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La spending review e il Rapporto Cottarelli
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mercoledì, 28 febbraio 2018
Le analisi prodotte ai fini del processo di revisione e razionalizzazione della spesa
Sulla base di quanto previsto dalla legge di contabilità e poi da successivi interventi normativi, risultano finora prodotte diversi documenti di analisi e valutazione della spesa, ad iniziare dal Rapporto triennale sulla spesa delle amministrazioni dello Stato - documento previsto dall'articolo 41 della legge n. 196/2009 sull'attività triennale di spending review - volto ad illustrare la composizione e l'evoluzione della spesa ed i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle amministrazioni; tale documento è stato presentato alle Camere per la prima volta nell'agosto 2012.
Il Rapporto, che ha una prevalente finalità di monitoraggio e controllo sull'efficienza delle procedure interne di spesa, si articola in quattro parti: la prima, nell'ambito di un'analisi della spesa pubblica nel complesso, approfondisce l'indagine sulla composizione e sull'evoluzione della spesa statale.
La seconda si concentra su alcuni dei principali settori di spesa analizzando talune sue componenti che sono, da un lato, direttamente riconducibili alla produzione statale dei servizi pubblici (personale, consumi intermedi) e, dall'altro, di supporto al settore delle imprese (trasferimenti e incentivi alle imprese). La terza parte del Rapporto è dedicata ad alcuni approfondimenti specifici nell'ambito delle articolazioni periferiche delle Amministrazioni centrali dello Stato: viene effettuata una prima valutazione complessiva delle stesse e, laddove i dati disponibili lo hanno consentito, sono proposte possibili analisi di efficienza relativa e determinazioni di fabbisogni standard collegati alla fornitura di servizi di alcune di tali amministrazioni. La quarta e ultima parte del Rapporto è costituita da un capitolo di introduzione metodologica e da un intero volume di Appendice in cui sono contenute proposte di indicatori di risultato e di contesto, articolati secondo le Missioni e i Programmi del bilancio dello Stato, utilizzabili al fine di valutare il conseguimento degli obiettivi delle amministrazioni centrali dello Stato.
Viene poi in evidenza il c.d. Rapporto Giarda presentato dal Ministro per i rapporti con il Parlamento e discusso nel Consiglio dei ministri del 30 aprile 2012.
Il Rapporto presenta un'analisi del livello e della struttura della spesa pubblica italiana, cui vengono evidenziate alcune criticità, quali ad esempio gli anomali livelli e struttura della spesa pubblica italiana, la costosità relativa della produzione dei servizi pubblici, il carattere "improprio" dei rapporti finanziari centro-periferia ed altro, derivandone, ritiene il documento, come l'attuale dimensione della spesa e della sua struttura costituisca oggi un "ostacolo ad uno scenario di ripresa ciclica dell'economia". La bassa crescita economica comporta, osserva il Rapporto, che la revisione della spesa debba essere necessariamente finalizzata alla riduzione del prelievo fiscale per favorire il rilancio del Paese; in questa prospettiva l'analisi delle situazioni di inefficienza nella produzione dei servizi pubblici e nell'allocazione delle risorse costituisce una premessa indispensabile perché possano maturare le conseguenti decisioni di policy nella destinazione dei risparmi di spesa che tale analisi consentirà di acquisire. L'importo presumibile della spesa che può essere oggetto di revisione nel breve e lungo termine, viene definita dal Rapporto come "spesa aggredibile": l'attribuzione di tale qualifica deve essere intesa nel senso che si tratta di una massa di spesa che può essere soggetta ad analisi e, se le motivazioni sussistono, può essere sottoposta a riduzione. Così definita, la spesa aggredibile viene quantificata in circa 295 miliardi di euro, nel cui ambito tuttavia, in una azione volta al conseguimento di risultati nel breve periodo, solo una percentuale del 25/30 per cento di alcune voci di spesa può essere effettivamente fonte di possibili risparmi.
Il Rapporto è stato successivamente incluso in un ulteriore documento del marzo 2013, predisposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministro per i rapporti con il Parlamento, recante Analisi di alcuni settori di spesa pubblica. Questo reca, oltre al Rapporto suddetto: - un gruppo di sei lavori che analizzano, in successione, le spese dell'Arma dei Carabinieri, della Polizia di Stato e dei suoli Corpi specialistici, dei Vigili del Fuoco, delle Prefetture e delle Capitanerie di porto; un altro gruppo di quattro lavori concerne alcuni settori sottoposti a particolare attenzione legislativa, quali le spese delle Province, i possibili risparmi da accorpamento delle stesse, i trasferimenti alle imprese dal bilancio dello Stato ed, infine, i trasferimenti e da quelli degli enti territoriali, in relazione ad una possibile riduzione della relativa entità; - altri due lavori, da ultimo, concernono rispettivamente la spesa per investimenti pubblici e, a titolo di esempio per quanto concerne le amministrazioni centrali, il Ministero dell'Interno. Si tratta di lavori, precisa il Documento, che non hanno lo scopo di fornire proposte operative sulla riduzione della spesa, essendo invece finalizzati "ad avviare la dialettica tra le strutture di Governo competenti sulle procedure di spending review e (…) i responsabili della gestione dei singoli servizi o attività sulla formulazione di proposte per il riordino della loro organizzazione produttiva, anche finalizzate a realizzare risparmi di spesa".
Successivamente, a seguito dell'istituzione, con il decreto-legge n. 52 del 2012, della figura del Commissario straordinario per la spesa pubblica, il Commissario medesimo ha predisposto, nel mese di luglio del 2012, un lavoro relativo alla spesa per consumi intermedi di Regioni, province, Comuni, Università ed Enti di ricerca.
Tali analisi sono organizzate in tre volumi, ed utilizzano le rilevazioni desumibili dal Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE), sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche. Il primo volume, Consumi Intermedi di Regioni, Province, Comuni (pop.>100.000 ab.), Università, Enti di ricerca, riporta gli eccessi di spesa di ciascun ente determinati rispetto al valore mediano di ciascun gruppo di enti nell'acquisto di alcune sottocategorie di spesa dei consumi intermedi. Il secondo volume, Nota tecnica per il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi, redatto dall'Istat, si concentra sui pagamenti per l'acquisto di beni e servizi e l'utilizzo di beni di terzi sostenuti dai Comuni nell'anno 2011, con l'obiettivo di determinare un valore medio che funga da benchmark per il livello effettivo di spesa. Il terzo volume, Analisi dell'inefficienza nella spesa degli enti locali. Prima sperimentazione, redatto dalla SOSE (Soluzioni per il Sistema Economico), esamina, attraverso tecniche econometriche specifiche, i pagamenti dei Comuni per l'acquisto di beni e servizi, con l'obiettivo di individuare un benchmark e per differenza l'eccesso di spesa.
Si segnala infine, in relazione all'acquisizione centralizzata delle pubbliche amministrazioni, la "Rilevazione MEF – ISTAT", giunta nel 2017 alla XV edizione (dati 2016). Si tratta di una rilevazione campionaria svolta per via telematica con l'obiettivo di rilevare i prezzi unitari di acquisto per beni e servizi della Pubblica Amministrazione. Viene anche presentata annualmente una relazione al Parlamento sull'andamento complessivo del Programma per la Razionalizzazione degli Acquisti nella P.A..
Il Programma di lavoro presentato dal Commissario straordinario Cottarelli
Il programma di lavoro fa riferimento al periodo triennale previsto dall'articolo 49-bis, operando a decorrere dal novembre 2013 fino all'ottobre 2016. Gli obiettivi di risparmio che esso persegue vengono quantificati con riferimento agli importi definiti dall'articolo 10, commi 32 e comma 35, del disegno di legge di stabilità (poi divenuti articolo 1, commi 427 e 428 della legge n.147/2013), che, rispettivamente:
- prevedono, sulla base delle attività del Commissario e delle conseguenti proposte dallo stesso formulate, l'adozione di misure di razionalizzazione e revisione della spesa tali da determinare una riduzione della spesa delle amministrazioni pubbliche non inferiore a 600 milioni di euro 2015 e 1.310 milioni di euro per ciascuno degli anni 2016 e 2017. Va segnalato come tali importi siano stati successivamente aumentati ad opera del decreto-legge n. 4 del 2014, ma ovviamente di tale modifica non tiene al momento conto il programma, predisposto in riferimento al testo del d.d.l. di stabilità;
- dispongono variazioni delle aliquote di imposta e riduzioni delle agevolazioni e detrazioni fiscali tali da conseguire maggiori entrate pari a 3.000 milioni di euro per il 2015, 7.000 milioni per il 2016 e 10.000 milioni a decorrere dal 2017, disponendo nel contempo che non si procederà a tali misure ove entro il 1° gennaio 2015 intervengano provvedimenti normativi che assicurino, in tutto o in parte, i predetti importi in termini di maggiori entrate ovvero di risparmi di spesa derivanti dall'attività di razionalizzazione e revisione della spesa pubblica.
In relazione a ciò, nel Programma si prefiggono risparmi di 3.6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi a decorrere dal 2017. Peraltro viene segnalato come potrebbe essere valutata, in sede politica, l'opportunità di conseguire risparmi aggiuntivi rispetto a tali obiettivi, al fine di accelerare il processo di riduzione fiscale.
Per quanto concerne l'organizzazione dei lavori, l'intera amministrazione pubblica sarà coinvolta direttamente nei lavori della revisione della spesa e, viene espressamente precisato, il Commissario opererà sulla base delle indicazioni fomite dal Comitato interministeriale e, più in generale, dal Governo, cui spetta l'indirizzo e il coordinamento della revisione della spesa.
Il Commissario sarà coadiuvato da un ristretto "gruppo di base", già costituito, i cui componenti sono tratti dal settore pubblico; il gruppo espleta un ruolo di coordinamento delle attività, atteso che si prevede la costituzione di gruppi di lavoro per ciascuno dei temi indicati nell'attività: si tratta di. temi specifici, organizzati sia "verticalmente" (per centri di spesa, per esempio ministeri) che "orizzontalmente" (per tematiche, per esempio acquisto di beni e servizi).
In considerazione dell'ampiezza dei temi trattati, che renderanno necessario utilizzare anche le analisi già prodotte nell'attività di spending review finora svolta, viene stabilito un circostanziato programma dei lavori della struttura, che nella prima fase verrà avviato nel dicembre del 2013 per concludersi nel luglio del 2014, e si svilupperà poi su nuove tempistiche negli ani successivi
Quanto alle tematiche oggetto dell'attività di revisione della spesa, che dovrà coprire l'intera spesa delle pubbliche amministrazioni e delle società controllate, escluse quelle che emettono titoli, viene precisato che non verrà inclusa la spesa per interessi, e che le cosiddette "spese fiscali" (esenzioni e trattamenti fiscali privilegiati) verranno trattate solo nei casi in cui esista un elevato grado di omogeneità economica rispetto alle spese (a titolo esemplificativo vengono indicati i sussidi). Nel programma viene inoltre precisato che gli organi costituzionali e a rilevanza costituzionale saranno esclusi dall'attività di revisione; nei confronti degli stessi peraltro il Commissario metterà anche disposizione le metodologie sviluppate nel corso della attività stessa, al fine di promuoverne una autonoma attività di previsione della spesa, prestando altresì la propria collaborazione, se richiesta, per il monitoraggio dei risultati.
Occorre ricordare, successivamente al programma ora illustrato, il Commissario straordinario ha poi prediposto un un programma di razionalizzazione delle partecipate locali, sulla base del compito ad esso espressamente afffidato, anche ai fini della valorizzazione industriale delle partecipate medesime, dall'articolo 23 del decreto-legge 24 aprile 2014, n.66. In tale documento, realizzato utilizzando i dati forniti dal Ministero dell'economia sulle 7.726 società partecipate dalle amministrazioni locali, si propone una strategia di riordino con l'obiettivo di ridurre il numero delle partecipate ("da 8.000 a 1.000" viene precisato) nel giro di un triennio, di favorirne l'aggregazione e lo sfruttamento di economie di scala e, anche per questa via, di migliorarne l'efficienza, con benefici per la finanza pubblica. I possibili risparmi a regime vengono stimati nel Documento del Commissario in almeno 2-3 miliardi annui.
Il Programma di lavoro del Commissario è stato trasmesso alle Camere il 18 novembre 2013, e su di esso si è espressa la Commissione bilancio della Camera con una risoluzione approvata il successivo 4 dicembre.
A seguito della cessazione dall'incarico da parte di Carlo Cottarelli nell'ottobre 2014, nel marzo del 2015 l'incarico di Commissario straordinario per la spending review é stato affidato Yoram Gutgeld e Roberto Perotti, che è successivamente cessato dall'incarico nel novembre del 2015.
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