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Temi dell'attività parlamentare

Diritto e giustizia
Commissione: II Giustizia
Diritto e giustizia

Nell'audizione introduttiva svolta dal Ministro della giustizia davanti alla Commissione giustizia sono focalizzati i principali ambiti di intervento. Pur con alcune variabili è così possibile individuare, nelle diverse audizioni svolte nella XVII come nella XVI legislatura, una linea di continuità nei temi prioritari riconducibile a tre ambiti:

- l'organizzazione giudiziaria;

- il processo civile;

- la situazione carceraria.

Ogni ambito di intervento risulta fortemente condizionato dalla disponibilità di risorse finanziarie.

 

L'attività parlamentare sui temi della giustizia nella XVII legislatura trova un importante momento di sintesi in occasione delle audizioni del Ministro della giustizia sulle linee programmatiche del suo dicastero. La più recente audizione è quella del Ministro Andrea Orlando del 30 aprile 2014. In quell'occasione, oltre ad alcuni temi di carattere emergenziale, il Ministro ha focalizzato l'attenzione su tre aspetti cruciali:

  • l'organizzazione giudiziaria quale mezzo per ridurre i tempi e i costi del sistema giudiziario e aumentarne l'efficienza;
  • il processo civile;
  • la situazione carceraria.

La XVII legislatura era iniziata con l'audizione del Ministro della Giustizia pro tempore, Annamaria Cancellieri, davanti alla Commissione Giustizia, in cui il Ministro aveva indicato i settori di maggiore rilievo e criticità, prospettando alcuni strumenti per affrontare le principali questioni. Anche in quell'occasione i principali ambiti individuati dal Ministro riguardavano: l'organizzazione giudiziaria, a partire dalla geografia giudiziaria; l'efficienza del processo civile; la situazione carceraria.

Nel complesso, le finalità richiamate dal Ministro sono state condivise dalle diverse forze politiche.

Si tratta di un insieme di obiettivi che costituiscono da anni un filo comune delle politiche della giustizia.

Una conferma della sostanziale continuità è costituita anche dall'attività parlamentare e dalle azioni intraprese nella XVI legislatura, a partire dalle linee programmatiche dei due governi di tale legislatura, presentate alla Commissione Giustizia dai Ministri della Giustizia pro tempore nel 2008 e nel 2011.

Sebbene con diversi ambiti temporali di riferimento, emergono dunque tratti comuni nella individuazione dei tre settori prioritari, tanto nella XVI quanto nell'avvio della XVII legislatura: carceri, giustizia civile e organizzazione giudiziaria. Per ciascun settore si pone la questione relativa alle disponibilità finanziarie.

Le risorse finanziarie

Gli interventi dedicati al settore giustizia nel corso della XVI legislatura sono stati interessati da una variabile che, ancor più che in passato, incide - e presumibilmente continuerà a incidere - sulle scelte e la qualità delle politiche pubbliche: le risorse finanziarie.

Il contesto di generale contenimento della spesa pubblica si accompagna alla possibilità di rimodulare missioni e programmi con una forte responsabilizzazione di ciascun centro di spesa. 

Le spese per la missione Giustizia nel rendiconto 2012, pari a 7.649 mil euro, costituivano l'1,4% della spesa statale complessiva (al lordo delle regolazioni debitorie e contabili). Nel 2013 lo stato di previsione della Giustizia, dopo l'assestamento, era pari a 7.691 mln di euro, in leggero aumento come dato assoluto ma in diminuzione percentuale sul totale delle spese dello Stato (1,3%).

Il bilancio di previsione 2015 prevede spese per 7.820 milioni di euro, che rappresentano ancora l'1,3% delle spese finali dello Stato.

L'organizzazione giudiziaria e la geografia giudiziaria

Sull'organizzazione della giustizia assume uno specifico rilievo la riforma della geografia giudiziaria ovverosia la diversa distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. Tale riforma conferma il legame stretto tra organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione.

Con due distinti decreti legislativi sono stati soppressi uffici del giudice di pace e di tribunale, con l'esplicito obiettivo di ridurre la spesa e ottenere un miglioramento dell'efficienza del sistema giustizia, attraverso una più razionale utilizzazione delle risorse umane disponibili. Per questo motivo, dopo un serrato confronto parlamentare sullo schema di decreto, in cui si sono confrontati l'esigenza di maggiore efficienza con quella di mantenimento di presidi di legalità sul territorio, sono stati soppressi, con efficacia dal 13 settembre 2013, 31 tribunali e relative procure della Repubblica oltre a tutte le 220 sezioni distaccate di tribunale esistenti. Sono stati inoltre soppressi 667 uffici del giudice di pace, partendo da un totale di 846 uffici esistenti (ne restano in funzione 179). Il personale di magistratura e amministrativo deve essere pertanto redistribuito tra gli uffici non soppressi.

Carceri

La situazione carceraria, ripetutamente causa di autorevoli appelli al ripristino di condizioni di vita dignitose all'interno degli istituti, al 31 dicembre 2008 era la seguente: 58.127 detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 43.066. Di essi 36.565 erano italiani mentre 21.562 stranieri. I condannati in via definitiva erano 26.587. Le donne 2.526. Al 28 febbraio 2015 - dopo una serie di interventi legislativi e amministrativi - risultano presenti 53.982 detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 49.895. 34.057 sono i condannati in via definitiva. Gli stranieri sono 17.463, le donne 2.352.

Per fare fronte alle condizioni difficilmente sostenibili all'interno degli istituti è stato predisposto all'inizio del 2010 un Piano organico, c.d. "Piano carceri", che comporta un impegno amministrativo per gli interventi di edilizia carceraria e l'assunzione di agenti di polizia penitenziaria e ulteriori interventi sul piano normativo volti a modificare il sistema sanzionatorio penale con misure alternative al carcere.

Nell'ambito dell'attuazione del "Piano carceri", la legge 199/2010 ha stabilito la possibilità di scontare presso la propria abitazione la pena detentiva non superiore a un anno, anche se residuo di pena maggiore. La soglia temporale è stata poi portata a diciotto mesi dal decreto-legge 211/2011.Dall'entrata in vigore a fine febbraio 2015 sono usciti in totale dagli istituti penitenziari 16.217 persone.

Successivamente sono state adottate misure concernenti sia il sistema sanzionatorio sia l'esecuzione penale (si veda ad esempio la legge n. 67 del 2014 in tema di pene detentive non carcerarie, messa alla prova e depenalizzazione).

Ciò ha consentito all'Italia di rispondere alla sentenza con la quale la Corte europea per i diritti dell'uomo l'ha condannata per violazione della CEDU (caso Torreggiani e altri, 8 gennaio 2013), sul presupposto del carattere strutturale e sistemico del sovraffollamento carcerario. L'Italia era tenuta ad adeguarsi alla sentenza entro il 28 maggio 2014 e il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, nel giugno 2014 ha potuto osservare come le statistiche sulla popolazione carceraria mostrino trends positivi ed incoraggianti, rinviando un successivo esame del caso al giugno di quest'anno, onde poter ulteriormente valutare i progressi fatti dallo Stato italiano.

Nel lungo periodo, la questione carceraria richiede una valutazione complessiva delle politiche penali. In più occasioni è stato chiesto di ricorrere alla sanzione penale solo come soluzione residuale e di utilizzare invece forme sanzionatorie alternative, ma non per questo meno incisive, negli altri casi. Anche in occasione dell'esame del disegno di legge in tema di depenalizzazione dei reati minori (ora legge n. 67 del 2014) è emerso tuttavia come il ricorso alla sanzione penale da parte del legislatore sia molto più diffuso di quanto non si possa immaginare. Secondo una stima approssimativa (in assenza di una banca dati ufficiale delle sanzioni penali), a partire dall'ultima depenalizzazione contenuta nel decreto legislativo n. 507 del 1999 fino al 31 gennaio 2014 sono state introdotte nel nostro ordinamento non meno di 310 nuove fattispecie penali, di cui 171 nuove contravvenzioni e 139 nuovi delitti. Tra le nuove fattispecie risaltano per numero e specialità quelle introdotte in attuazione di normativa europea.

E' significativo il dato riportato dal Primo presidente della Corte di Cassazione, da questi qualificato come dato "non facilmente verificabile, ma comunque certamente indicativo del quadro di grandezza" e tratto dal rapporto del 19 settembre 2012 del Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa: le fattispecie di reato ammonterebbero nel nostro Paese a 35.000. Si tratta di temi non nuovi nel nostro ordinamento. Risale infatti al 1983 la pubblicazione di una circolare governativa, indirizzata a tutti gli uffici legislativi ministeriali, con la quale si dettavano criteri per la distinzione tra fattispecie incriminatrici penali e violazioni amministrative.

Il messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica sulla questione carceraria, del 7 ottobre 2013 (Doc. I, n. 1), la relazione della Commissione Giustizia sui relativi temi (Doc. XVI, n. 1) hanno contraddistinto i primi due anni della legislatura, insieme a una serie di interventi normativi, finalizzati a ridurre il sovraffollamento penitenziario. Gli interventi hanno riguardato in particolare il processo penale, le misure cautelari, i reati concernenti gli stupefacenti, il piano carceri, l'ordinamento penitenziario, l'utilizzazione del braccialetto elettronico, oltre alle deleghe contenuta nella legge n. 67 del 2014 con riguardo al sistema sanzionatorio. E' stata inoltre rafforzata la tutela dei diritti dei detenuti; è stato istituito il Garante nazionale dei diritti dei detenuti.

I diversi interventi legislativi sulla questione carceraria debbono misurarsi con la necessaria copertura amministrativa, ad esempio nel caso della creazione di nuovi istituti (per cui è presumibile siano necessari più agenti) o nel caso di misure alternative alla detenzione (per cui sarebbero necessarie modalità di controllo efficaci) o ancora del ricorso a misure diverse dalla sanzione penale.

 

Giustizia civile

Efficienza del sistema della giustizia civile e competitività del Paese sono elementi tra loro strettamente legati. L'Italia è uno dei Paesi, europei e non, in cui la durata del processo civile è maggiore, come testimoniato dalla comparazione operata dalla Commissione Europea per l'efficienza della giustizia (Cepej) e dalla Banca Mondiale. A ciò deve aggiungersi il tasso di litigiosità (calcolato considerando il numero di nuove cause avviate ogni anno rispetto alla popolazione), che in Italia è pari a 3,5 volte quello della Germania e quasi due volte quello di Francia e Spagna (stima della Banca d'Italia). Sempre la Banca d'Italia, in un recente studio, ha evidenziato gli effetti negativi prodotti dalla maggiore durata dei procedimenti civili in Italia sulle dimensioni d'impresa nel settore manifatturiero.

Nella Comunicazione della Commissione europea sul quadro di valutazione UE della giustizia 2014, il grado di efficienza dei singoli paesi nel 2010 e nel 2012 è messo a raffronto in alcuni grafici, in cui l'Italia si colloca per lo più agli ultimi posti (ad esempio, nel 2010 il tempo medio per concludere un procedimento in primo grado per liti civili e commerciali era di poco inferiore a 500 giorni, nel 2012 è di poco inferiore a 600 giorni; l'Italia si colloca al 21° posto). Già nell'analoga comunicazione relativa al 2012 erano stati individuati sei Stati membri particolarmente problematici, soprattutto per quanto riguarda la durata dei procedimenti giudiziari (oltre all'organizzazione della magistratura): tra questi Paesi era compresa l'Italia.

Ancor più, permane l'annosa questione dell'arretrato, che non accenna a diminuire nel tempo.

A fine 2007 erano pendenti in Italia più di 5.429.000 procedimenti civili, compresi quelli davanti alla Corte di Cassazione. Al 30 giugno 2013 erano pendenti 5.257.693 procedimenti. La durata media si è ridotta del 2,5% per i giudizi pendenti dinanzi alle corti d'appello (1.025 giorni nel periodo 1° luglio 2012- 30 giugno 2013, a fronte dei 1.051 giorni nel periodo corrispondente 2011-2012), del 6,4% per quelli pendenti dinanzi ai tribunali (437 giorni nel periodo 30 giugno 2012-30 giugno 2013, a fronte dei 466 giorni nello stesso periodo 2011-2012) e del 2,6% (358 giorni nel periodo 1° luglio 2012-30 giugno 2013, a fronte dei 367 giorni nello stesso periodo 2011-2012) per quelli pendenti dinanzi ai giudici di pace.

Gli interventi posti in essere negli ultimi anni potranno essere valutati nel medio e lungo periodo. Il primo, di carattere prevalentemente organizzativo ma con ricadute anche sul piano delle regole del processo, ha interessato la digitalizzazione del processo civile (c.d. processo telematico), in cui – come regola generale – tutte le comunicazioni e notificazioni debbono essere effettuate in forma telematica. Dalla fine del 2012 la digitalizzazione ha interessato anche tutte le fasi delle procedure concorsuali. Dal 30 giugno 2014 è divenuto obbligatorio il deposito telematico di tutti gli atti e i provvedimenti del procedimento per decreto ingiuntivo
e il deposito di tutti gli atti endoprocedimentali in tutte le procedure iniziate a partire dal 1° luglio 2014. Dal 31 dicembre 2014 il deposito telematico è obbligatorio anche per gli atti endoprocedimentali dei processi pendenti alla data del 30 giugno 2014 e, a partire dal 30 giugno 2015, la previsione è estesa anche alle Corti di appello. La procedura telematica è stata estesa anche al processo penale per le comunicazioni a persona diversa dall'imputato. Al 31 ottobre 2012, l'82% degli avvocati risulta dotato di PEC. Dal 15 ottobre 2012 le comunicazioni telematiche sono attive in tutti i tribunali e le corti d'appello. Tuttavia, come ha evidenziato il Primo Presidente della Corte di Cassazione nell'inaugurazione dell'anno giudiziario 2015, il quadro dello stato di informatizzazione degli uffici giudiziari e,
in particolare, della concreta attuazione del processo civile telematico non è omogeneo sul territorio nazionale.

Nel 2014, per quanto riguarda le comunicazioni telematiche, ormai attivate in tutti i tribunali e le corti d'appello, sono state consegnate 12.615.388 comunicazioni, per un risparmio stimato pari a oltre € 44 milioni di euro. Al mese ne vengono consegnate in media circa 1.100.000. Quanto ai depositi telematici a valore legale da parte di avvocati e professionisti, sono stati ricevuti 1.206.199 atti, di cui 254.189 ricorsi per decreto ingiuntivo, 888.870 atti endo-procedimentali e 63.140 atti introduttivi. Sia ad ottobre 2014 che a novembre 2014 sono stati depositati circa 80.000 atti telematici in più rispetto a settembre, con un incremento del 61-62%.

Sono stati 96.966 i professionisti che hanno depositato almeno un atto (+93% rispetto a luglio), di cui 82.412 avvocati. Nel mese di dicembre vi è stato un aumento di 7.640 avvocati (+10%) rispetto a novembre e di 40.065 rispetto a luglio (+95%). Fino a giugno 2014 venivano ricevuti circa 50.000 atti al mese, a novembre 2014 si sono superati i 210.000.

Gran parte delle sedi ancora da coinvolgere completamente nei servizi telematici appartiene al Sud d'Italia.

La maggiore efficacia e tempestività del procedimento civile passa anche dalla riforma del processo, a partire dalla legge 69/2009, con cui sono state introdotte molteplici misure di alleggerimento quali l'ampliamento della competenza del giudice di pace, la semplificazione del contenuto della sentenza, le modalità della prova testimoniale, l'abbreviazione dei termini processuali, il filtro in Cassazione per l'ammissibilità del ricorso, la semplificazione del procedimento sommario di cognizione, la modifica del processo di esecuzione, la mediazione e la conciliazione. E' inoltre da sottolineare il rilievo dell'istituzione in tutti i tribunali e corti d'appello con sede nei capoluoghi di regione del tribunale delle imprese, che ha esteso la sfera di competenza delle precedenti sezioni specializzate in materia di proprietà industriale e intellettuale. In questa legislatura, con il decreto-legge 69/2013 sono state inserite ulteriori misure per l'efficienza del sistema giudiziario e per la definizione del contenzioso civile, tra cui l'istituzione di 400 giudici ausiliari in corte d'appello per lo smaltimento dell'arretrato e il ripristino del tentativo obbligatorio di mediazione.

La dimensione europea

Nel corso dell'attuale legislatura potranno in fine assumere un rilievo sempre maggiore le modalità e gli effetti della crescente attuazione dei Trattati europei, con specifico riguardo ai vari settori della giustizia, compreso il diritto penale. Si tratta infatti di un ambito nuovo del diritto europeo dopo il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Un importante esempio è costituito dalla proposta di regolamento che istituisce la Procura europea.

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