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Temi dell'attività parlamentare

Istituzioni e diritti fondamentali
Affari costituzionali e ordinamento della Repubblica

Nel corso della legislatura, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 1 del 2014, il Parlamento ha approvato un nuovo testo sul sistema di elezione dei componenti della Camera dei deputati (legge 52/2015), le cui disposizioni hanno trovato applicazione a decorrere dal 1° luglio 2016. Sulla disciplina dettata dalla legge 52/2015 è successivamente intervenuta la sentenza n. 35 del 25 gennaio 2017 della Corte costituzionale che ha, in particolare, dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che prevedono un turno di ballottaggio e delle norme che consentivano "al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione".

La legge n. 52/2015 non è intervenuta sul sistema elettorale del Senato a seguito della decisione assunta nel corso dell'esame parlamentare di stralciare le disposizioni relative all'elezione del Senato in correlazione al testo di riforma costituzionale (sul quale il referendum del 4 dicembre 2016 non ha dato esito favorevole) che disponeva il superamento del sistema bicamerale paritario e la trasformazione del Senato in organo elettivo di secondo grado.

E' quindi ripresa della discussione parlamentare sulla modifica dei sistemi elettorali della Camera e del Senato, come risultanti dalle pronunce della Corte costituzionale: nella seduta del 12 ottobre 2017 la Camera dei deputati ha approvato un testo che definisce un sistema elettorale misto, in parte maggioritario ed in parte proporzionale, in cui il territorio nazionale è articolato in collegi uninominali e in collegi plurinominali e circoscrizioni (C. 2352-A/R e abb.).

Sempre nel corso della legislatura, è stata definita una nuova disciplina del finanziamento dei partiti politici, che ha portato, in primo luogo, al superamento del finanziamento pubblico diretto, sostituito da un sistema di finanziamento basato sulle detrazioni fiscali delle donazioni private e sulla destinazione volontaria del 2 per mille dell'Irpef. Sono stati inoltre adottati interventi per la riduzione delle spese per i membri di governo e per i parlamentari.

Nella seduta del 26 luglio 2017 la Camera ha inoltre approvato, con modificazioni, la proposta di legge A.C. 3225-A/R volta a disciplinare la materia dei vitalizi e del trattamento pensionistico dei parlamentari e dei consiglieri regionali, disponendo in particolare l'applicazione del trattamento previdenziale contributivo e la rideterminazione dei trattamenti e vitalizi in essere.

Il settore istituzionale è stato inoltre caratterizzato, sin dall'inizio della XVII legislatura, dagli interventi di riforma all'assetto costituzionale, che hanno portato all'approvazione in via definitiva, da parte del Parlamento, della legge pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016. Il testo disponeva, in primo luogo, il superamento del bicameralismo paritario ed una revisione del riparto di competenze tra lo Stato e le regioni, oltre alla soppressione del CNEL. Il referendum costituzionale svoltosi il 4 dicembre 2016, come già ricordato, non è stato favorevole all'approvazione della legge costituzionale che, pertanto, non è stata promulgata.

Infine, sono stati oggetto di approvazione da parte della Camera dei deputati i progetti di legge in materia dei conflitti di interessi e quelli volti a definire una nuova disciplina dei partiti politici.

Parallelamente, nel mese di aprile 2016, la Giunta per il regolamento della Camera ha approvato il Codice di condotta dei deputati e la Regolamentazione dell'attività di rappresentanza di interessi.

Nella XVII legislatura, in attuazione della legge di riorganizzazione della p.a. (124/2015) si è giunti all'adozione di un Codice di giustizia contabile, che ha raccolto, modificato ed integrato un insieme rilevante di disposizioni sulla disciplina della Corte dei conti, che era, in parte, fino ad allora regolata da fonti precedenti la Carta repubblicana.

 

Il tema delle riforme istituzionali risulta centrale fin dall'avvio della XVII della legislatura.

La Commissione per le riforme costituzionali istituita l'11 giugno 2013 ha approvato una Relazione finale trasmessa al Presidente del Consiglio il 17 settembre 2013  affrontando, sotto diversi aspetti, i principali argomenti oggetto di possibile riforma, a partire dal superamento del bicameralismo paritario.

All'inizio della XVII Legislatura, sotto il governo presieduto da Enrico Letta, il Parlamento ha quindi avviato un procedimento di riforma, a seguito della presentazione di un disegno di legge costituzionale volto a prevedere una procedura straordinaria, rispetto a quella ordinaria di cui all'art. 138 Cost., per l'approvazione delle riforme costituzionali. Il disegno di legge, approvato in prima lettura dal Senato (11 luglio 2013) e dalla Camera (10 settembre 2013), nuovamente esaminato dal Senato (23 ottobre 2013) e poi trasmesso alla Camera, prevedeva l'istituzione di un Comitato parlamentare per le riforme costituzionali.

Successivamente, con il governo presieduto da Matteo Renzi, il Senato ha avviato iter parlamentare del disegno di legge costituzionale presentato dal Governo (S. 1429). Dopo un esame durato circa due anni, il Parlamento, nel mese di aprile 2016, è giunto all'approvazione del testo di riforma costituzionale (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale  n. 88 del 15 aprile 2016), che disponeva, in particolare, il superamento del bicameralismo perfetto, la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, l'eliminazione dal testo costituzionale del riferimento alle province e la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL).

 Il 4 dicembre 2016 si è svolto il referendum popolare confermativo su tale testo di legge costituzionale, previsto dall'articolo 138 della Costituzione. Il risultato della votazione non è stato favorevole all'approvazione della legge costituzionale.

 

Nell'ambito del percorso parlamentare sulle riforme istituzionali, nella XVII legislatura è stato approvato un nuovo sistema elettorale per la Camera, con la legge n. 52 del 2015, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 1 del 2014, su cui è successivamente intervenuta la sentenza n. 35 del 25 gennaio 2017 della Corte costituzionale che ha, in particolare, dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che prevedono un turno di ballottaggio e delle norme che consentivano "al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione".

La legge n. 52/2015 non è intervenuta sul sistema elettorale del Senato a seguito della decisione assunta nel corso dell'esame parlamentare di stralciare le disposizioni relative all'elezione del Senato in correlazione al testo di riforma costituzionale (sul quale il referendum del 4 dicembre 2016 non ha dato esito favorevole) che disponeva il superamento del sistema bicamerale paritario e la trasformazione del Senato in organo elettivo di secondo grado.

 Per l'elezione del Senato della Repubblica trovano, dunque, attualmente applicazione le norme contenute nel D.Lgs. n. 533/1993, Testo unico per l'elezione del Senato della Repubblica, come risultanti dalla legge n. 270 del 2005, a loro volta incise dalla sentenza n. 1 del 2014, con la quale la Corte costituzionale ne ha dichiarato l'illegittimità costituzionale nella parte in cui attribuisce un premio di maggioranza (su base regionale) alla lista o alla coalizione di liste più votata e nella parte in cui non consente all'elettore l'espressione di un voto di preferenza.

Dal febbraio 2017, all'indomani della sentenza n. 35 del 2017, è quindi ripresa della discussione parlamentare sulla modifica dei sistemi elettorali della Camera e del Senato, come risultanti dalle pronunce della Corte costituzionale: nella seduta del 12 ottobre 2017 la Camera dei deputati ha approvato un testo che definisce un sistema elettorale misto, in parte maggioritario ed in parte proporzionale, in cui il territorio nazionale è articolato in collegi uninominali e in collegi plurinominali e circoscrizioni (C. 2352 e abb.).

Per entrambe le Camere, rimane invariato - ai fini del riparto di seggi e delle modalità di attribuzione - il sistema di voto degli italiani all'estero. Nella circoscrizione Estero, suddivisa in 4 ripartizioni, sono eletti 12 deputati e 6 senatori, con il sistema disciplinato dalla legge n. 459/2001.

La legge n. 52/2015 ha esteso anche ai cittadini temporaneamente all'estero per motivi di studio, lavoro o cure mediche e agli elettori appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia, impegnati nelle missioni internazionali, la facoltà di votare per corrispondenza nella circoscrizione Estero.

Passaggio importante nell'ambito delle riforme istituzionali è stato inoltre quello dei provvedimenti di revisione del sistema di finanziamento ai partiti politici (in particolare, la legge 96/2012 e il decreto-legge 149/2013), che hanno portato al superamento del finanziamento pubblico diretto, sostituito da un sistema di finanziamento basato sulle detrazioni fiscali delle donazioni private e sulla destinazione volontaria del 2 per mille dell'Irpef. La legge approvata il 27 ottobre 2015 ha inoltre integrato la dotazione di personale della Commissione di garanzia sui partiti politici ed è intervenuta sulle modalità di controllo dei bilanci dei partiti per gli anni 2013-2014.

Nella seduta del 26 luglio 2017 la Camera ha inoltre approvato, con modificazioni, la proposta di legge (C.3225 e abb) volta a disciplinare la materia dei vitalizi e del trattamento pensionistico dei parlamentari e dei consiglieri regionali, disponendo in particolare l'applicazione del trattamento previdenziale contributivo e la rideterminazione dei trattamenti e vitalizi in essere.

Nel corso della XVII legislatura sono state, inoltre, adottate misure per la riduzione delle spese per i membri di governo e per i parlamentari.

Inoltre, nel mese di giugno 2016, la Camera è giunta all'approvazione di un testo unificato - trasmesso al Senato (S. 2439) - che interviene sulla disciplina dei partiti politici con norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica, introducendo altresì una nuova disciplina per le erogazioni in favore di partiti politici o loro articolazioni politico-organizzative.

Al termine di un'ampia istruttoria legislativa, la Camera ha altresì approvato un testo volto a regolare la materia del conflitto di interessi (S. 2258), sostituendo l'attuale normativa recata in primo luogo dalla legge 215/2004.

 

Nel corso della legislatura inoltre, in attuazione della legge di riforma della p.a. (124/2015), è stato approvato il Codice di giustizia contabile, che ha raccolto, modificato ed integrato un insieme rilevante di disposizioni che disciplinano la Corte dei conti, che erano in parte contenute in fonti precedenti la Carta repubblicana. La successiva sedimentazione di norme - della quale possono ricordarsi le leggi n. 19 e n. 20 del 1994 (in materia di responsabilità amministrativa), la legge n. 289 del 2002 (articolo 30, comma 15, per una fattispecie di responsabilità amministrativa sanzionata pur in assenza di danno erariale, la quale ha avviato un nuovo 'filone' del processo contabile), la legge n. 69 del 2009 (articolo 42, per alcune modalità organizzative del processo) - si è innestata su quell'antecedente corpo normativo ed è ora confluita nel nuovo Codice.

Temi
Speciale provvedimenti
Cittadinanza e immigrazione

Per fare fronte alle emergenze connesse al flusso crescente di migranti nel Paese nel corso della legislatura sono stati adottati numerosi interventi che hanno riguardato diversi profili del fenomeno migratorio. Sono stati in particolare adottati provvedimenti di urgenza per fronteggiare il fenomeno, aumentate le risorse destinate alle diverse fasi dell'accoglienza e ridefinito, anche in attuazione della normativa UE, il quadro normativo di riferimento con l'approvazione del decreto legislativo n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) e della legge n. 47 del 2017 dedicata ai minori non accompagnati. Sono state altresì assunte misure finalizzate a definire un sistema di gestione dell'accoglienza sul territorio ispirato al principio di leale collaborazione tra enti territoriali e alla centralità dello SPRAR, la rete degli enti locali che realizza progetti di "accoglienza integrata" sul territorio.

Sono state al contempo assunte misure per il contrasto all'immigrazione irregolare, per la realizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri e in ordine al periodo massimo di trattenimento nei centri.

Da ultimo, a seguito dell'incremento esponenziale degli sbarchi nella penisola italiana verificatosi alla fine del mese di giugno 2017, l'Italia ha promosso ulteriori misure per la gestione del fenomeno, in primo luogo in sede UE, illustrate al Parlamento dal Ministro dell'interno nel corso dell'informativa urgente del 5 luglio 2017.

Nel corso della legislatura sono state altresì approvate alcune disposizioni concernenti la tutela dei diritti e il lavoro, in particolare a carattere stagionale.

Con la legge n. 45 del 21 marzo 2016 è stata poi istituita la Giornata nazionale della memoria delle vittime dell'immigrazione, individuata nella giornata del 3 ottobre in ricordo del naufragio di Lampedusa.

In sede parlamentare è inoltre operante presso la Camera una Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza (CDA), nei centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e nei centri di identificazione ed espulsione (CIE).

Sotto altro profilo, per quanto riguarda il procedimento per l'acquisto della cittadinanza, la Camera dei deputati ha approvato le proposte di legge di  riforma della legge sulla cittadinanza con la finalità di estendere i casi di acquisizione della cittadinanza per nascita (jus soli) e ad agevolare l'accesso alla cittadinanza ai minori che hanno compiuto gli studi in Italia (ius culturae).

 

Nei documenti presentati al Parlamento nel corso della legislatura viene evidenziato preliminarmente come la gestione dei flussi di migranti e richiedenti asilo verso i Paesi dell'Unione europea rappresenta una sfida sistemica senza precedenti che l'Europa si trova oggi ad affrontare sul terreno della libertà di circolazione delle persone, del rispetto dei diritti umani, della sicurezza dei cittadini europei, alla quale occorre una risposta comune a livello europeo, mediante una gestione comune delle frontiere. Viene evidenziata la necessità di pianificare e attuare politiche di integrazione nei mercati del lavoro nazionali così da poter cogliere i benefici storicamente associati all'immigrazione, accompagnata da una cooperazione mirata e rafforzata con i Paesi di origine e transito dei flussi che preveda un piano di investimenti per fronteggiare le cause di fondo del fenomeno, la ricerca di condizioni di vita dignitose, della sicurezza, del lavoro, facendo corrispondere all'offerta di supporto finanziario e operativo ai Paesi partner impegni precisi in termini di efficace controllo delle frontiere, riduzione dei flussi di migranti, cooperazione in materia di rimpatri/riammissioni, rafforzamento dell'azione di contrasto al traffico di esseri umani e al terrorismo.

Nel DEF 2017 viene ricordato come complessivamente, dal 2014, primo anno dell'emergenza, grazie all'impegno italiano sono state salvate in mare oltre mezzo milione di persone. Nel 2016 sono state soccorse 181.436 persone, una cifra ben superiore al picco di due anni fa, più di tre volte il livello nel 2013 e anche superiore al periodo 2011-2012 caratterizzato dalla crisi della cd. 'primavera araba'. Il 2017 segnala un'ulteriore crescita, con rilevanti incrementi percentuali rispetto agli anni precedenti. Il fenomeno è caratterizzato da un significativo numero di donne e minori coinvolti. In particolare, il numero dei minori non accompagnati ha superato i 25 mila nel 2016 e i 2 mila nei primi tre mesi del 2017.

Per fare fronte alle emergenze connesse al flusso straordinario di migranti nel nostro Paese, dunque, nel corso della legislatura sono stati adottati numerosi interventi che hanno riguardato diversi profili dell'immigrazione, sia adottando provvedimenti di urgenza (da ultimo il decreto legge n. 13 del 2017, c.d. decreto immigrazione) e prevedendo lo stanziamento di risorse per fronteggiare l'incremento esponenziale del fenomeno, sia assumendo più ampi interventi di riforma, anche in attuazione della normativa UE, come avvenuto con il decreto legislativo n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) e con la legge n. 47 del 2017, dedicata ai minori stranieri non accompagnati. Al contempo, sono state adottate disposizioni concernenti la tutela dei diritti e il lavoro ed assunte misure per il contrasto all'immigrazione irregolare.

Da ultimo, a seguito dell'incremento esponenziale degli sbarchi nella penisola italiana verificatosi alla fine del mese di giugno 2017 l'Italia ha promosso ulteriori misure per la gestione del fenomeno, in primo luogo in sede UE, illustrate al Parlamento dal Ministro dell'interno nel corso dell'informativa urgente del 5 luglio 2017. Nel Consiglio di ministri dell'interno dell'UE di Varsavia del 13 luglio 2017 si è, in particolare, convenuto di rivedere l'operazione Triton istituendo un gruppo di lavoro per identificare ed elaborare gli aspetti da rivedere nell'operazione.

Per quanto riguarda le diverse fasi dell'accoglienza dei migranti, alla luce degli impegni assunti a livello europeo, sono stati attivati sul territorio – per quanto riguarda la prima accoglienza - diversi hotspot che provvedono all'identificazione dei migranti con la collaborazione di funzionari di Easo, Frontex ed Europol e ulteriori realizzazioni sono in corso o previste, anche tramite strutture mobili in mare. Da ultimo, il decreto-legge n. 13 del 2017 ha introdotto nuove disposizioni in materia di identificazione degli stranieri soccorsi in mare ed ha potenziato la rete dei centri di identificazione ed espulsione, ridenominati centri di permanenza per i rimpatri, qualificati quali strutture a capienza limitata dislocate su tutto il territorio nazionale.

A partire dal decreto-legge 119/2014 è stato inoltre aumentato e potenziato il numero delle commissioni territoriali - e del relativo personale - incaricate del riconoscimento della protezione internazionale, prevedendo che esse siano insediate presso le prefetture. Al contempo è stata attribuita, in tale ambito, una funzione di coordinamento al Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno.

Nel corso della legislatura, inoltre, sono state aumentate le risorse destinate alla fase della c.d. seconda accoglienza, con particolare riguardo agli stanziamenti del Fondo per i servizi di asilo e alla accoglienza degli immigrati, e sono state adottate misure finalizzate a definire un sistema di gestione dell'accoglienza sul territorio ispirato al principio di leale collaborazione tra enti territoriali e alla centralità dello SPRAR, la rete degli enti locali che realizza progetti di "accoglienza integrata" sul territorio. E' stato definito un nuovo 'piano di accoglienza' nazionale con la finalità di raggiungere una equa distribuzione dei migranti e dei rifugiati sul territorio (in base a criteri di proporzionalità e sostenibilità), destinando specifiche risorse ai comuni che accolgono richiedenti protezione internazionale.

Sotto il profilo del contrasto all'immigrazione irregolare, il decreto-legge n. 13 del 2017 ha da ultimo disposto lo stanziamento di nuove risorse per la realizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri e per l'effettuazione delle espulsioni, dei respingimenti e degli allontanamenti degli stranieri irregolari disponendo altresì ulteriori misure riguardanti il periodo massimo di trattenimento nei centri.

Alcuni interventi normativi della legislatura hanno riguardato infatti il periodo massimo di permanenza degli stranieri nei centri di identificazione ed espulsione. Tali previsioni sono poi state oggetto in gran parte di riordino nell'ambito decreto legislativo 142/2015 – di attuazione delle direttive UE c.d. rimpatri ed accoglienza (2013/32/UE e 2013/33/UE) – che costituisce attualmente il principale corpus normativo delle norme sull'accoglienza di chi chiede protezione internazionale e delle procedure per il riconoscimento e la revoca di tale status.

Nel corso della legislatura sono state altresì approvate misure concernenti la tutela dei diritti e il lavoro, quali: il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico (decreto-legge n. 93 del 2013); interventi per la prevenzione e la repressione della tratta degli esseri umani e la protezione delle vittime (decreto legislativo n. 24 del 2014); misure di semplificazione dei procedimenti per l'accesso al lavoro degli stranieri non comunitari (decreto-legge n. 76 del 2013 e decreto legislativo n. 40/2014) e per i lavoratori stagionali di Paesi terzi (decreto legislativo n. 203 del 2016).

Sono state inoltre programmate annualmente con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, il cosiddetto ‘decreto-flussi' introdotto dalla legge n. 40/1998, le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio italiano per lavoro subordinato e autonomo; da ultimo il DPCM 13 febbraio 2017 ha disposto l'ammissione per il 2017 di 13.850 lavoratori subordinati e 17.000 stagionali. La normativa prevede al contempo anche l'ingresso per lavoro in casi particolari (articolo 27 del Testo unico sull'immigrazione).

Il Parlamento ha altresì approvato, dopo un iter parlamentare durato circa due anni, una legge organica - la legge n. 47 del 2017 - che modifica le disposizioni relative ai minori non accompagnati contenute, in particolare, nel decreto legislativo n. 286 del 1998 (TU immigrazione) e nel decreto legislativo n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza), con la finalità di definire un corpus normativo unitario con l'obiettivo di rafforzare le tutele nei confronti dei minori e garantire un'applicazione uniforme delle norme per l'accoglienza su tutto il territorio nazionale.

Con il decreto enti locali del 2016 il Parlamento è inoltre intervenuto con una disposizione volta a far fronte ad arrivi consistenti e ravvicinati di minori non accompagnati consentendo al prefetto, nel caso in cui l'accoglienza non possa essere assicurata dai comuni, di disporre l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura.

 

Con la legge n. 45 del 21 marzo 2016 è stata inoltre istituita la Giornata nazionale della memoria delle vittime dell'immigrazione, individuata nella giornata del 3 ottobre in ricordo del naufragio di Lampedusa.

In sede parlamentare, inoltre, per consentire uno specifico focus di indagine sui temi correlati alle modalità di accoglienza, è stata inoltre istituita – all'inizio della legislatura presso la Camera - una Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza (CDA), nei centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e nei centri di identificazione ed espulsione (CIE) (A.C. Doc. XXII, n. 18, A.C. Doc. XXII, n. 19, A.C. Doc. XXII, n. 21).

 

Sotto altro profilo, per quanto riguarda il procedimento per l'acquisto della cittadinanza, la Camera dei deputati ha approvato - dopo un'ampia istruttoria legislatuva - le proposte di legge di  riforma della legge sulla cittadinanza con la finalità di estendere i casi di acquisizione della cittadinanza per nascita (jus soli) e ad agevolare l'accesso alla cittadinanza ai minori che hanno compiuto gli studi in Italia (ius culturae).

Nel corso della legislatura sono state altresì adottate misure specifiche che investono il tema: in particolare, l'articolo 33 del decreto-legge c.d. "del fare" (D.L. n. 69/2013), semplifica il procedimento amministrativo per l'acquisto della cittadinanza per lo straniero nato in Italia.

Temi
Diritti e libertà fondamentali

I diritti fondamentali dell'uomo trovano diretto riconoscimento e tutela, oltre che a livello sovranazionale, nella Costituzione italiana, precipuamente, nei Princìpi fondamentali dettati dai primi dodici articoli della Carta e, in forma più dettagliata, nella Parte prima (articoli 13-54). Ad essi sono riconducibili una pluralità di materie ed ambiti di intervento.

Per quanto attiene alla promozione delle pari opportunità, nel corso della XVII legislatura particolare attenzione è stata posta agli interventi volti a dare attuazione all'art. 51 della Costituzione, incidendo sulle previsioni dei sistemi elettorali nei diversi livelli per promuovere l'equilibrio di genere. In tema di parità di genere nel mondo del lavoro, sono state adottate specifiche misure per favorire la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro. Sotto diverso profilo, approvando la legge di ratifica della Convenzione di Istanbul nel 2013, l'Italia è stata tra i primi Paesi europei a ratificare i contenuti del primo strumento internazionale giuridicamente vincolante volto a definire un quadro normativo completo a tutela delle donne contro qualsiasi forma di violenza.

Sul tema della libertà religiosa, l'attività parlamentare ha portato all'approvazione di una legge volta a regolare i rapporti tra lo Stato Italiano e l'Istituto Buddista Italiano Soka Gakkai, che si aggiunge a quelle di recepimento di nuove intese tra lo Stato e confessioni religiose approvate in particolare nella XVI legislatura.

Nel corso della legislatura è stata inoltre istituita la Commissione per i diritti e i doveri relativi ad Internet che, a seguito di consultazione pubblica, ha approvato una Dichiarazione dei diritti in Internet, il cui riconoscimento deve essere "fondato sul pieno rispetto della dignità, della libertà, dell'eguaglianza e della diversità di ogni persona, che costituiscono i principi in base ai quali si effettua il bilanciamento con altri diritti".

L'attività parlamentare della legislatura ha portato altresì all'approvazione della legge n. 115 del 2016, che punisce il c.d. negazionismo. Al contempo, è stato definito dalla Camera un testo finalizzato a contrastare le discriminazioni fondate su omofobia e transfobia.

E' stata altresì disposta, nell'ambito della riforma del terzo settore, l'istituzione del servizio civile "universale", finalizzato alla difesa non armata e nonviolenta della Patria, all'educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica.

E' stato anche avviato l'esame di proposte di legge volte a favorire la tutela delle minoranze linguistiche, con particolare riferimento alla minoranza ladina in Trentino Alto Adige.

 

Alla base delle previsioni costituzionali che sanciscono i principi fondamentali è posto quanto enunciato dall'articolo 2, ai sensi del quale "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità". Il disposto costituzionale riconosce, favorendole, le formazioni sociali all'interno delle quali gli individui organizzano la propria vita, garantendo in successivi articoli le libertà associative, i diritti delle formazioni sociali e la tutela del singolo al loro interno: artt. 8 e 20 (confessioni e associazioni religiose), art. 18 (associazioni in generale), art. 29 (famiglia), art. 39 (associazioni sindacali) e art. 49 (partiti politici). Il principio di pari dignità ed eguaglianza è posto con forza dal primo comma dell'art. 3 ("Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali") che ribadisce la centralità della persona da cui deriva l'obbligo per il legislatore di disporre con norme generali ed astratte, applicabili ad una molteplicità infinita di fattispecie concrete. L'art. 6 prevede, quale ulteriore principio fondamentale, la tutela delle minoranze linguistiche, da attuare attraverso appositi provvedimenti normativi.

A livello sopranazionale costituiscono prioritari strumenti di riferimento due Carte fondamentali: la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che dal 2009, con il Trattato di Lisbona, ha assunto la stessa efficacia dei Trattati, e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), nell'ambito dell'ordinamento del Consiglio d'Europa.

 

Nell'ambito delle misure volte a promuovere l'attuazione di tali principi, le linee di intervento della legislatura hanno riguardato, sotto il profilo della promozione dell'equilibrio di genere, l'introduzione di specifiche previsioni normative volte a promuovere l'equilibrio di genere all'interno delle assemblee elettive locali, regionali, europee e nazionali. Si tratta della L. 56/2014 per le elezioni - di secondo grado - dei consigli metropolitani e provinciali; della L. 65/2014 per le elezioni europee; della L. 52/2015 per le elezioni della Camera, che ha trovato applicazione dal 1° luglio 2016; della L. 20/2016 per le elezioni dei consigli regionali.

A tal fine, sono state previste, tra le altre, disposizioni volte a prevedere la doppia preferenza di genere e l'alternanza tra i sessi nelle liste elettorali. Per quanto riguarda in particolare la legge elettorale della Camera, è stato previsto che: i capolista dello stesso sesso non possono eccedere il 60 per cento del totale in ogni circoscrizione; nella successione interna delle liste nei collegi, i candidati sono collocati in lista secondo un ordine alternato di genere; nel complesso delle candidature circoscrizionali di ciascuna lista, nessun sesso può essere rappresentato in misura superiore al 50 per cento, con arrotondamento all'unità superiore.

Tali misure fanno seguito a quelle approvate nella precedente legislatura tra cui si ricorda la legge 215/2012 recante disposizioni per promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte delle regioni e degli enti locali. Ad essa si è affiancata, sotto altro profilo, la legge 120/2011 sulla parità di accesso agli organi di amministrazione e di controllo delle società quotate in borsa e delle società pubbliche.

In tema di parità di genere nel mondo del lavoro, nel corso dell'attuale legislatura sono state innanzitutto adottate misure per favorire la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro (in particolare con il D.Lgs. 80/2015, attuativo della legge delega in materia di lavoro 183/2014, cd. Jobs act). Altre misure sono intervenute su specifici profili collegati alla condizione di genere (come le disposizioni sul congedo per violenza di genere e per il contrasto del fenomeno delle cd. dimissioni in bianco) e per la valorizzazione del welfare aziendale.

Merita segnalare inoltre l'indagine conoscitiva svolta dalla XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) sull'impatto in termini di genere della normativa previdenziale e sulle disparità esistenti in materia di trattamenti pensionistici tra uomini e donne, conclusa il 6 luglio 2016.

 Per quanto concerne la libertà religiosa, nel corso della legislatura è stata approvata una legge volta a regolare i rapporti tra lo Stato Italiano e l'Istituto Buddista Italiano Soka Gakkai, che si aggiunge alle diverse leggi di recepimento di nuove intese tra Stato e confessioni religiose, approvate in particolare nella scorsa legislatura. Le intese finora intervenute danno atto in particolare dell'autonomia e della indipendenza degli ordinamenti religiosi diversi da quello cattolico. In ogni caso, peraltro, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale sul punto, le intese previste dall'art. 8, terzo comma, Cost. non sono e non possono essere una condizione imposta dai poteri pubblici alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione loro garantita dal primo e dal secondo comma dello stesso art. 8 né per usufruire di benefici a loro riservati, quali, l'erogazione di contributi. Per le confessioni prive di intesa trovano comunque applicazione la cd. "legge sui culti ammessi" (L. 1159/1929) e il relativo regolamento di attuazione (R.D. 289/1930). Per quanto riguarda, in particolare, i rapporti con le associazioni islamiche, nel mese di gennaio 2016 è stato istituito il Consiglio per le relazioni con l'islam italiano, che rappresenta un organismo con funzioni consultive sulle questioni relative alla presenza in Italia di comunità musulmane ed è presieduto dal ministero degli Interni. Alla Camera è stato inoltre avviato l'esame di due proposte di legge (C. 2976 e C. 3421) volte a regolamentare la costituzione di moschee e l'attività degli imam, prevedendo in particolare l'istituzione di un albo nazionale. Sotto altro profilo, è in corso l'istruttoria legislativa su una proposta di legge che introduce una serie di misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell'estremismo jihadista (C. 3558).

Più in generale, anche su impulso del Consiglio d'Europa, è stata istituita presso la Camera una Commissione sui temi dell'intolleranza, la xenofobia, il razzismo e i fenomeni di odio, con il compito di condurre attività di studio e ricerca su tali temi.

 

Particolare attenzione è stata altresì posta alla tutela dei diritti fondamentali della persona nell'utilizzo di internet: nella riunione del 14 luglio 2015 la Commissione per i diritti e i doveri relativi ad Internet, istituita alla Camera, è giunta all'approvazione, a seguito di consultazione pubblica e di audizioni svolte sul tema, di una "Dichiarazione dei diritti in Internet". In base alla Dichiarazione devono essere garantiti in Internet i diritti fondamentali di ogni persona riconosciuti dalla Dichiarazione universale dei diritti umani delle Nazioni Unite, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, dalle costituzioni nazionali e dalle dichiarazioni internazionali in materia. Tali diritti devono essere interpretati in modo da assicurarne l'effettività nella dimensione della Rete.

 

L'attività parlamentare della legislatura ha portato altresì all'approvazione della legge n. 115 del 2016, che punisce il c.d. negazionismo, modificando la c.d. legge Mancino (legge n. 654 del 1975).

Alla Camera è stato altresì definito un testo finalizzato a contrastare le discriminazioni fondate su omofobia e transfobia.

Sotto altro profilo, con il decreto legislativo 6 marzo 2017, n. 40 è stato riformato il settore del servizio civile, disponendo, in particolare, l'istituzione del servizio civile "universale" finalizzato alla difesa non armata e nonviolenta della Patria, all'educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica. Tra i settori di intervento in cui si realizzano le finalità del servizio civile universale vi sono: assistenza; protezione civile; patrimonio ambientale e riqualificazione urbana; patrimonio storico, artistico e culturale; educazione e promozione culturale e dello sport; agricoltura in zona di montagna, agricoltura sociale e biodiversità; promozione della pace tra i popoli, della nonviolenza e della difesa non armata; promozione e tutela dei diritti umani; cooperazione allo sviluppo; promozione della cultura italiana all'estero e sostegno alle comunità di italiani all'estero.

 

Per quanto concerne la tutela delle minoranze linguistiche, è in corso l'esame di proposte di legge relative, in particolare, alla minoranza ladina in Trentino Alto Adige. Inoltre, nell'ambito della definizione dei nuovi collegi elettorali operata in attuazione della legge elettorale per la Camera (L. 52/2015), uno dei criteri individuati dalla legge è stato quello di tenere conto – nelle zone in cui sono presenti minoranze linguistiche riconosciute – dell'esigenza di agevolare la loro inclusione nel minor numero possibile di collegi, anche in deroga agli altri principi previsti per la definizione dei collegi.

 

 Sono infine trattati nell'area Cittadinanza gli interventi di riforma della legislatura nonché le misure adottate in materia di asilo, protezione internazionale, accoglienza ed integrazione degli stranieri.

 

Temi
Speciale provvedimenti
Ordine pubblico e polizia

Nell'ambito delle misure adottate nel corso della legislatura, rilievo particolare hanno assunto, in primo luogo, i decreti legislativi adottati in attuazione della legge di riforma della p.a. (art. 8 L. 124/2015) volti al riordino delle funzioni di polizia – con la finalità, in particolare, di una migliore cooperazione delle forze sul territorio e di un superamento delle sovrapposizioni di competenze - nonchè alla revisione degli ordinamenti del personale  delle Forze di polizia, del Corpo dei vigili del fuoco e delle Forze armate.

La delega prevista dalla legge di riforma della p.a. è stata attuata, per una prima parte, con il il D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 177, che ha disposto l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri e disposizioni per la cooperazione e la razionalizzazione degli interventi sul territorio; successivamente, la normativa è stata completata con il decreto legislativo in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia (Atto n. 395), con cui si è proceduto all'adozione delle conseguenti modifiche agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia ed alla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e di progressione di carriera, in un'ottica di sostanziale equiordinazione delle diverse Forze.

Al contempo, con la conversione in legge del decreto-legge in materia di sicurezza urbana sono state adottate misure, di natura penale ed ordinamentale, con la finalità di valorizzare le prerogative dei sindaci, quali rappresentanti del Governo e delle comunità locali, e di estendere misure di prevenzione e controllo ad ambiti più ampi.

Nel corso della legislatura gli interventi normativi relativi al comparto sicurezza hanno inoltre riguardato profili relativi al personale delle Forze di polizia (assunzioni, trattamento economico, destinazione del personale per specifiche finalità, revisione accordo quadro di amministrazione) ed alla dotazione di automezzi e di equipaggiamenti, anche speciali. Con il "pacchetto sicurezza", inoltre, contenuto nella legge di stabilità 2016, sono state stanziate risorse aggiuntive per la prevenzione ed il contrasto della criminalità e del terrorismo internazionale.

E' stato altresì avviato dalla Camera il riordino complessivo della disciplina della polizia locale, come delineato da una serie di proposte di legge sulla materia.

 

Nel corso della legislatura sono stati dapprima approvati interventi in materia di personale e risorse delle Forze di polizia, nell'ambito delle manovre finanziarie e in altri provvedimenti d'urgenza. Si è proceduto anche ad incrementare, nel tempo, il Piano di impiego delle Forze Armate per il controllo del territorio in concorso con le Forze di Polizia.

Sono stati inoltre adottati provvedimenti di urgenza per intervenire su diversi fronti con misure di immediata applicazione: per il contrasto alla violenza di genere ed in materia di ordine pubblico (DL 93/2013); contro la violenza negli stadi (DL 119/2014); nella lotta al terrorismo (DL 7/2015) e per definire misure per la sicurezza nelle città (DL 14/2017).

In particolare, il decreto–legge 20 febbraio 2017, n. 14, ha definito la sicurezza urbana quale bene pubblico afferente alla vivibilità e al decoro delle città, introducendo previsioni finalizzate ad una governance trasversale tra i diversi livelli di governo, con la sottoscrizione di appositi accordi tra Stato e Regioni e l'introduzione di patti con gli enti locali. Il provvedimento è altresì intervenuto sull'apparato sanzionatorio ammnistrativo, al fine di prevenire fenomeni che incidono negativamente sulla sicurezza e il decoro delle città, anche in relazione all'esigenza di garantire la libera accessibilità degli spazi pubblici, prevedendo, tra l'altro, la possibilità di imporre il divieto di frequentazione di determinati pubblici esercizi e aree urbane a soggetti condannati per reati di particolare allarme sociale.

Parallelamente, a partire dalla legge di stabilità 2016, alla luce delle nuove minacce su scala globale, è stata posta una particolare attenzione alle esigenze di prevenzione e di contrasto della criminalità e del terrorismo internazionale, stanziando - con il c.d. "pacchetto sicurezza" - risorse aggiuntive per tali finalità ed attribuendo un contributo straordinario per il personale del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico. Misure per il personale sono state adotatte altresì con la legge di bilancio 2017.

Al contempo, in attuazione della legge n. 124 del 2015, di riorganizzazione della pubblica amministrazione (articolo 8, comma 1, lettera a), è stato adottato un decreto legislativo recante disposizioni in materia di revisione dei ruoli delle Forze di polizia (Atto n. 395) e un decreto legisativo riguardante il Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco (Atto n. 394). Finalità dell'intervento di riforma è quello di "razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia, anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio, al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali". A tal fine si è proceduto all'adozione delle conseguenti modifiche agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia ed alla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e di progressione di carriera. Finalità richiesta dalla delega è, in particolare, quella di semplificazione e di valorizzazione delle professionalità e di sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, fatte salve le peculiarità delle singole Forze.

Il provvedimento ha rappresentato il successivo passaggio dell'attuazione dei principi di delega sulla riorganizzazione degli stessi Corpi di polizia, conseguente alla razionalizzazione ed al potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia e all'assorbimento del Corpo forestale dello Stato, attuati con il primo decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, con la riduzione da cinque a quattro delle Forze di Polizia (Polizia di Stato, Arma dei carabinieri, Corpo della guardia di finanza e Corpo di Polizia Penitenziaria), come individuate dall'articolo 16 della legge 1 aprile 1981, n. 121.

Per quanto riguarda la polizia locale, a seguito della ridefinizione del ruolo delle province, operato dalla legge 56 del 2014, è stato disposto (con il DL 78/2015) il transito del personale appartenente al Corpo ed ai servizi di Polizia provinciale nei ruoli degli enti locali per funzioni di polizia municipale. Il riordino complessivo della disciplina della polizia locale è, a sua volta, oggetto di una serie di proposte di legge attualmente all'esame della Camera.

Con riferimento alle politiche di soccorso pubblico, infine, il Parlamento ha approvato – nei primi mesi della legislatura - alcune modifiche al sistema nazionale di protezione civile ('articolo 10 del medesimo decreto-legge n. 93/2013, convertito dalla legge n. 119/2013) che riguardano il contenuto della deliberazione dello stato di emergenza e delle ordinanze di protezione civile, la durata dello stato di emergenza ed il finanziamento degli interventi. 

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l'ampliamento dei poteri di ordinanza del sindaco finalizzati alla sicurezza delle aree urbane
Temi
Speciale provvedimenti
Pubblica amministrazione e pubblico impiego

L'avvio della legislatura è stato caratterizzato da diverse misure normative, introdotte nell'ordinamento in prevalenza attraverso lo strumento della decretazione d'urgenza, riguardanti l'organizzazione, l'attività e le risorse umane e strumentali della pubblica amministrazione.

Successivamente, il momento centrale delle linee di intervento nel settore può essere individuato nell'approvazione, dapprima, del decreto-legge 90/2014, recante misure di semplificazione nella p.a., e, quindi, della legge di riorganizzazione della pubblica amministrazione (124/2015), che ha portato all'adozione di numerosi provvedimenti di riforma vertenti su ampi settori dell'amministrazione e sulle norme che disciplinano il procedimento amministrativo.

Le finalità dell'intervento di riforma sono state, in particolare: riorganizzare l'amministrazione statale e la dirigenza pubblica; proseguire e migliorare l'opera di digitalizzazione della p.a.; riordinare gli strumenti di semplificazione dei procedimenti amministrativi; elaborare testi unici delle disposizioni in materie oggetto di stratificazioni normative; definire un nuovo quadro normativo volto a ridurre e a semplificare tempi e procedure e a valorizzare le previsioni sulla trasparenza. In fase di attuazione sono state esercitate la maggior parte delle deleghe previste, previo parere delle Commissioni parlamentari.

Sulla legge di riorganizzazione della p.a. è peraltro intervenuta la sentenza n. 251 del 2016 della Corte costituzionale con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di delega nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell'intesa ma del semplice parere.

Per quanto concerne in particolare il pubblico impiego, le principali misure adottate dall'avvio della legislatura hanno riguardato la stabilizzazione dei precari, le modalità di accesso alla pubblica amministrazione, il contenimento delle spese del personale, disposizioni per il ricambio generazionale e sulla mobilità obbligatoria e volontaria. La legge 124/2015 prevede inoltre un'ampia delega legislativa al Governo da esercitare entro il 28 febbraio 2017 (su cui è parzialmente intervenuta la citata sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016).

 

    Pubblica amministrazione

    La legge 7 agosto 2015, n. 124 di riforma della pubblica amministrazione ha delegato il Governo ad intervenire in diversi settori con la finalità, in particolare, di riorganizzare l'amministrazione statale nel suo complesso; proseguire e migliorare l'opera di digitalizzazione della p.a.; riordinare gli strumenti di semplificazione dei procedimenti amministrativi; elaborare testi unici delle disposizioni in materie oggetto di stratificazioni normative.

    Più nel dettaglio, le deleghe legislative hanno investito, in particolare, i seguenti ambiti: codice dell'amministrazione digitale; conferenza di servizi; segnalazione certificata di inizio attività; trasparenza delle pubbliche amministrazioni; freedom of information act; diritto di accesso dei parlamentari ai dati delle p.a.; piani e responsabili anticorruzione; white list antimafia; intercettazioni; ruolo e funzioni della Presidenza del Consiglio, organizzazione dei ministeri, agenzie governative, enti pubblici non economici, uffici di diretta collaborazione dei ministri; riorganizzazione delle funzioni e del personale delle Forze di polizia, del Corpo forestale dello Stato, dei corpi di polizia provinciale, dei Vigili del fuoco, del Corpo delle capitanerie di porto e della Marina militare; numero unico europeo 112; Pubblico registro automobilistico; prefetture-UTG; ordinamento sportivo; autorità portuali; camere di commercio; dirigenza pubblica; segretari comunali e provinciali; dirigenti sanitari; enti pubblici di ricerca; lavoro pubblico; società partecipate da pubbliche amministrazioni; servizi pubblici locali; processo davanti alla Corte dei conti.
    Per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi attinenti alle attività produttive è prevista, in luogo della delega, la delegificazione delle disposizioni di legge vigenti, mentre la promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle pubbliche amministrazioni è affidata a misure organizzative da attuare da parte delle singole amministrazioni sulla base di indirizzi indicati dal Presidente del Consiglio con propria direttiva.

    Sulla base di tali disposizioni di delega sono stati adottati – nell'arco del 2016 – ampi provvedimenti di riforma vertenti su diversi settori. E' invece fissata al 28 febbraio 2017 la scadenza delle deleghe previste rispettivamente all'art. 8 (amministrazioni dello Stato) e 17 (disciplina del pubblico impiego) della legge 124/2015.

    In particolare, sono state apportate modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale (CAD) con il D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 179. Nuove norme e tempi più definiti sono stati previsti con la nuova disciplina della conferenza di servizi, di cui al D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127.

    Sono state introdotte una serie di disposizioni volte a semplificare i procedimenti amministrativi disponendo, in particolare, l'individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) o di silenzio assenso, nonché quelli per i quali è necessaria l'autorizzazione espressa e di quelli per quali è sufficiente una comunicazione preventiva con il D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127, cui si accompagna una disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa.

    E' stato rivisto ed aggiornato il Codice della trasparenza con il D.Lgs. 25 maggio 2016, n. 97, con l'obiettivo di rivedere e semplificare delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza.

    Analogamente, è stato definito il Codice di giustizia contabile, di cui al D.Lgs. 26 agosto 2016, n. 174, che riunisce in un unico corpus normativo le previsioni sul processo contabile in parte antecedenti alla stessa Carta costituzionale.

    Al contempo, il D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 177 ha introdotto disposizioni volte alla razionalizzazione delle funzioni di polizia ed ha previsto l'assorbimento del Corpo forestale dello Stato nell'Arma dei Carabinieri.

    Il D.Lgs. 4 agosto 2016, n. 169, a sua volta, ha previsto norme di riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le Autorità portuali.

    Sono state disposte modifiche in materia di licenziamento disciplinare con il D.Lgs. 20 giugno 2016, n. 116.

    Con il D.Lgs. 22 gennaio 2016, n. 10, sempre con finalità di semplificazione e certezza normativa, è stata disposta la modifica e l'abrogazione di disposizioni di legge che prevedono l'adozione di provvedimenti non legislativi di attuazione.

    E' stata inoltre data attuazione alle deleghe legislative che prevedono l'adozione di un Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, la riforma della dirigenza sanitaria, la semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca, una nuova disciplina del Comitato italiano paralimpico ed il riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio.

     

    Con la sentenza n. 251 del 2016 la Corte costituzionale ha invece dichiarato l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di delega al Governo - previste dagli articoli 11, 17, 18 e 19 della legge n. 124 del 2015 - con riguardo alla disciplina del pubblico impiego, delle società partecipate, dei servizi pubblici locali e della dirigenza nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati "sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell'intesa, ma quella del semplice parere". La Corte costituzionale ha quindi precisato che le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa. Le eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tener conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, nell'esercizio della sua discrezionalità, riterrà di apprestare in ossequio al principio di leale collaborazione.

     In precedenza, era stato convertito il D.L. 90/2014 che è intervenuto con varie misure in materia di lavoro pubblico, a partire dalle disposizioni in materia di mobilità nella p.a. e dall'abrogazione delle disposizioni che disciplinano l'istituto del trattenimento in servizio con finalità di ricambio generazionale; con la medesima finalità sono stati introdotti limiti al conferimento di incarichi a soggetti in quiescenza. Il provvedimento reca inoltre misure riguardanti l'organizzazione della pubblica amministrazione e in materia di personale delle regioni e degli enti locali; l'unificazione delle scuole di formazione pubblica, misure per l'incentivazione della trasparenza e correttezza delle procedure nei lavori pubblici; norme sulla disciplina concernente la composizione dei consigli di amministrazione delle società controllate, direttamente o indirettamente, da parte delle amministrazioni pubbliche. Il decreto-legge interviene altresì su alcuni profili volti alla razionalizzazione della disciplina delle autorità indipendenti, con particolare riguardo ad alcuni limiti alle nomine dei componenti ed all'introduzione di una nuova procedura per la gestione unitaria delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale, previa stipula di apposite convenzioni nonché di criteri unitari ai quali le Autorità indipendenti devono attenersi nella gestione delle spese per gli immobili. Dispone inoltre la soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP) e la decadenza dei relativi organi trasferendo contestualmente, i compiti e le funzioni dell'AVCP all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), già oggetto di una prima revisione organizzativa ad opera del D.L. 101/2013.
    Altra fonte di intervento in materia è costituita dal D.L. 101/2013 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 125/2013) che all'inizio della legislatura ha introdotto diverse misure concernenti in prevalenza la struttura e le risorse umane delle pubbliche amministrazioni, comprendendo anche altri soggetti come le società controllate direttamente o indirettamente da pubbliche amministrazioni. Tra tali misure vi sono quelle che riguardano: la riduzione della spesa per auto di servizio e consulenze, l'accesso alle pubbliche amministrazioni, l'assorbimento delle eccedenze di personale, la mobilità nel pubblico impiego e nelle società partecipate, l'immissione in servizio di idonei e vincitori di concorsi e la limitazione del ricorso a proroghe di contratti e all'uso del lavoro flessibile nel pubblico impiego. Tra le misure di tipo organizzativo, il decreto detta norme sulla trasformazione della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT) in Autorità nazionale anticorruzione (A.N.AC.).

    Ulteriori disposizioni sull'organizzazione e sull'attività delle p.a. sono state introdotte con diversi provvedimenti, a partire dai decreti-legge c.d. "del fare" (n. 69/2013 convertito, con modificazioni, dalla legge n. 98/2013) e dal c.d."Irpef-Spending review" (n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89/2014), oltre che dalle disposizioni contenute nelle leggi annuali di stabilità.

    Il decreto-legge 69/2013 (c.d. decreto del fare) ha costituito la prima fonte della XVII legislatura che ha introdotto diverse disposizioni in materia di pubblica amministrazione. Gli interventi previsti da questo decreto, sotto il profilo dell'attività amministrativa, riguardano l'utilizzazione dei fondi strutturali (per la cui utilizzazione sono introdotti: l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di dare precedenza a procedimenti e atti che vi sono connessi; il potere sostitutivo del Governo in caso di inerzia o inadempimento; la facoltà delle amministrazioni di stipulare un "contratto istituzionale di sviluppo"), a quella della digitalizzazione della p.a. (che contiene misure di ambiti diversi, come il domicilio digitale, il fascicolo sanitario elettronico o l'introduzione di un Sistema pubblico per la gestione dell'identità digitale dei cittadini - SPID), nonchè a quella delle semplificazioni amministrative. Il provvedimento interviene altresì sulla governance dell'attuazione dell'Agenda digitale italiana, in particolare sul soggetto a cui sono state conferite attribuzioni di indirizzo e coordinamento per la realizzazione dell'agenda.
    Il decreto-legge 66/2014 (c.d. Irpef-Spending review) reca un consistente numero di articoli volti a realizzare una revisione ed un razionalizzazione della spesa pubblica, anche allo scopo di reperire parte delle risorse necessarie per la copertura del provvedimento. In particolare, sono specificati gli obblighi di pubblicazione dei dati relativi alla spesa delle pubbliche amministrazioni e alla tempestività dei pagamenti. Si dispone inoltre una riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi per complessivi 2,1 miliardi a decorrere dal 2014. Tra le ulteriori numerose misure di controllo e riduzione della spesa si segnalano: l'ampliamento del ricorso a Consip o agli altri soggetti aggregatori per lo svolgimento delle procedure di acquisto di beni e servizi e il rafforzamento della vigilanza sui contratti pubblici; l'abbassamento a 240.000 euro del limite al trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a carico delle finanze pubbliche, emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo (inclusi i componenti degli organi di amministrazione, direzione e controllo) con pubbliche amministrazioni statali e con società dalle stesse partecipate; l'introduzione di nuovi limiti di spesa per gli incarichi di consulenza, studio e ricerca e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa nonché per le autovetture di servizio.

    Pubblico impiego

    Per quanto concerne il pubblico impiego, le principali misure fin qui adottate riguardano la stabilizzazione dei precari, le modalità di accesso alla pubblica amministrazione e il contenimento delle spese di personale.

    Le disposizioni relative alla stabilizzazione dei precari e le modalità di accesso alla pubblica amministrazione sono per lo più contenute nel decreto-legge n.101/2013 (si veda il relativo tema).

    Al fine di contenere il ricorso a forme contrattuali flessibili il legislatore ha innanzitutto introdotto criteri più stringenti per la stipula dei contratti a termine da parte delle pubbliche amministrazioni, prevedendo, in particolare, che il ricorso al lavoro a termine nella P.A. è consentito per rispondere ad esigenze esclusivamente temporanee o eccezionali e che i contratti conclusi in violazione della legge sono nulli, con conseguente responsabilità dirigenziale.

    Per consentire il progressivo riassorbimento del fenomeno del precariato, il legislatore ha previsto la possibilità per le pubbliche amministrazioni di bandire, fino al 31 dicembre 2016 e nel limite massimo del 50% delle risorse disponibili per le assunzioni, concorsi riservati per assunzioni a tempo indeterminato di personale precario. Una norma di carattere transitorio consente alle pubbliche amministrazioni che nella programmazione del fabbisogno di personale prevedano di svolgere procedure di reclutamento, di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato dei soggetti che abbiano maturato almeno 3 anni di servizio alle loro dipendenze, fermo restando che la proroga non può andare oltre il completamento delle predette procedure concorsuali e, comunque, oltre il 31 dicembre 2016.

    Per quanto concerne le modalità di accesso alla pubblica amministrazione, il legislatore ha provveduto innanzitutto a prorogare la validità delle graduatorie concorsuali e ad assicurare il progressivo assorbimento dei vincitori di concorso non assunti. Al fine di evitare, per il futuro, il perpetuarsi di tale fenomeno e, più in generale, per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il legislatore ha introdotto, a decorrere dal 1°gennaio 2014, l'istituto del concorso pubblico unico per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni pubbliche, la cui organizzazione spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del consiglio dei ministri.

    Al fine di consolidare le misure di razionalizzazione e di contenimento delle spese di personale nel pubblico impiego adottate nella scorsa legislatura, è stata disposta, a più riprese, la proroga di varie disposizioni volte a limitare la crescita dei trattamenti economici, anche accessori, del personale delle pubbliche amministrazioni.

    Infine, specifiche misure hanno riguardato le  dotazioni organiche della P.A., con particolare riguardo alla limitazione del turn over e alla gestione delle eccedenze di personale all'esito dei processi di mobilità.

    Temi
    Speciale provvedimenti
    Regioni, autonomie e servizi pubblici locali

    Nella XVII legislatura è stata approvata un'ampia riforma degli enti locali (legge n. 56/2014) che prevede l'istituzione delle città metropolitane - in attuazione delle previsioni dell'art. 114 della Costituzione - e la ridefinizione del sistema delle province. Per gli organi provinciali la legge 56/2014 dispone l'elezione di secondo grado; al contempo, la legge rivisita profondamente le funzioni delle province. A tale impianto normativo hanno fatto seguito accordi in sede di Conferenza Stato-regioni e disposizioni attuative volte alla ridefinizione delle competenze e delle risorse per lo svolgimento delle funzioni, redistribuite tra lo Stato, le regioni e le province stesse.

    Elemento comune nella legislatura è stato inoltre quello relativo all'adozione di interventi normativi finalizzati alla semplificazione ed alla disciplina finanziaria degli enti locali (in particolare, sono stati adottati due specifici decreti-legge nel 2015 e nel 2016), anche agevolando forme di aggregazione tra comuni.

    Sotto altro profilo, si sono susseguiti nel corso della legislatura interventi normativi vertenti su alcuni profili della disciplina del settore dei servizi pubblici locali, con la finalità, in particolare, di incentivare i processi di aggregazione tra soggetti operanti nei servizi pubblici locali di rilevanza economica e di rafforzamento della relativa gestione industriale, intervenendo altresì sulle modalità di gestione in forma associata delle funzioni comunali.

     

    Il rapporto tra Stato ed autonomie territoriali è stato ridisegnato, rispetto all'assetto stabilito nel 1948, con la  riforma del titolo V della parte II della Costituzione, della Costituzione, avvenuta nel 2001. Con tale riforma, l'articolo 114 della Costituzione, che apre il nuovo titolo V, pone sullo stesso piano, come enti costitutivi della Repubblica,  i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato.

    Alle regioni in particolare è riconosciuta ampia autonomia statutaria, legislativa, organizzativa e finanziaria. Le funzioni amministrative sono attribuite in prima istanza ai comuni, in ossequio al principio di sussidiarietà, e, solo ove necessario per assicurarne l'esercizio unitario, possono essere assegnate agli enti territoriali di livello superiore, fino allo Stato. La ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, stabilita dall'art. 117 Cost., è effettuata secondo elenchi di materie che delineano la competenza esclusiva dello Stato e quella concorrente delle regioni, spettando a queste ultime una competenza normativa residuale per le materie non comprese nei due elenchi.

    Tale ripartizione ha posto, fin dall'entrata in vigore della riforma, il problema della difficoltà di far emergere una chiara individuazione del contenuto delle materie, che consentisse una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale.
    Le numerose questioni interpretative che tale ripartizione ha posto sono state oggetto di una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale le cui pronunce, per loro stessa natura, riguardano specifiche disposizioni riferibili solo alle fattispecie disciplinate. Tale aspetto, limitativo rispetto all'esigenza dell'interprete di avere un corpus unitario e definito di principi-guida per l'interprete, ha suscitato la consapevolezza della necessità di un'ulteriore riforma per determinare con certezza i confini tra attribuzioni statali e regionali, tanto che nella scorsa legislatura era stato avviato l'esame parlamentare di progetti di legge di riforma e il Governo aveva presentato un disegno di legge costituzionale presso il Senato. Anche il testo di legge costituzionale, approvato dal Parlamento nel mese di aprile 2016, su cui Il risultato della votazione del referendum ex art. 138 della Costituzione non è stato favorevole, includeva il Titolo V tra gli oggetti della riforma.
    Con tale provvedimento il riparto di competenza legislativa tra Stato e regioni veniva ampiamente rivisitato: in particolare, veniva soppressa la competenza concorrente, con una redistribuzione delle relative materie tra competenza esclusiva statale e competenza regionale. L'elenco delle materie di competenza esclusiva statale era inoltre profondamente modificato, con l'enucleazione di nuovi ambiti materiali. Al contempo, era introdotta nell'ordinamento la «clausola di supremazia», che consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie di competenza regionale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica o dell'interesse nazionale.Sempre nell'ambito delle modifiche al Titolo V viene disposta la soppressione dal testo costituzionale delle province, tenendo conto del processo di riforma degli enti territoriali in atto.

    Nella XVII legislatura è stata approvata in via definitiva dal Parlamento (legge n. 56 del 2014) un'ampia riforma degli enti locali che prevede l'istituzione delle città metropolitane, la ridefinizione del sistema delle province con organi ad elezione indiretta, una nuova disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni e singole modifiche della disciplina degli organi comunali.

    La legge 56/2014 individua, in particolare, 9 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale. Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima. E' previsto un procedimento ordinario per il passaggio di singoli comuni da una provincia limitrofa alla città metropolitana (o viceversa). Al contempo, la legge 56/2014 definisce le province quali enti di area vasta e stabilisce l'elezione di secondo grado per tali enti.

      La riforma delle province era stata definita "in attesa" della revisione costituzionale volta a superare il concetto di provincia quale ente costituzionalmente necessario; il referendum del 4 dicembre 2016 sul testo di riforma costituzionale, approvato dal Parlamento, non ha peraltro avuto esito favorevole. All'inizio della legislatura, al Senato è stato inoltre approvato dalla Commissione Affari costituzionali un testo di revisione costituzionale volto alla soppressione del riferimento costituzionale alle province (S. 131 e abb-A).

      Al contempo, con la legge costituzionale 28 luglio 2016, n. 1 sono state apportate modifiche allo Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia (adottato con legge costituzionale 1 del 1963) delineando un assetto istituzionale che contempla solo due livelli di governo: la regione ed i comuni, anche nella forma di città metropolitane. In tale regione è disposta dunque la soppressione delle province e le conseguenti modifiche dell'assetto istituzionale (articoli 2-4 e 7-12). Nel nuovo assetto, la regione comprende i territori delle attuali province di Gorizia, di Udine, di Pordenone e di Trieste.

      Un ambito di rilievo nel settore delle autonomie è inoltre costituito dai servizi pubblici (SPL) di rilevanza economica, la cui disciplina è stata oggetto di numerosi interventi nel corso della scorsa legislatura, non solo normativi, ma anche costituiti da esiti referendari e da pronunce della Corte costituzionale. 

      Il comparto è soggetto ai principi stabiliti in sede di Unione europea, ove l'esigenza di diffusione dei principi di concorrenza, libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi degli operatori economici, garanzia del diritto degli utenti all'universalità, accessibilità dei servizi e ai livelli essenziali delle prestazioni è coniugata con la facoltà degli Stati membri di effettuare affidamenti in house purchè ricorrano specifiche condizioni. I principali interventi normativi adottati nella legislatura hanno riguardato il ruolo e le funzioni degli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali o omogenei dei SPL, rendendo in particolare necessaria la partecipazione degli enti locali agli enti di governo di tali ambiti. Ciò con al fine di incentivare i processi di aggregazione tra soggetti operanti nei servizi pubblici locali di rilevanza economica e di rafforzare la gestione industriale dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica.

      Temi
      Speciale provvedimenti