non conformi, l'ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 20.000 euro.

Viene poi prevista un clausola di esclusione, secondo cui le nuove disposizioni non si applicano alle segnalazioni che costituiscano reati di calunnia o diffamazione o comunque reati commessi con la denuncia, accertati anche solo da sentenza di condanna in primo grado. Disposizione di analoga finalità è contenuta nell'art. 54-bis del TU pubblico impiego (ma è necessaria la definitività della sentenza). Analogamente, le tutele sono escluse in caso di accertamento, anche con sentenza di primo grado, della responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

Se, inoltre, al termine del procedimento (penale, civile o contabile) o all'esito dell'attività di accertamento dell'ANAC, risulti l'infondatezza della segnalazione e la carenza della buona fede da parte del segnalante, questi è sottoposto a procedimento disciplinare, che può concludersi anche con il licenziamento senza preavviso.

Il contenuto della proposta di legge: il settore privato

Sono poi approntate misure di tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato (articolo 2).

E' modificato a tal fine il decreto legislativo n. 231/2001, relativo alla disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica: in particolare, è modificato il vigente articolo 6 del decreto legislativo, con riguardo ai modelli di organizzazione e di gestione dell'ente idonei a prevenire reati della specie di quello verificatosi; l'adozione di tali modelli esclude la responsabilità dell'ente medesimo.

In base alle modificazioni introdotte, i modelli di organizzazione e gestione debbono prevedere:

    a) a carico dei vertici degli enti o di soggetti da loro vigilati o di coloro che, a qualsiasi titolo, collaborano con l'ente, l'obbligo di presentare segnalazioni circostanziate di condotte illecite che, in buona fede, sulla base della ragionevole convinzione fondata su elementi di fatto, ritengano si siano verificati, rilevanti ai sensi del decreto o le violazioni del modello di organizzazione e gestione dell'ente di cui siano venuti a conoscenza in ragione delle funzioni svolte;

   b) canali alternativi di segnalazione, di cui almeno uno idoneo a garantire, anche con modalità informatiche, la riservatezza dell'identità del segnalante;

   c) misure idonee a tutelare l'identità del segnalante e a mantenere la riservatezza dell'informazione in ogni contesto successivo alla segnalazione, nei limiti in cui l'anonimato e la riservatezza siano opponibili per legge;

    d) il divieto di atti di ritorsione o discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti del segnalante per motivi collegati, direttamente o indirettamente, alla segnalazione. E' fatto salvo il diritto degli aventi causa di tutelarsi, qualora siano accertate in capo al segnalante, anche con sentenza di primo grado, responsabilità di natura penale per i reati di calunnia o diffamazione, o comunque per altri reati commessi con la segnalazione, ovvero responsabilità di natura civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave, derivanti dalla falsità della segnalazione;

   e) nel sistema disciplinare adottato, sanzioni nei confronti di chi viola gli obblighi di riservatezza o compie atti di ritorsione o discriminatori nei confronti del segnalante.

E' inoltre previsto che l'adozione di misure discriminatorie nei confronti dei soggetti che effettuano le segnalazioni può essere oggetto di denuncia all'Ispettorato Nazionale del Lavoro, per i provvedimenti di propria competenza, oltre che dal segnalante, anche dalla organizzazione sindacale indicata dal medesimo.

Il licenziamento ritorsivo o discriminatorio del soggetto segnalante è nullo. Sono altresì nulli il mutamento di mansioni nonché qualsiasi altra misura ritorsiva o discriminatoria adottata nei confronti del segnalante. In tali casi, quando risultano elementi di prova della natura ritorsiva e discriminatoria delle misure adottate, spetta al datore di lavoro l'onere della prova della sussistenza di legittime ragioni a fondamento della stessa.