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Temi dell'attività parlamentare

Istituzioni e diritti fondamentali
Affari costituzionali e ordinamento della Repubblica

 

Il tema delle riforme costituzionali è stato all'attenzione del Parlamento fin dall'avvio della XVII della legislatura. Nei primi mesi della legislatura, dopo la relazione presentata dal Gruppo di lavoro nominato dal Presidente della Repubblica sui temi istituzionali, il Parlamento ha approvato mozioni per l'avvio delle riforme costituzionali. E' seguita quindi la costituzione, da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, di una Commissione di esperti per le riforme costituzionali con il compito di formulare proposte di revisione della Parte Seconda della Costituzione, Titoli I, II, III e V, con riferimento alle materie della forma di Stato, della forma di Governo, dell'assetto bicamerale del Parlamento e delle norme connesse alle predette materie, nonché proposte di riforma della legislazione ordinaria conseguente, con particolare riferimento alla normativa elettorale. La Commissione ha così approvato una Relazione finale trasmessa il 17 settembre 2013  in cui sono affrontati, sotto diversi aspetti, i principali argomenti oggetto di possibile riforma, a partire dal superamento del bicameralismo paritario. Il governo, presieduto da Enrico Letta, ha quindi presentato un disegno di legge costituzionale volto a prevedere una procedura straordinaria, rispetto a quella ordinaria di cui all'art. 138 Cost., per l'approvazione delle riforme costituzionali, che prevedeva l'istituzione di un Comitato parlamentare per le riforme costituzionali. Il relativo iter non è poi giunto alla definitiva conclusione in sede parlamentare.

Successivamente, con il governo presieduto da Matteo Renzi, l'Esecutivo ha presentato – l'8 aprile 2014 – un disegno di legge di riforma costituzionale esaminato dal Parlamento per circa due anni: il  testo di riforma costituzionale disponeva, in particolare, il superamento del bicameralismo perfetto, la revisione del riparto delle competenze legislative tra Stato e regioni, l'eliminazione dal testo costituzionale del riferimento alle province e la soppressione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL). Il 4 dicembre 2016 si è svolto il referendum popolare confermativo su tale testo di legge costituzionale, previsto dall'articolo 138 della Costituzione. Il risultato della votazione non è stato favorevole all'approvazione della legge costituzionale.

 

 Nell'ambito del percorso parlamentare sulle riforme istituzionali, è stato altresì centrale nell'agenda parlamentare - sin dall'avvio della XVII legislatura - il tema delle modifiche alla legge elettorale.

All'indomani della sentenza della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una parte delle disposizioni del sistema elettorale introdotto nel 2005, il Parlamento ha approvato un sistema elettorale per la Camera dei deputati, di impianto proporzionale con premio di maggioranza ed eventuale turno di ballottaggio. Tale disciplina non interveniva sul sistema elettorale del Senato a seguito della decisione assunta nel corso dell'esame parlamentare di stralciare tali disposizioni in correlazione al testo di riforma costituzionale (sul quale il referendum del 4 dicembre 2016 non ha dato esito favorevole), che disponeva il superamento del sistema bicamerale paritario e la trasformazione del Senato in organo elettivo di secondo grado. Su tale legge elettorale è intervenuta – nel gennaio 2017 - la pronuncia della Corte costituzionale che ha, in particolare, dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che prevedevano un turno di ballottaggio e delle norme che consentivano "al capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il proprio collegio d'elezione".

Per l'elezione del Senato della Repubblica erano così applicabili le norme contenute Testo unico per l'elezione del Senato della Repubblica, come risultanti dalla legge approvata nel 2005 e dalla sentenza n. 1 del 2014 con la quale la Corte costituzionale ne aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale nella parte in cui attribuiva un premio di maggioranza (su base regionale) alla lista o alla coalizione di liste più votata e nella parte in cui non consentiva all'elettore l'espressione di un voto di preferenza.

Subito dopo la citata pronuncia della Corte costituzionale del gennaio 2017 è ripreso l'iter parlamentare sulle modifiche ai sistemi elettorali del Parlamento che ha portato all'approvazione di una nuova legge elettorale per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica, basata - sia per il Senato, sia per la Camera - su un sistema misto di attribuzione dei seggi, per una parte proporzionale e per altra parte maggioritario. Il territorio nazionale è a tal fine suddiviso in collegi uninominali, collegi plurinominali e circoscrizioni; i confini dei collegi elettorali sono stati definiti in attuazione della delega conferita al Governo.

Per entrambe le Camere, è rimasto invariato - ai fini del riparto di seggi e delle modalità di attribuzione - il sistema di voto degli italiani all'estero. Nella circoscrizione Estero, suddivisa in 4 ripartizioni, sono eletti 12 deputati e 6 senatori, con il sistema disciplinato nel 2001.

Nel corso della legislatura si è altresì deciso di estendere - a partire dal 1° luglio 2016 - la facoltà di votare per corrispondenza nella circoscrizione Estero ai cittadini temporaneamente all'estero (per almeno 3 mesi) per motivi di studio, lavoro o cure mediche e agli elettori appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia, impegnati nelle missioni internazionali.

Nel corso della XVII legislatura inoltre sono state approvate modifiche alla disciplina elettorale del Parlamento europeo – in materia di composizione paritaria delle liste dei candidati e di tripla preferenza di genere al PE - e alla disciplina regionale dettando, nell'ambito dei principi fondamentali da recepire con le singole leggi regionali, specifiche disposizioni volte a promuovere l'equilibrio di genere.

La Camera dei deputati ha altresì approvato un progetto di legge volto a modificare alcuni aspetti del procedimento elettorale riguardanti, in particolare, le sale e gli uffici elettorali nonché la possibilità per coloro che si trovino in un comune di una regione diversa da quella di residenza per motivi di studio, lavoro o cure mediche, di esercitare - nei referendum e nell'elezione del Parlamento europeo - il diritto di voto nel comune in cui si trovano, ancorché diverso da quello di iscrizione elettorale. Alla Camera è stata altresì avviata la discussione di proposte di legge di iniziativa parlamentare volte a modificare la disciplina del sistema elettorale dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, giungendo alla definizione di un testo unificato approvato dalla Commissione Affari costituzionali.

Nel corso della XVII legislatura è stato disposto il superamento del finanziamento pubblico diretto dei partiti politici. La legge ha previsto quindi la possibilità di un sistema di finanziamento basato su detrazioni fiscali, pari al 26 per cento, delle donazioni private fino a 30.000 euro e sulla destinazione volontaria del 2 per mille dell'Irpef in favore dei partiti politici. E' stata inoltre integrata la dotazione di personale della Commissione di garanzia sui partiti politici.

Parallelamente, dopo un ampio iter parlamentare, nel mese di giugno 2016, la Camera dei deputati ha approvato una nuova disciplina dei partiti politici, con la previsione di norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica e l'introduzione di una nuova disciplina per le erogazioni in favore di partiti politici o loro articolazioni politico-organizzative; l'esame al Senato non si è concluso prima della fine della legislatura ma alcune disposizioni sono state entrate in vigore dal mese di novembre 2017 nell'ambito della nuova disciplina elettorale.

Al termine di un'ampia istruttoria legislativa, la Camera dei deputati era altresì giunta all'approvazione di un testo volto a regolare la materia del conflitto di interessi sostituendo l'attuale normativa con un'impostazione fondata su verifiche ex ante rispetto alla nomina o all'elezione alla carica pubblica e su un ampliamento del novero dei soggetti obbligati alle relative dichiarazioni, nel rispetto di un timing più serrato e con specifiche sanzioni.

Nell'aprile 2016 la Giunta per il regolamento della Camera ha approvato il Codice di condotta dei deputati; pochi giorni dopo è stato definito un provvedimento di Regolamentazione dell'attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati. Al Senato – a seguito delle modifiche approvate dall'Assemblea il 21 dicembre 2017 "Riforma organica del Regolamento del Senato" - è stato previsto espressamente che spetta al Consiglio di Presidenza l'adozione di un Codice di condotta dei Senatori, che stabilisce principi e norme di condotta ai quali gli stessi devono attenersi nell'esercizio del mandato parlamentare.

La materia dei vitalizi e del trattamento pensionistico dei parlamentari e dei consiglieri regionali è stata altresì oggetto di esame parlamentare nel corso della legislatura, con l'approvazione, nella seduta del 26 luglio 2017, da parte della Camera dei deputati, di un testo volto a disporre l'applicazione di un nuovo trattamento previdenziale contributivo e la rideterminazione dei trattamenti e dei vitalizi in essere. Nel corso della XVII legislatura sono state, al contempo, adottate, in diversi provvedimenti normativi, misure per la riduzione delle spese per i membri di governo e per i parlamentari.

Diversi  interventi normativi hanno riguardato, nel corso della legislatura, le funzioni di controllo e giurisdizionali della Corte dei conti. Al contempo, in attuazione della legge di riforma della p.a., è stato approvato il Codice di giustizia contabile, che ha raccolto, modificato ed integrato un insieme rilevante di disposizioni che disciplinano la  Corte dei conti, che erano in parte contenute in fonti precedenti la Carta repubblicana. La successiva sedimentazione di norme si è innestata su quell'antecedente corpo normativo ed è ora confluita nel nuovo Codice della giustizia contabile.

Nel corso della legislatura sono state altresì oggetto di approvazione disposizioni volte all'istituzioni di nuove Giornate commemorative, quali la Giornata nazionale della memoria e dell'impegno in ricordo delle vittime delle mafie, la Giornata in ricordo delle vittime dell'immigrazione, la Giornata della memoria dei giusti dell'umanità e la Giornata in ricordo delle vittime civili delle guerre e dei conflitti nel mondo. Con apposito provvedimento legislativo è stato altresì disposto il riconoscimento del «Canto degli italiani» di Goffredo Mameli quale inno nazionale della Repubblica.

Oggetto di una relazione all'Assemblea della Camera da parte della Commissione Affari costituzionale è stato, nel luglio 2015, il tema della decretazione d'urgenza: tale documento conclusivo, elaborato al termine di un'indagine conoscitiva svolta su tutti gli aspetti relativi al fenomeno della decretazione d'urgenza, è stata l'occasione per svolgere una riflessione, in sede parlamentare, sul ricorso a tale strumento normativo dagli inizi dell'età repubblicana ad oggi.

Temi
Speciale provvedimenti
Cittadinanza e immigrazione

 

 

 

Per fare fronte alle emergenze connesse al flusso straordinario di migranti nel Paese, nel corso della legislatura sono stati adottati numerosi interventi volti, da una parte, a ridefinire il quadro normativo anche in attuazione della normativa UE - intervenuti, in particolare, sulla disciplina del sistema di accoglienza dei migranti e sulle procedure in materia di concessione della protezione internazionale - e, dall'altra parte, ad aumentare le risorse destinate ai servizi di asilo e alla accoglienza degli immigrati, con la adozione di diversi provvedimenti, anche a carattere di urgenza, e il rifinanziamento costante delle ultime leggi di bilancio del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell'asilo. Gli interventi normativi sono stati accompagnati da audizioni svolte in sede parlamentare e da atti di indirizzo approvati dall'Assemblea della Camera e dalle competenti Commissioni parlamentari anche in relazione ad atti dell'Unione europea.

Sotto il profilo dell'integrazione, il dibattito parlamentare nella XVII legislatura si è concentrato sulle proposte di legge inerenti il procedimento per l'acquisto della cittadinanza, con la finalità di estendere i casi di acquisizione della cittadinanza per nascita (ius soli) e di agevolare l'accesso alla cittadinanza ai minori che hanno compiuto gli studi in Italia (ius culturae). Il testo di riforma della legge sulla cittadinanza  è stato approvato dalla Camera dei deputati ma non ha concluso il proprio iter parlamentare entro il termine della legislatura. Nel corso della legislatura sono state altresì adottate misure specifiche volte, in primo luogo, a semplificare il procedimento amministrativo per l'acquisto della cittadinanza per lo straniero nato in Italia.

Il Parlamento ha altresì approvato, dopo un iter parlamentare durato circa due anni, una legge organica - la legge n. 47 del 2017 - che ha modificato le disposizioni relative ai minori non accompagnati contenute, in particolare, nel TU immigrazione e nel decreto accoglienza, con la finalità di definire un corpus normativo unitario con l'obiettivo di rafforzare le tutele nei confronti dei minori e garantire un'applicazione uniforme delle norme per l'accoglienza su tutto il territorio nazionale.

Nell'ambito delle misure adottate con provvedimenti di urgenza nel 2016, il Parlamento è inoltre intervenuto, per far fronte agli arrivi consistenti e ravvicinati di minori stranieri non accompagnati, consentendo al prefetto, nel caso in cui l'accoglienza non possa essere assicurata dai comuni, di disporre l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura.

Riguardo alle diverse fasi dell'accoglienza dei migranti, alla luce degli impegni assunti a livello europeo, sono stati attivati sul territorio – per quanto riguarda la prima accoglienza - diversi hotspot che provvedono all'identificazione dei migranti con la collaborazione di funzionari di Easo, Frontex ed Europol e ulteriori realizzazioni sono in corso o previste, anche tramite strutture mobili in mare. Con le misure di urgenza adottate nel 2017 sono state introdotte nuove disposizioni in materia di identificazione degli stranieri soccorsi in mare e potenziata la rete dei centri di identificazione ed espulsione, ridenominati centri di permanenza per i rimpatri, qualificati quali strutture a capienza limitata dislocate su tutto il territorio nazionale. Alcuni interventi normativi della legislatura hanno riguardato infatti il periodo massimo di permanenza degli stranieri nei centri di identificazione ed espulsione.

E' stato al contempo adottato – in attuazione delle direttive UE c.d. procedure ed accoglienza – un corpus normativo unitario delle norme sull'accoglienza di chi chiede protezione internazionale e delle procedure per il riconoscimento e la revoca di tale status.

A partire dal 2014 è stato inoltre aumentato e potenziato il numero delle commissioni territoriali - e del relativo personale - incaricate del riconoscimento della protezione internazionale, prevedendo che esse siano insediate presso le prefetture. Al contempo è stata attribuita, in tale ambito, una funzione di coordinamento al Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno.

Nel corso della legislatura, inoltre, sono state aumentate le risorse destinate alla fase della c.d. seconda accoglienza, con particolare riguardo agli stanziamenti del Fondo per i servizi di asilo e alla accoglienza degli immigrati, e sono state adottate misure finalizzate a definire un sistema di gestione dell'accoglienza sul territorio ispirato al principio di leale collaborazione tra enti territoriali e alla centralità dello SPRAR, la rete degli enti locali che realizza progetti di "accoglienza integrata" sul territorio. E' stato definito un nuovo 'piano di accoglienza' nazionale con la finalità di raggiungere una equa distribuzione dei migranti e dei rifugiati sul territorio (in base a criteri di proporzionalità e sostenibilità), destinando specifiche risorse ai comuni che accolgono richiedenti protezione internazionale.

Sono state definite, negli ultimi anni, misure per la tutela dei diritti e il lavoro, in particolare a carattere stagionale, quali il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico; interventi per la prevenzione e la repressione della tratta degli esseri umani e la protezione delle vittime; misure di semplificazione dei procedimenti per l'accesso al lavoro degli stranieri non comunitarie per i lavoratori stagionali di Paesi terzi.

E' proseguita la programmazione annuale con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, il cosiddetto ‘decreto-flussi' introdotto nel 1998, delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio italiano per lavoro subordinato e autonomo. La normativa prevede al contempo anche l'ingresso per lavoro in casi particolari (articolo 27 del Testo unico sull'immigrazione) e specifiche disposizioni, anche in attuazione della disciplina UE, sono state approvate in sede parlamentare nel corso della legislatura. Sono state altresì approvate alcune disposizioni concernenti la tutela dei diritti e il lavoro, in particolare a carattere stagionale.

Per quanto attiene al contrasto all'immigrazione irregolare, è stato disposto lo stanziamento di nuove risorse per la realizzazione dei centri di permanenza per i rimpatri e per l'effettuazione delle espulsioni, dei respingimenti e degli allontanamenti degli stranieri irregolari disponendo altresì ulteriori misure riguardanti il periodo massimo di trattenimento nei centri.

Parallelamente, in sede parlamentare presso la Camera dei deputati ha operato nel corso della XVII legislatura una Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza (CDA), nei centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e nei centri di identificazione ed espulsione (CIE). La Commissione ha approvato la relazione conclusiva, che ripercorre le diverse fasi dell'accoglienza (primissima, prima e seconda accoglienza) con un focus sui profili problematici delle procedure e della relativa attuazione.

Sotto altro profilo, nel mese di luglio 2017, è stato elaborato da parte del Governo un Codice di condotta per le ONG impegnate nelle operazioni di salvataggio dei migranti in mare che è stato aperto alla firma delle Ong interessate il 31 luglio ed è in corso un'intensa attività di cooperazione internazionale con i Paesi di origine.

Il 3 ottobre di ogni anno, in ricordo del naufragio di Lampedusa, è stata istituita con legge la Giornata nazionale della memoria delle vittime dell'immigrazione.

Temi
Diritti e libertà fondamentali

 

 

 

I diritti fondamentali dell'uomo trovano diretto riconoscimento e tutela nella Costituzione italiana, precipuamente, nei Princìpi fondamentali dettati dai primi dodici articoli della Carta e, in forma più dettagliata, nella Parte prima (articoli 13-54). Ad essi sono riconducibili una pluralità di materie ed ambiti di intervento.

A livello sopranazionale costituiscono prioritari strumenti di riferimento due Carte fondamentali: la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che dal 2009, con il Trattato di Lisbona, ha assunto la stessa efficacia dei Trattati, e la Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), nell'ambito dell'ordinamento del Consiglio d'Europa.

Nell'ambito delle misure volte a promuovere l'attuazione di tali principi, le linee di intervento della XVII legislatura hanno riguardato, sotto il profilo della promozione dell'equilibrio di genere nei sistemi elettorali, l'introduzione di specifiche previsioni normative volte a promuovere l'equilibrio di genere all'interno delle assemblee elettive locali, regionali, europee e nazionali. Previsioni attuative dell'art. 51 della Costituzione per l'accesso alle cariche elettive sono state previste nell'ambito della riforma del sistema di elezione degli organi delle province e delle città metropolitane e della riforma elettorale dei membri del Parlamento nazionale. Il tema delle politiche in materia di parità tra donne e uomini è stato altresì affrontato nell'ambito dell'indagine conoscitiva avviata dalla I Commissione nel febbraio del 2017.

Il tema di parità di genere nel mondo del lavoro è stato oggetto di numerosi interventi normativi volti a riconoscere equiparazione dei diritti e maggiori tutele alle donne lavoratrici. In questa direzione sono andate, in particolare, le disposizioni volte a favorire la conciliazione tra tempi di vita e tempi di lavoro e il supporto alla genitorialità, le disposizioni per il contrasto delle cd. dimissioni in bianco e l'introduzione di uno speciale congedo per le donne vittime di violenza di genere. Parallelamente, con l'intento di promuovere le politiche relative ai diritti e alle pari opportunità, è proseguito il rifinanziamento del Fondo nazionale per le politiche relative di diritti e alle pari opportunità nell'ambito delle manovre finanziarie annuali.

Sul tema della libertà religiosa, l'attività parlamentare ha portato all'approvazione di una legge volta a regolare, ai sensi dell'articolo 8, terzo comma, della Costituzione, i rapporti tra lo Stato Italiano e l'Istituto Buddista Italiano Soka Gakkai, che si aggiunge a quelle riguardanti le intese tra lo Stato e confessioni religiose approvate in particolare nella XVI legislatura. Le intese finora intervenute danno atto, in particolare, dell'autonomia e della indipendenza degli ordinamenti religiosi diversi da quello cattolico. Per le confessioni prive di intesa trovano comunque applicazione la cd. "legge sui culti ammessi" e il relativo regolamento di attuazione.

Iniziative a livello governativo e discussioni nell'ambito di proposte di legge presentate in sede parlamentare hanno altresì riguardato il tema dei rapporti con le associazioni islamiche. Nel mese di gennaio 2016 è stato istituito il Consiglio per le relazioni con l'islam italiano, organismo con funzioni consultive sulle questioni relative alla presenza in Italia di comunità musulmane, presieduto dal ministero degli Interni. Alla Camera è stata approvata una proposta di legge volta ad introdurre una serie di misure per la prevenzione della radicalizzazione e dell'estremismo jihadista; l'iter al Senato non si è tuttavia concluso prima della fine della legislatura. Sempre presso tale ramo del Parlamento è stato inoltre avviato l'esame di alcune proposte di legge volte a regolamentare la costituzione di moschee e l'attività degli imam, prevedendo in particolare l'istituzione di un albo nazionale: l'esame in Commissione si è poi concluso con il mandato al relatore a riferire in senso contrario e l'Assemblea ha approvato una questione pregiudiziale di costituzionalità.

Particolare attenzione è stata altresì posta alla tutela dei diritti fondamentali della persona nell'utilizzo di internet: con la mozione approvata dalla Camera all'unanimità si è impegnato il Governo ad attivare ogni utile iniziativa per la promozione e l'adozione a livello nazionale, europeo e internazionale dei princìpi contenuti nella Dichiarazione definita dalla Commissione istituita, per la prima volta su questi temi in sede parlamentare, alla Camera dei deputati.

In base alla Dichiarazione devono essere garantiti in Internet i diritti fondamentali di ogni persona riconosciuti dalla Dichiarazione universale dei diritti umani delle Nazioni Unite, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, dalle Costituzioni nazionali e dalle dichiarazioni internazionali in materia. Tali diritti devono essere interpretati in modo da assicurarne l'effettività nella dimensione della Rete.

Nel corso della legislatura, è stato oggetto di riforma il settore del servizio civile, disponendo, in particolare, l'istituzione del servizio civile "universale" finalizzato alla "difesa non armata e nonviolenta della Patria, all'educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica". Il servizio civile è rivolto ai giovani e investe ambiti quali: assistenza; protezione civile; patrimonio ambientale e riqualificazione urbana; patrimonio storico, artistico e culturale; educazione e promozione culturale e dello sport; agricoltura in zona di montagna, agricoltura sociale e biodiversità; promozione della pace tra i popoli, della nonviolenza e della difesa non armata; promozione e tutela dei diritti umani; cooperazione allo sviluppo; promozione della cultura italiana all'estero e sostegno alle comunità di italiani all'estero.

La tutela delle minoranze linguistiche, prevista dall'art. 6 della Costituzione tra i principi fondamentali della Repubblica, è stata promossa nel corso della legislatura modificando a tal fine lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige con la finalità di rafforzare le tutela della minoranza linguistica ladina della provincia di Bolzano. La tutela delle minoranze linguistiche ha costituito inoltre uno dei criteri nella determinazione dei nuovi collegi elettorali in attuazione della legge elettorale per la Camera ed per il Senato; sempre nell'ambito della riforma elettorale, specifiche disposizioni sono dettate per le liste rappresentative di minoranze linguistiche riconosciute presentate nelle regioni ad autonomia speciale il cui statuto o le relative norme di attuazione prevedano una particolare tutela di tali minoranze (si tratta, in particolare del Friuli Venezia-Giulia e del Trentino-Alto Adige).

 Sono infine trattati nell'area Cittadinanza e immigrazione gli interventi di riforma della legislatura nonché le misure adottate in materia di asilo, protezione internazionale, accoglienza ed integrazione degli stranieri.

Temi
Speciale provvedimenti
Ordine pubblico e polizia

 

Con la finalità di dotare il settore della sicurezza delle risorse necessarie per svolgere al meglio le relative funzioni, nel corso della XVII legislatura sono stati approvati interventi in materia di personale e di equipaggiamenti per le Forze di polizia. Tali interventi hanno trovato spazio legislativo soprattutto nell'ambito delle manovre finanziarie annuali. A fronte delle nuove minacce per la sicurezza sono stati, al contempo, adottati provvedimenti di urgenza per intervenire, in primo luogo, nella lotta al terrorismo e dei c.d. foreign fighters. Nelle Relazioni annuali trasmesse al Parlamento si è dato periodicamente conto dell'attività delle forze di polizia, dello stato dell'ordine e della sicurezza pubblica.

Tema centrale degli ultimi anni è altresì rappresentato dalle misure per la sicurezza nelle città definita quale bene pubblico afferente alla vivibilità e al decoro delle città. Con i provvedimenti di urgenza adottati nel 2017 è stato ampliato l'ambito di intervento e promosse previsioni finalizzate ad una governance trasversale tra i diversi livelli di governo, sulla base di accordi tra Stato e Regioni e strumenti pattizi con gli enti locali. Sono state, al contempo, introdotte modifiche all'apparato sanzionatorio amministrativo, al fine di prevenire fenomeni che incidono negativamente sulla sicurezza e il decoro delle città, anche in relazione all'esigenza di garantire la libera accessibilità degli spazi pubblici, prevedendo, tra l'altro, la possibilità di imporre il divieto di frequentazione di determinati pubblici esercizi e aree urbane a soggetti condannati per reati di particolare allarme sociale. Sono state, in tale ambito, assunte misure per valorizzare le prerogative dei sindaci, quali rappresentanti del Governo e delle comunità locali.

Il tema della sicurezza urbana è stato altresì al centro del lavoro della Commissione parlamentare di inchiesta su sicurezza e degrado delle città, i cui esiti – inclusi gli indirizzi per la nuova legislatura – sono contenuti nella relazione finale approvata nella seduta del 14 dicembre 2017.

Parallelamente, è stata posta una particolare attenzione alla prevenzione e di contrasto della criminalità e del terrorismo internazionale. A tal fine, nelle manovre di bilancio, interventi come il c.d. "pacchetto sicurezza" del 2016 hanno destinato risorse aggiuntive per tali finalità e deroghe ai limiti assunzionali per il personale operante del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico.

Al contempo, in attuazione della legge di riorganizzazione della pubblica amministrazione, si è proceduto alla revisione dei ruoli delle Forze di polizia ed alla riorganizzazione del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco. Finalità dell'intervento di riforma è stato quello di "razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia, anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio, al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata dei servizi strumentali". A tal fine si è proceduto all'adozione delle conseguenti modifiche agli ordinamenti del personale delle Forze di polizia ed alla revisione della disciplina in materia di reclutamento, stato giuridico e di progressione di carriera. Tra i criteri di delega vi era, in primo luogo, quello di procedere ad una semplificazione e valorizzazione delle professionalità e alla sostanziale equiordinazione del personale delle Forze di polizia e dei connessi trattamenti economici, fatte salve le peculiarità delle singole Forze. E' stato al contempo istituito, dal 2017, il Fondo per l'operatività del soccorso pubblico, con la finalità di valorizzare i compiti di natura operativa svolti in tale ambito dai Vigili del Fuoco.

Il riordino dei ruoli delle Forze di polizia ha fatto seguito al provvedimento di razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia, con cui è stato disposto, tra l'altro, l'assorbimento delle funzioni del Corpo forestale dello Stato nell'ambito delle altre Forze di Polizia con particolare riguardo all'Arma dei Carabinieri.

Nel corso della legislatura è stato altresì portato avanti il Piano di impiego delle Forze Armate per il controllo del territorio in concorso con le Forze di Polizia.

Per quanto riguarda la polizia locale, a seguito della ridefinizione del ruolo delle province, operato dalla legge di riforma de 2014, è stato disposto il transito del personale appartenente al Corpo ed ai servizi di Polizia provinciale nei ruoli degli enti locali per funzioni di polizia municipale. Il riordino complessivo della disciplina della polizia locale è stato, a sua volta, oggetto di una serie di proposte di legge discusse alla Camera dei deputati nel corso della legislatura.

Parallelamente, nel settore della protezione civile, oltre ai singoli interventi approvati nel corso del quinquennio, al volgere della legislatura si è giunti alla definizione di un Codice unitario delle norme che regolamentano il settore.

 

l'ampliamento dei poteri di ordinanza del sindaco finalizzati alla sicurezza delle aree urbane
Temi
Speciale provvedimenti
Pubblica amministrazione e pubblico impiego

 

    Pubblica amministrazione

    Nel corso della XVII legislatura sono state adottate diverse misure normative riguardanti l'organizzazione, l'attività e le risorse umane e strumentali della pubblica amministrazione a partire dalle disposizioni introdotte nel 2013 in materia di pubblica amministrazione, cui sono seguiti interventi di revisione e razionalizzazione della spesa pubblica e misure in materia di lavoro pubblico ed organizzazione nella p.a.

    L'approvazione di una legge riorganizzazione complessiva della pubblica amministrazione, nel 2014, che ha fatto seguito ad una consultazione pubblica promossa il 30 aprile 2014 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri sui punti prioritari della riforma della p.a., è identificabile come il momento centrale degli interventi normativi della legislatura. Finalità alla base dell'intervento di riforma era quella di riorganizzare l'amministrazione statale nel suo complesso; proseguire e migliorare l'opera di digitalizzazione della p.a.; riordinare gli strumenti di semplificazione dei procedimenti amministrativi; elaborare testi unici delle disposizioni in materie oggetto di stratificazioni normative.

    Le deleghe previste dalla legge investivano, in particolare, i seguenti ambiti: codice dell'amministrazione digitale; conferenza di servizi; segnalazione certificata di inizio attività; trasparenza delle pubbliche amministrazioni; freedom of information act; diritto di accesso dei parlamentari ai dati delle p.a.; piani e responsabili anticorruzione; white list antimafia; intercettazioni; ruolo e funzioni della Presidenza del Consiglio, organizzazione dei ministeri, agenzie governative, enti pubblici non economici, uffici di diretta collaborazione dei ministri; riorganizzazione delle funzioni e del personale delle Forze di polizia, del Corpo forestale dello Stato, dei corpi di polizia provinciale, dei Vigili del fuoco, del Corpo delle capitanerie di porto e della Marina militare; numero unico europeo 112; Pubblico registro automobilistico; prefetture-UTG; ordinamento sportivo; autorità portuali; camere di commercio; dirigenza pubblica; segretari comunali e provinciali; dirigenti sanitari; enti pubblici di ricerca; lavoro pubblico; società partecipate da pubbliche amministrazioni; servizi pubblici locali; processo davanti alla Corte dei conti.

    Per la semplificazione e l'accelerazione dei procedimenti amministrativi attinenti alle attività produttive è stata prevista, in luogo della delega, la delegificazione delle disposizioni di legge vigenti, mentre la promozione della conciliazione dei tempi di vita e di lavoro nelle pubbliche amministrazioni è stata affidata a misure organizzative da attuare da parte delle singole amministrazioni sulla base degli indirizzi indicati con direttiva adottata dal Presidente del Consiglio.

    Sulla base della legge di riforma sono stati adottati – nell'arco del 2016 – provvedimenti di riforma vertenti su diversi settori. In sede di attuazione sono state esercitate, infatti, parte delle deleghe previste, previo parere delle Commissioni parlamentari, con l'adozione di numerosi provvedimenti vertenti sulla disciplina del procedimento amministrativo (conferenza di servizi, SCIA, diritto di accesso e c.d. FOIA) e su ampi settori dell'amministrazione (digitalizzazione e trasparenza nella p.a., licenziamento disciplinare nel pubblico impiego, dirigenza sanitaria, ordinamento delle forze di polizia, società partecipate, autorità portuali, enti di ricerca, Comitato italiano paralimpico, Camere di commercio, elaborazione di un Codice della giustizia contabile).

    In taluni casi sono seguiti anche decreti legislativi correttivi ed integrativi, anche al fine di tenere conto della pronuncia della Corte costituzionale con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni di delega nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedono che i decreti attuativi siano adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non è quella dell'intesa ma del semplice parere. A seguito di tale pronuncia non sono stati invece approvati in via definitiva gli schemi di decreto legislativo, sui cui si erano espresse le Commissioni parlamentari, di riforma della dirigenza e di codificazione del settore dei servizi pubblici locali.

    Nell'ambito di tali interventi, la trasparenza della p.a. è stata una delle principali linee direttrici seguite nel corso degli ultimi anni: il c.d. "accesso generalizzato" si è aggiunto, nel 2016, al diritto di accesso già previsto dal decreto trasparenza del 2013, ora denominato "accesso civico" o "accesso semplice" ed al tradizionale accesso agli atti o "accesso documentale". Scopo dell'introduzione di questa nuova figura di accesso civico è stato quello di riconoscere il c.d. "diritto alla trasparenza" anche agli atti non oggetto di pubblicazione in base alla legge ed a prescindere da un interesse diretto del richiedente, in modo tale da far divenire la trasparenza la regola generale (total disclosure) mentre la riservatezza ed il segreto costituiscono le eccezioni.

    La valutazione dei dipendenti pubblici è stata altresì inserita dal legislatore tra le materie di riforma della pubblica amministrazione, in attuazione della quale sono state oggetto di riordino le norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici - con particolare riguardo alle attività di misurazione e valutazione della performance - nonché gli strumenti di valorizzazione del merito. E' stato al contempo disposto il trasferimento di tutte le funzioni di implementazione del sistema al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio (DPF), in precedenza svolte dall'Anac, nella prospettiva della separazione del versante della trasparenza e dell'anticorruzione da quello del ciclo della performance. Sono state altresì oggetto di modifica le disposizioni normative riguardanti la composizione e l'attività degli Organismi indipendenti della valutazione (OIV) chiamati a monitorare il funzionamento complessivo e la correttezza dei processi di misurazione, monitoraggio, valutazione e rendicontazione della performance organizzativa e individuale.

    Nel corso degli ultimi anni è stato altresì al centro del dibattito parlamentare il tema della riforma della dirigenza pubblica. Sono a tal fine intervenute una serie di disposizioni normative volte a modificare, in particolare, la disciplina dell'accesso, i limiti del trattamento economico, le condizioni per il conferimento degli incarichi dirigenziali delle amministrazioni pubbliche statali, il sistema delle scuole di formazione pubblica. Inoltre, in attuazione della normativa anticorruzione è stata oggetto di riordino la disciplina in materia di inconferibilità ed incompatibilità e di trasparenza nell'azione amministrativa (decreti legislativi n. 33 e n. 39 del 2013), con particolare riferimento agli incarichi dirigenziali. La legge di riforma della p.a. conteneva, inoltre, una delega per una profonda riforma della dirigenza volta ad istituire il "sistema della dirigenza pubblica", con norme comuni per la dirigenza statale, regionale e locale; il testo di riforma non è stato approvato in via definitiva essendo nel frattempo intervenuta la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 251 del 2016) con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge di delega (n. 124/2015).



    Pubblico impiego

    Per quanto concerne il pubblico impiego, in generale (per la dirigenza e i comparti specialistici si rinvia alle singole aree tematiche), le principali misure adottate riguardano il contenimento delle spese di personale, la stabilizzazione dei precari, le modalità di accesso alla pubblica amministrazione e la riapertura della contrattazione collettiva.

    Al fine di consolidare le misure di razionalizzazione e di contenimento delle spese di personale è stata disposta, a più riprese, la proroga di varie disposizioni volte a limitare la crescita dei trattamenti economici, anche accessori, del personale delle pubbliche amministrazioni (cd. blocco della contrattazione). Con la legge di bilancio per il 2018 (legge n.205/2017) si è arrivati al superamento del blocco della contrattazione, con lo stanziamento delle somme necessarie a far fronte alla ripresa della dinamica stipendiale nel pubblico impiego. Ad oggi risulta rinnovato il CCNL del comparto Funzioni centrali (sottoscritto il 12 febbraio 2018), mentre sono state firmate le ipotesi di CCNL nei comparti Funzioni locali, Istruzione e ricerca e Sanità, nonché l'accordo negoziale per il comparto Sicurezza e Difesa.

    Specifiche misure hanno riguardato le dotazioni organiche della P.A., con particolare riguardo alla limitazione del turn over e alla gestione delle eccedenze di personale all'esito dei processi di mobilità. Attualmente la legge di stabilità per il 2016 prevede, per il 2018, la possibilità di assumere nei limiti di un contingente di personale corrispondente ad una spesa pari al 25% di quella relativa al personale cessato nell'anno precedente. Facoltà assunzionali maggiori sono previste per gli enti territoriali virtuosi.

    Al fine di contenere il ricorso a forme contrattuali flessibili il legislatore ha introdotto criteri più stringenti per la stipula dei contratti a termine da parte delle pubbliche amministrazioni, prevedendo, in particolare, che il ricorso al lavoro a termine nella P.A. è consentito per rispondere ad esigenze esclusivamente temporanee o eccezionali e che i contratti conclusi in violazione della legge sono nulli, con conseguente responsabilità dirigenziale.

    Per consentire il progressivo riassorbimento del precariato, il legislatore (attraverso successive disposizioni, l'ultima delle quali è contenuta all'articolo 20 del D.L. 75/2017) ha previsto specifiche procedure di stabilizzazione e l'espletamento di procedure concorsuali riservate. In particolare si prevede, nel triennio 2018-2020, la facoltà per le amministrazioni di procedere alla stabilizzazione di lavoratori in servizio con contratti a tempo determinato presso l'amministrazione che procede all'assunzione, a condizione che sia stato reclutato con procedure concorsuali e abbia maturato, al 31 dicembre 2017 (alle dipendenze dell'amministrazione che procede all'assunzione), almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni. Analoghi requisiti devono essere posseduti per prendere parte a procedure concorsuali con riserva di posti comunque non superiore al 50%.

    Per quanto concerne le modalità di accesso alla pubblica amministrazione, il legislatore ha provveduto innanzitutto a prorogare (ripetutamente) la validità delle graduatorie concorsuali e ad assicurare il progressivo assorbimento dei vincitori di concorso non assunti. Al fine di evitare, per il futuro, il perpetuarsi di tale fenomeno e, più in generale, per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il legislatore ha introdotto, a decorrere dal 1°gennaio 2014, l'istituto del concorso pubblico unico per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni pubbliche, la cui organizzazione spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del consiglio dei ministri.

    Infine, attraverso ripetuti interventi normativi è stata ridefinita la disciplina della responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti, con l'obiettivo di accelerare e rendere effettivo l'esercizio dell'azione disciplinare, soprattutto in relazione ai casi di falsa attestazione della presenza in servizio.

    Temi
    Speciale provvedimenti
    Regioni, autonomie e servizi pubblici locali

     

     

    Il rapporto tra Stato ed autonomie territoriali è stato ridisegnato, rispetto all'assetto stabilito nel 1948, con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, della Costituzione, avvenuta nel 2001. Con tale riforma, l'articolo 114 della Costituzione, che apre il nuovo titolo V, pone sullo stesso piano, come enti costitutivi della Repubblica,  i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e lo Stato.

    Alle regioni, in particolare, è riconosciuta ampia autonomia statutaria, legislativa, organizzativa e finanziaria. Le funzioni amministrative sono attribuite in prima istanza ai comuni, in ossequio al principio di sussidiarietà, e, solo ove necessario per assicurarne l'esercizio unitario, possono essere assegnate agli enti territoriali di livello superiore, fino allo Stato. La ripartizione delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni è effettuata sulla base di un'elencazione di materie definita dall'articolo 117 della Costituzione, i cui "confini" sono stati oggetto di una ampia giurisprudenza costituzionale.

    Tale ripartizione ha posto in evidenza, infatti, fin dall'entrata in vigore della riforma, l'esigenza di una chiara individuazione del contenuto delle materie, che consentisse una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale. I testi di riforma costituzionale del 2005 e del 2016 , giunti all'approvazione definitiva del Parlamento ma non confermati dall'esito referendario, includevano il Titolo V tra gli ambiti di intervento del legislatore.

    L'istituzione delle città metropolitane e la ridefinizione del sistema delle province con organi ad elezione indiretta e l'attribuzione di funzioni determinate sono state al centro della riforma degli enti locali approvata dal Parlamento nel 2014, unitamente ad una rinnovata disciplina in materia di unioni e fusioni di comuni ed a singole modifiche della disciplina degli organi comunali. A tale impianto normativo hanno fatto seguito accordi in sede di Conferenza Stato-regioni e modifiche alla legislazione regionale volte alla ridefinizione delle competenze e delle risorse per lo svolgimento delle funzioni, redistribuite tra lo Stato, le regioni e le province stesse.

    Sono state così istituite 9 città metropolitane, il cui territorio coincide con quello della provincia omonima: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, oltre alla città metropolitana di Roma capitale. A queste si aggiungono le 4 città metropolitane allo stato istituite dalle regioni a statuto speciale: Cagliari, Catania, Messina, Palermo.

    Elemento comune nella XVII legislatura è stato inoltre quello relativo all'adozione di interventi normativi finalizzati alla semplificazione ed alla modifica della disciplina finanziaria degli enti locali, anche con la valorizzazione delle forme di aggregazione tra comuni: interventi assunti sia nell'ambito delle leggi di bilancio annuali sia con l'adozione di specifici decreti-legge riguardanti disciplina ed interventi in materia di enti locali. Sul tema della gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali si è focalizzata anche l'attività conoscitiva della I Commissione della Camera con lo svolgimento di una specifica indagine.

    Dopo un dibattito parlamentare durato più legislature, è giunto a conclusione l'iter della legge volta ad introdurre specifiche misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, nonché disposizioni per la riqualificazione e il recupero dei relativi centri storici.

    Parallelamente, a partire dal mese di luglio 2016, ha operato presso la Camera una Commissione di inchiesta al fine di verificare lo stato del degrado e del disagio delle città e delle loro periferie, con particolare riguardo alle implicazioni socio-economiche e di sicurezza, attraverso l'esame di una serie di fattori; la Commissione ha concluso i propri lavori con un'ampia relazione conclusiva che delinea possibili iniziative per la successiva legislatura.

    Sono state oggetto di approfondimento in sede conoscitiva le problematiche concernenti l'attuazione degli statuti delle regioni ad autonomia speciale, con particolare riferimento al ruolo delle Commissioni paritetiche previste dagli statuti medesimi. Al contempo, sono state apportate modifiche allo Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia delineando un assetto istituzionale che contempla solo due livelli di governo: la regione ed i comuni, anche nella forma di città metropolitane. In tale regione è disposta dunque la soppressione delle province e le conseguenti modifiche dell'assetto istituzionale. E' stato altresì modificato lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige con la finalità di rafforzare le tutela della minoranza linguistica ladina della provincia di Bolzano.

    Per quanto attiene alle regioni a statuto ordinario, sono state oggetto di dibattito in sede parlamentare – con specifiche attività conoscitive svolte nella Commissione parlamentare per le questioni regionali e nella Commissione parlamentare per il federalismo fiscale - le possibili misure attuative della previsione costituzionale recata dall'art. 116 sull'autonomia differenziata, anche a seguito dei referendum consultivi svolti in Veneto e Lombardia alla fine dell'anno 2017. Altro tema di rilievo negli ultimi anni, è stato quello delle forme di raccordo tra lo Stato e le autonomie territoriali, con particolare riguardo al «sistema delle conferenze».

    Relativamente alle variazioni territoriali definite in attuazione del percorso costituzionale dettato dagli articoli 132 e 133, al volgere della XVII legislatura è stata approvata in via definitiva dal Parlamento la legge, ex art. 132, secondo comma, della Costituzione di distacco di un comune (Sappada) dalla regione Veneto alla regione Friuli-Venezia Giulia. E' giunto altresì a conclusione del procedimento parlamentare il passaggio del comune di Torre dei Busi dalla provincia di Lecco a quella di Bergamo, ai sensi dell'art. 133, primo comma, della Costituzione, mentre altre proposte di legge presentate ai sensi degli articoli 132 e 133 della Costituzione sono state oggetto di discussione nel corso della legislatura ma non hanno completato in via definitiva il proprio iter. Tra queste, in particolare, il testo di modifica delle circoscrizioni territoriali delle province di Bergamo e di Cremona, approvato dalla Camera sia nella XVI sia nella XVII legislatura.

    Un ambito di rilievo nel settore delle autonomie è inoltre costituito dai servizi pubblici (SPL) di rilevanza economica, la cui disciplina è stata oggetto di interventi nel corso delle ultime legislature, non solo normativi, ma anche costituiti da esiti referendari e da pronunce della Corte costituzionale. I principali interventi normativi adottati nella legislatura hanno riguardato il ruolo e le funzioni degli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali o omogenei dei SPL, rendendo in particolare necessaria la partecipazione degli enti locali agli enti di governo di tali ambiti. Ciò con la finalità di incentivare i processi di aggregazione tra soggetti operanti nei servizi pubblici locali di rilevanza economica e di rafforzare la gestione industriale dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica. In attuazione della legge di riforma della pubblica amministrazione è stato, al contempo, adottato il Testo unico delle società partecipate.

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