Camera dei deputati

Il quadro normativo che presiede alla disciplina ed agli strumenti di controllo dell'ordinamento contabile è costituito, oltre che dalla legge di contabilita' e finanza pubblica n.196 del 2009 approvata nella XVI^ legislatura, dalle nuove regole costituzionali sul pareggio di bilancio, anche esse introdotte nella precedente legislatura, con la legge costituzionale n.1 del 2012 e dalla legge attuativa n.243 del 2012, la cui applicazione decorre dal 2014, salvo che per alcune norme relative al bilancio dello Stato ed alle regole contabili per gli enti territoriali, divenute operative nel corso del 2016. A tale scopo nel corso di tale anno è stato operato un significativo intervento di modifica delle regole contabili,  con l'unificazione in un unico provvedimento - costituito dalla nuova legge di bilancio -  della legge di stabilità e della legge di bilancio, nonché con la semplificazione - operata dapprima con la legge di stabilità 2016 e poi messa a regime mediante alcune modifiche alla legge n.243 del 2012 sopraddetta - delle regole sugli equilibri di bilancio delle regioni e degli enti locali. Concorrono inoltre alla definizione di un quadro complessivo di regole finalizzate alla sostenibilità delle finanze pubbliche la nuova disciplina sulla armonizzazione contabile dei bilanci  di regioni ed enti locali introdotta nel corso del 2011, poi aggiornata nel 2014, nonché il miglioramento dei meccanismi di controllo della spesa, anche mediante l'istituzione dal 2012 (Poi ridefinita l'anno successivo) del Commissario straordinario per la spending review.

Le difficoltà delle finanze pubbliche di molti paesi dell'Unione europea emerse a seguito della crisi finanziaria e del debito sovrano iniziata nel 2007 ha reso necessario anche per l'Italia operare un rafforzamento delle regole contabili volte a meglio garantire la sostenibilità degli equilibri di bilancio e la stabilità finanziaria del Paese. A tal fine, oltre alla  legge di contabilita' e finanza pubblica n.196 del 2009,  nella XVI^ legislatura sono state introdotte nuove regole costituzionali sul pareggio di bilancio e ne è stata nel contempo anche dettata le necessaria disciplina attuativa, parte della quale in vigore dal 2014, mentre una restante parte lo sarà del 2016  .

Le nuove regole sono state  n particolare disposte con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n.1, che, sostituendo l' articolo 81 della Costituzione, ha sancito il principio del "pareggio di bilancio" in termini strutturali, in base al quale lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico. La medesima legge costituzionale ha altresì novellato gli articoli 81, 97, 117 e 119 della Costituzione, incidendo sulla disciplina di bilancio dell'intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali.

La puntuale definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stati demandati a un'apposita "legge quadro" di attuazione del pareggio di bilancio, costituita dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243. Essa, che sotto il profilo delle fonti costituisce una legge  cosiddetta "rinforzata", in quanto approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, ribadisce l'obbligo per le amministrazioni pubbliche, già sancito ai sensi del nuovo comma 1 dell'articolo 97 della Costituzione, di assicurare l'equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde all'obiettivo di medio termine ossia al valore del saldo individuato sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea, che per l'Italia coincide, nel 2013, con il pareggio di bilancio calcolato in termini strutturali, ossia corretto per tenere conto degli effetti del ciclo economico e al netto delle misure una tantum. A seguito del protrarsi della crisi economica, d'intesa con le autorità europee e utilizzando le regole sulla flessibilità consentite dal Patto di stabilità e crescita europeo - che in presenza di determinate condizioni consentono deviazioni temporanee dall'obiettivo di medio termine -  il raggiungimento di tale obiettivo è stato poi posposto ad  anni successivi, risultando ora previsto, secondo quanto riportato nel Documento di economia e finanza  2016, dal 2019.

Come sopra detto, le nuove regole hanno efficacia dal 2014, ad eccezione delle norme concernente l'equilibrio dei bilanci degli enti territoriali e della nuova disciplina in materia di contenuto della legge di bilancio, di cui si prevede l'applicazione a decorrere dal  2016, come più avanti si dettaglia .

Va sottolineato come tali modifiche alla struttura istituzionale delle regole della contabilità pubblica siano state operate in relazione all'emergere in sede di Unione Europea, in concomitanza con l'acuirsi ed il persistere delle tensioni sui debiti sovrani dell'area dell'euro, dell'esigenza di prevedere negli ordinamenti nazionali ulteriori e più stringenti regole (rispetto a quella già vigenti) di consolidamento fiscale e di introdurre, preferibilmente con norme di rango costituzionale, il vincolo del pareggio di bilancio.

Tale esigenza è stata esplicitamente affermata nel Trattato sulla stabilita', il coordinamento e la governance nell'unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact), firmato in occasione del Consiglio europeo dell'1-2 marzo 2012.

Le medesime modifiche hanno altresì inteso rispondere all'esigenza di recepire nell'ordinamento interno le nuove disposizioni intervenute in ambito comunitario per assicurare una più rigorosa applicazione del Patto di stabilita' e crescita. Si tratta delle disposizioni introdotte per effetto di tre regolamenti approvati dalle Istituzioni europee nel novembre 2011 nell'ambito di un insieme complessivo di sei atti legislativi (il c.d. six pack).

Tali tre regolamenti introducono una più rigorosa applicazione del Patto di stabilità e crescita , stabilendo: - l'obbligo per gli Stati membri di convergere verso l'obiettivo il pareggio di bilancio con un miglioramento annuale dei saldi pari ad almeno lo 0,5%; - l'obbligo per i Paesi il cui debito supera il 60% del PIL di adottare misure per ridurlo ad un ritmo soddisfacente, nella misura di almeno 1/20 della eccedenza rispetto alla soglia del 60%, calcolata nel corso degli ultimi tre anni; - un semi-automatismo delle procedure per l'irrogazione delle sanzioni per i Paesi che violano le regole del Patto.

Ad esse si sono aggiunte quelle denominate come two pack, costituite da due ulteriori regolamenti del 21 maggio 2013, n.472 e n.473, recanti rispettivamente il rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio sugli stati membri in difficoltà per la propria stabilità finanziaria e regole per la valutazione ed il monitoraggio dei documenti programmatici di bilancio. Tale ultimo regolamento dispone in particolare che entro il 15 ottobre di ogni anno gli Stati membri trasmettano alla Commissione europea il Documento programmatico di bilancio (DPB), che deve riportare gli obiettivi  dell'azione di politica economica del Governo che saranno poi implementati nella manovra annuale di finanza pubblica;  la Commissione formulerà entro il mese di novembre  il proprio parere sul Documento.

Il  quadro delle regole contabili è integrato dalla nuova disciplina sui principi e criteri di redazione dei bilanci pubblici, per i quali, anche in tal caso in coerenza con il Patto di stabilità e crescita europeo, il legislatore nazionale ha dato attuazione in particolare alla richiesta di comporre regole minime comuni per i quadri di bilancio nazionali, allo scopo di superare criticità da tempo presenti nella diversità dei sistemi contabili tra Stato, regioni ed enti locali, quali le carenze di uniformità anche tra enti appartenenti allo stesso comparto e la difficoltà di verificare la rispondenza dei conti pubblici ai criteri di trasparenza e affidabilità dei dati necessari in sede europea. La nuova disciplina, necessaia anche per ottenere un miglior grado di conoscenza e controllo della spesa pubblica, è stata introdotta con due decreti legislativi, il D.Lgs. 31 maggio 2011, n. 91 e il D. Lgs. 23 giugno 2011, n. 118, relativi rispettivamente agli enti centrali ed alle amministrazioni territoriali.

Nel corso del 2016, in vista dell'applicazione da tale anno delle nuove regole attuative del nuovo principio del pareggio di bilancio, come dettate dalla legge di attuazione del nuovo principio costituzionale medesimo, costituita dalla legge n.243 del 2012, è stata effettuata una importante rivisitazione delle regole di bilancio dettate dalla legge di contabilità  e finanza pubblica  n.196 del 2009, su cui è intervenuta la legge n.163 del 2016. Tae legge, in particolare, ha integrato in un unico provvedimento i contenuti degli attuali disegni di legge di bilancio e di stabilità. L'integrazione dei due provvedimenti di manovra finora previsti nella (sola) nuova legge di bilancio persegue la finalità di incentrare la decisione di bilancio sull'insieme delle entrate e delle spese pubbliche, anziché sulla loro variazione al margine come finora avvenuto, portando al centro del dibattito parlamentare le priorità dell'intervento pubblico, considerato nella sua interezza. Concorrono alla nuova funzione della legge di bilancio anche la significativa ridefinizione sia della struttura del bilancio dello Stato che del ruolo in esso affidato al bilancio di cassa, operata, in prossimità dell'entrata in vigore della legge n.163/2016 suddetta, da due decreti legislativi, costituiti rispettivamente dal D.Lgs. n.90 del 2016 quanto alla struttura del bilancio e dal D.Lgs. n.93 del 2016 quanto alla funzione del bilancio di cassa.

Alla modifica delle legge di contabilità  si affianca un altro importante intervento sulle regole contabili degli enti territoriali, mediante cui è stata parzialmente ridefinita la disciplina sull'equilibrio dei bilanci degli enti medesimi ed il concorso degli stessi alla sostenibilità del debito pubblico, come dettata da alcune disposizioni - in particolare gli articoli da 9 a 12 - della legge di attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio n.243 del 2012 già più volte richiamata. A tale scopo è stata approvata la legge n. 164 del 2016, che interviene sui suddetti articoli  con lo scopo di superare - in vista della imminente applicazione alla sessione di bilancio 2017 delle nuove regole da essi dettate - talune prescrizioni  della legge n. 243 che presentavano più d'una difficoltà di applicazione. In sintesi le modifiche sono finalizzate a definire un solo saldo di equilibrio di regioni ed enti locali, in luogo dei quattro saldi che erano previsti, a semplificare le procedure per il ricorso all'indebitamento degli enti e, infine, a ridefinire le modalità sia del concorso dello Stato verso regioni ed enti locali nelle fasi avverse del ciclo economico che degli enti medesimi alla sosteniblità del debito pubblico.

Va inoltre rammentato come al controllo degli andamenti della spesa pubblica, nonchè della qualità della stessa, cui già nel corso della precedente legislatura era stata dedicata una specifica attenzione da parte del legislatore, ha continuato a costituire uno dei principali obiettivi di politica economica anche nella XVII legislatura, nel corso della quale, oltre al rafforzamento  dell'istituto del Commissario straordinario per la spending review, il controllo della spesa è stato stabilmente incorporato nella legge di contabilità mediante la legge 163 del 2016 sopra citata, venendo in tal modo ad operare in via ordinaria nellegislazione vigente, sia ai fini di una efficiente gestione finanziaria che in qualità di  importante strumento per il reperimento di risorse pubbliche.

Un ulteriore filone normativo che connota il quadro delle regole contabili di riferimento per la finanza pubblica ad inizio legislatura è costituito dalla nuova contabilità armonizzata, resa necessaria dalle norme europee introdotte in particolare con la Direttiva 2011/85/UE , che ha fissato criteri e procedure minime comuni per i quadri di bilancio nazionali finalizzate a renderli più trasparenti, confrontabili ed il più possibile completi e veritieri, anche con riguardo alla necessaria uniformità delle regole e delle procedure. L'ingresso nel nostro ordinamento della disciplina sull'armonizzazione dei sistemi contabili, operato mediante il decreto legislativo n.118 del 2011 per le ammministrazioni terriotriali e dal decreto legislativo n.91/2011 per  le altre amministrazionisi muove in coerenza con la regola dell'equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni normata dal nuovo articolo 81 della Costituzione, introducendo – in particolare per le regioni e gli enti locali – un criterio di pareggio complessivo di competenza finanziaria rafforzata che deve tener conto, anche in sede di rendicontazione, di tutti i flussi di entrata di spesa: tale saldo viene in tal modo a costituire la nuova modalità con cui gli enti in questione concorrono agli equilibri di finanza pubblica.

Nella prima parte della legislatura la finanza regionale e locale ha continuato a caratterizzarsi - come già nella legislatura precedente -  sotto il profilo del controllo della finanza degli enti territoriali, imposto anche ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica derivanti dall'ordinamento comunitario, per il quale lo strumento utilizzato è stato il  Patto di stabilita' interno. Contestualmente, peraltro, sia per l'esigenza di consentire comunque agli enti, pur in presenza del Patto, di adempiere ai propri obblighi finanziari verso le imprese, sia per introdurre strumenti volti a favorire la ripresa economica,  nel biennio 2014-2014  sono state adottate misure per fornire agli enti  la necessaria liquidità per il pagamento dei debiti pregressi  . Con la nuova disciplina dell'armonizzazione dei bilanci  pubblici e' stato  ridisegnato ad opera del decreto legislativo n.118 del 2011 il sistema contabile di regioni ed enti locali, con la cui entrata in vigore a regime nel 2015 si sono uniformate le regole contabili  all'interno del comparto degli enti territoriali ed si sono per gli stessi  introdotti schemi comuni di bilancio la cui struttura si basa su quella del bilancio dello Stato, definendosi in tal modo un quadro armonizzato della finanza pubblica nel suo complesso. Il sistema dei rapporti finanziari tra Stato ed enti territoriali viene nel corso della legislatura profondamente innovato dalla nuova disciplina del pareggio di bilancio introdotta dalla legge n.243 del 2012 (in attuazione del nuovo articolo 81 della Costituzione ai sensi della legge costituzionale 1 del 2012) costituisce per le regioni e gli enti locali la nuova regola contabile - in sostituzione del previgente patto di stabilità interno - mediante cui gli enti territoriali concorrono alla sostenibilità delle finanze pubbliche. Essa, operante nell'ordinamento nel 2016, viene così a sostituire da tale anno il patto di stabilità interno, che nel corso del tempo aveva portato ad addensamento normativo di regole complesse e frequentemente mutevoli. Nel corso della legislatura si determina inoltre un progressivo ridimensionamento del percorso di attuazione del federalismo fiscale: il ridisegno del sistema dei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie territoriali prefigurato dalla legge n.42 del 2009  viene infatti attenuato e sostanzialmente modificato a seguito delle conseguenze determinate sui conti pubblici dalla crisi economico finanziaria, e risulta pertanto ancora in una situazione di indeterminatezza.

Sotto il profilo del controllo della finanza degli enti territoriali, le regole del Patto di stabilità interno sono state considerate funzionali al conseguimento degli obiettivi finanziari fissati per le regioni e gli enti locali quale concorso al raggiungimento dei più generali obiettivi di finanza pubblica assunti dal nostro Paese in sede europea, con l'adesione al Patto europeo di stabilità e crescita.

Nel corso della prima parte della legislatura, pertanto, la partecipazione delle autonomie territoriali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica è garantita, per gli enti locali, dall'applicazione del Patto di stabilità interno, la cui disciplina si incentra sul controllo dei saldi finanziari. Peraltro, in considerazione delle persistenti difficoltà conseguenti alla crisi economica e finanziaria, particolarmente intense nella prima parte della legislatura,  la disciplina del patto di stabilità interno ha mostrato alcune criticità connesse, da un lato, ai meccanismi di definizione degli obiettivi finanziari del patto di stabilità interno e, dall'altro, ai criteri di distribuzione del peso complessivo dei vincoli finanziari fra gli enti territoriali soggetti al patto. Misure di  flessibilità nell'applicazione del patto di stabilità interno sono state pertanto introdotte nell'ordinamento al fine di rendere più sostenibili gli obiettivi individuali degli enti soggetti ai vincoli al patto di stabilità e, al contempo, allentare la compressione sulle spese di investimento degli enti locali, determinata dai meccanismi di calcolo dei saldi obiettivi in termini di competenza mista.

Le gravi difficoltà in cui si sono venute a trovate le autonomie territoriali per garantire il rispetto del patto di stabilità interno, ha reso necessario, nel 2013 - in un contesto economico e finanziario costantemente negativo ormai da un quinquennio ed in presenza di vincoli via via più stringenti sia sui saldi finanziari che sul versante della spesa - un intervento di urgenza, realizzato con il D.L. 8 aprile 2013, n. 35, volto a garantire un allentamento dei vincoli del patto sia per le regioni che per gli enti locali con la finalità specifica di risolvere il problema del pagamento dei debiti in conto capitale degli enti territoriali verso le imprese, scaduti alla data del 31 dicembre 2012. Più in dettaglio, il decreto-legge ha previsto l'esclusione dai vincoli del patto per il 2013 dei pagamenti di debiti di parte capitale per un importo di 5 miliardi di euro per quanto riguarda gli enti locali e di 1,4 miliardi per quanto riguarda le regioni. Un ulteriore allentamento dei vincoli è disposto per le regioni, in relazione alle spese per gli investimenti cofinanziati dai fondi strutturali europei, per ulteriori 800 milioni. Ulteriori deroghe in tal senso, che in questa sede non si ripercorrono, sono state poi concesse anche per gli anni successivi.

L'obbligo di partecipazione delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica cui è finalizzato il patto di stabilità ha in seguito assunto valenza costituzionale con la nuova formulazione dell'articolo 119 della Costituzione, operata dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 volta ad introdurre il principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, il quale, oltre a specificare che l'autonomia finanziaria degli enti territoriali (Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni) è assicurata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, prevede al contempo che tali enti sono tenuti a concorrere e ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Alla nuova disciplina è stato dato seguito nell'ordinamento mediante la legge 24 dicembre 2013, n. 243, recante, per l'appunto, disposizioni per l'attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio, ed i cui articoli da 9 a 12 disciplinano specificamente l'equilibrio di bilancio delle regioni e degli enti locali, a decorrere dal 2016. La nuova regola, la cui applicazione è stata prevista a decorrere dal 2016, viene così a sostituire da tale anno il patto di stabilità interno, che nel corso del tempo aveva portato ad addensamento normativo di regole complesse e frequentemente mutevoli. Esso, va rammentato, aveva finora costituito, fin dalla sua introduzione nel 1999, lo strumento mediante cui sono stati stabiliti gli obiettivi ed i vincoli della gestione finanziaria di regioni ed enti locali, ai fini della determinazione della misura del concorso dei medesimi al rispetto degli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione europea. L'impostazione del patto di stabilità interno è stata incentrata fino al 2014 per le regioni sul principio del contenimento delle spese finali e, per gli enti locali (fino al 2015), sul controllo dei saldi finanziari. La regola del pareggio, dopo essere stata anticipata per le sole regioni a decorrere dal rendiconto 2015  viene introdotta nel 2016 dalla legge di stabilità per  tale anno sia per le regioni stesse che per gli enti locali. La regola viene declinata in termini di equilibrio di bilancio, definendola in termini di saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. La sostituzione del patto di stabilità interno con la disciplina del pareggio di bilancio, quale nuova regola contabile per gli enti territoriali e quale modalità del concorso degli stessi alla sostenibilità delle finanze pubbliche, si realizza pertanto mediante un percorso che: - è stato avviato con la legge di stabilità 2015, anticipando l'applicazione della normativa sul pareggio alle regioni a statuto ordinario ed alla Sardegna; - è poi proseguito con la legge di stabilità 2016 attraverso il definitivo superamento del patto e la individuazione di un unico saldo di equilibrio per il 2016; – è continuato con il consolidamento ad opera della legge n.164/2016 del nuovo saldo di equilibrio nel testo della legge 243/2012, rispetto al più complesso saldo recato dal testo originario delle legge 243 medesima ( nonché con altre modifiche attinenti ai rapporti finanziari tra Stato ed enti territoriali); - si è infine concluso con la messa regime da parte della legge di bilancio 2017 delle regole sul pareggio in questione. Va segnalato come l'introduzione del vincolo in questione sia stata contestualmente accompagnata da misure di flessibilità in ambito sia regionale che nazionale, volte a favorire la spesa per investimenti, che era risultata fortemente compressa dai vincoli del patto di stabilità, consentendo in talune situazioni il ricorso all'indebitamento mantenendosi comunque il rispetto del saldo. Tali misure sono costituite dalle intese regionali e dai patti di solidarietà nazionali, entrambi previsti dall'articolo 10 della legge n. 243/2012 di attuazione del principio del pareggio di bilancio.

Nel corso dei primi anni della legislatura è stata altresì affrontata la questione specifica dei debiti commerciali delle amministrazioni pubbliche, dovuta ai ritardi nei tempi di pagamento da parte delle Amministrazioni, riguarda in maniera particolare le regioni e gli enti locali, posto che la parte preponderante dell'intera massa debitoria della P.A. è costituita dalle passività delle amministrazioni locali, nell'ambito delle quali assumono una dimensione importante i debiti del settore sanitario. Con il D.L. n. 35/2013 si è definito un insieme di procedure volte ad accelerare il recupero dei crediti nei confronti delle amministrazioni vantati da imprese, cooperative e professionisti, per un importo complessivo di 40 miliardi di euro, da erogare negli anni 2013-2014. Ad esso ha fatto seguito il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102, che ha incrementato di 7,2 miliardi le risorse previste per il 2014, e poi la legge di stabilità 2014 (L. n. 147 del 2013) che ha stanziato altri 0,5 miliardi per il 2014. E' da ultimo intervenuto il decreto-legge n. 66 del 2014, con il quale le risorse suddette sono state ulteriormente incrementate di 9,3 miliardi, per un totale complessivo, quindi, di circa 57 miliardi.

In ordine al controllo sull'indebitamento delle Regioni e degli Enti locali, sono state inoltre introdotte misure per ridurre sia la dinamica crescente della consistenza del debito già in essere sia la possibilità di ulteriore indebitamento degli enti. Nel corso degli ultimi anni, tuttavia, si è manifestata una inversione di tendenza su questo ultimo punto, al fine di favorire la ripresa degli investimenti degli enti locali, ed il tema è stato interessato anche dallle nuove regole dettate dalla nuova disciplina del pareggio di bilancio  per regioni d enti locali dettata dalla legge n.243 del 2012.

Un altro importante intervento normativo nel campo della finanza di regioni ed enti locali è costituito dall'armonizzazione delle regole che presiedono la redazione dei rispettivi sistemi di bilancio, con l'introduzione anche per gli enti territoriali di criteri omogenei volti a migliorare la trasparenza, l'attendibilità e la confrontabilità delle scritture contabili rispetto a quelle del bilancio dello Stato. A tal fine si e dato seguito alle indicazioni contenute in proposito delle regole europee mediante il decreto legislativo n. 118 del 2011, che introdotto la nuova disciplina dell'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche territoriali, vale a dire regioni, comuni, province, città metropolitane, ed enti del Servizio sanitario nazionale. Il decreto legislativo ha costituito una ampia e organica riforma, diretta a garantire la qualità e l'efficacia del monitoraggio e del consolidamento dei conti pubblici ed a superare la sostanziale incapacità del vigente sistema contabile di dare rappresentazione ai reali fatti economici. Tra le principali innovazioni introdotte dal decreto legislativo, che è stata introdotta dal D.Lgs. n.118 del 2011 e poi più volte modificata - venendo poi a a completarsi, dopo una necessaria fase di sperimentazione, solo nel 2016, con l'applicazione progressiva delle nuove regole nel corso del successivo biennio a tutti gli enti, ivi comprese le autonomie speciali -, possono qui richiamarsi: l' adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato per consentire il consolidamento e il monitoraggio in fase di previsione, gestione e rendicontazione; Ia introduzione di schemi comuni di bilancio articolati sul lato della spesa in missioni e programmi e macroaggregati coerenti con la classificazione economica e funzionale; la definizione di un sistema di indicatori di risultato associati ai programmi di bilancio; infine, l'introduzione di regole per gli enti strumentali degli enti locali in contabilità civilistica, che consiste nella predisposizione di un budget economico e nell'obbligo di riclassificare i propri incassi e pagamenti in missioni e programmi al fine di consentire l'elaborazione del conto consolidato di cassa delle amministrazioni locali.

Va segnalato, infine, che nel corso di questa legislatura non ha trovato significativo seguito il processo di riforma diretto a dare attuazione al principio dell'autonomia finanziaria degli enti territoriali sancito dalla legge delega n. 42/2009 sul federalismo fiscale: sistema, si rammenta, incentrato sul superamento del sistema di finanza derivata e sull'attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa a comuni, province, città metropolitane e regioni, nel rispetto dei principi di solidarietà e di coesione sociale. In questo quadro, uno degli obiettivi principali della legge è stato il passaggio dal sistema dei trasferimenti fondato sulla spesa storica a quello dell'attribuzione di risorse basate sull'individuazione dei fabbisogni standard necessari a garantire sull'intero territorio nazionale il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali e delle funzioni fondamentali degli enti locali. Tale processo resta al momento ancora in transizione, sia per gli effetti delle perduranti necessità di consolidamento dei conti pubblici che si sono determinate soprattutto nei primi anni della legislatura, sia per l'insorgere di difficoltà applicative nell'ambizioso obiettivo del ridisegno dei rapporti finanziari tra Stato ed autonomie perseguito dalla legge delega; difficoltà accentate dalla circostanza che negli anni dal 2012 in poi le modifiche apportate, spesso sotto la pressione dell'emergenza finanziaria, al sistema di finanziamento delle amministrazioni territoriali hanno reso via via più complesso il proseguimento del disegno di riforma delineato dalla legge delega.

Nel corso della prima parte della XVII legislatura, il persistere di un quadro economico sfavorevole, pur se in misura meno intensa di quanto si era verificato nel biennio 2011-2012, ha comportato il mantenimento di una linea di politica economica orientata al consolidamento dei conti pubblici, cui  si sono  tuttavia nel contempo affiancati interventi volti a favorire la ripresa dell'economia. Nel rispetto di vincoli europei, che nel corso del 2013 ha comportato l'uscita dell'Italia dalle procedure europee sui disavanzi eccessivi, è stato peraltro avviato con il decreto-legge n. 35 del 2013 un programma di pagamento dei debiti pregressi delle amministrazioni pubbliche nei confronti dei propri fornitori, cui ha fatto seguito un intervento, con il decreto-legge n. 54 del medesimo anno, volto a ridurre il carico fiscale derivante dall'IMU. Benché il protrarsi anche al 2014 di un andamento economico negativo abbia determinato, in accordo con le autorità europee, un posticipo dell'obiettivo del conseguimento del pareggio di bilancio, con il decreto-legge n. 66 del 2014 sono state introdotte varie misure fiscali per il rilancio dell'economia, tra cui un bonus fiscale in favore di alcune categorie di lavoratori. Successivamente la legge di stabilità per il 2015 ha operato una manovra espansiva, inizialmente programmata per poco meno di 11 miliardi, poi ridotta  a circa 6 miliardi di euro a seguito di alcune osservazioni avanzate in proposito dalla Commissione europea. Nella medesima direzione risulta orientato il Documento di Economia e Finanza 2015, che sulla base di un miglioramento del quadro economico previsto a partire dal 2015, stima una evoluzione dei saldi di bilancio più favorevole di quella precedentemente stimata, che consentirebbe di conseguire l'obiettivo del pareggio strutturale di bilancio già nel 2016, anziché nell'anno successivo (come già concordato secondo le regole europee). Il Documento mantiene invece l'obiettivo al 2017 e destina parte delle maggiori risorse disponibili al sostegno della crescita, assicurando nel contempo il percorso di risanamento dei conti pubblici. Questo orientamento moderatamente espansivo della politica di bilancio, poi implementato mediante la legge di stabilità 2016, viene mantenuto anche nei documenti di programmazione finanziaria del 2016, vale a dire sia nel Documento di Economia e Finanza  2016 che nella relativa Nota di aggiornamento, mantenendo da un lato una linea di intervento favorevole alla crescita e confermando nel contempo il percorso di consolidamento fiscale già avviato, che viene articolato su un più lungo periodo temporale mediante il posponimento al 2019 dell'obiettivo del pareggio di bilancio. Ciò anche alla luce dei nuovi orientamenti su una maggiore flessibilità di bilancio nel frattempo intervenuti, a far data dal 2015, da parte della Commissione europea. In coerenza con tale quadro, la manovra finanziaria per il 2017, operata congiuntamente dal decreto fiscale  n.193 del 2016 e dalla legge di stabilità per il 2017, immette risorse nel sistema economico (vale a dire opera un intervento in deficit) per circa 12 miliardi. L'obiettivo del pareggio di bilancio per il 2019 viene confermato nel Documento di Economia e Finanza 2017, il cui quadro programmatico di finanza pubblica prevede un indebitamento netto per il 2017 pari a 2,1 punti percentuali di Pil ( anche per opera di un intervento correttivo dei conti pubblici effettuato con il decreto-legge n.50 del 2017), in diminuzione poi all'1,2 per cento nel 2018, allo 0,2 per cento nel 2019 ed pari a zero nel 2020. Evoluzione analoga ha anche l'evoluzione strutturale del saldo in questione, che dall' 1,5 per cento del 2017 perviene al sostanziale pareggio nel 2019, ove risulta pari a 0,1 punti percentuali, raggiungendo poi il pieno pareggio nell'anno successivo. Sulla base del quadro programmatico del DEF, inoltre, nel 2017 dovrebbe registrarsi l'avvio della riduzione del rapporto debito-Pil, con una prima diminuzione di circa 0,1 punti percentuali, che poi proseguirà a ritmo più sostenuto nei restanti anni del periodo di previsione, posizionandosi nel 2020 al 125,7 del Pil. Tale orientamento di politica economica, volto a continuare il sostegno alla crescita, viene confermato anche nei successivi documenti di programmazione, da ultimo nella Nota di aggiornamento al DEF 2017, con la quale il pareggio di bilancio viene previsto nel 2020.

Poco dopo l'inizio della XVII legislatura il Governo ha presentato al Parlamento, il 25 marzo 2013, una Relazione  recante le nuove previsioni sulla crescita economica e sull'evoluzione dei conti pubblici per gli anni 2013 e 2014, al fine di dar conto di un andamento del quadro macroeconomico, e di una conseguente evoluzione dei conti pubblici, più sfavorevole rispetto a quanto previsto nella Nota di aggiornamento al Documento di Economia e finanza 2012, presentata nel settembre 2012.

Va rammentato che tale Relazione è prevista dalla legge di contabilità del 2009 (legge n. 196/2009) qualora il Governo intenda aggiornare gli obiettivi di finanza pubblica per il verificarsi di eventi eccezionali ovvero in caso di scostamenti rilevanti degli andamenti di finanza pubblica rispetto alle previsioni, tali da rendere necessari interventi correttivi. In particolare la Relazione stima una contrazione del Pil per il 2013 pari all'1,3 per cento, rispetto al -0,2 indicato nella Nota; un peggioramento si registra anche con riguardo ai conti pubblici, con un risultato 2012 che vede l'indebitamento attestarsi al 3 per cento del Pil, a fronte di una previsione del 2,6 per cento, e con un peggioramento tendenziale del medesimo saldo di 0,6 punti nel 2013 (da -1,8 a -2,4 per cento) e di 0,3 punti nel 2014 (da -1,5 a -1,8 per cento).

La Relazione evidenzia pertanto la necessità di affiancare all'opera di consolidamento dei conti pubblici specifiche azioni di sostegno, capaci di fronteggiare l'accentuata debolezza della domanda interna, facendola ripartire già a decorrere dalla seconda metà dell'anno in corso. A tal fine, il Governo individua nello sblocco dei pagamenti dei debiti della Pubblica Amministrazione verso i propri fornitori lo strumento idoneo a favorire un'immediata immissione di liquidità nel sistema economico, manifestando l'intenzione di procedere in questa direzione attraverso un provvedimento d'urgenza.

Le misure che il Governo intende adottare interesseranno, precisa la Relazione medesima, le Amministrazioni centrali, gli enti territoriali e quelli del Servizio Sanitario Nazionale, per importi previsti pari a circa 20 miliardi di euro nella seconda parte del 2013 e ulteriori 20 miliardi nel corso del 2014.

Dando seguito a tali indicazioni, viene emanato il decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché norme in materia di versamento dei tributi degli enti locali.

Le risorse impiegate dal decreto, per l'importo complessivo di 40 miliardi sopra indicato, determinerebbero secondo le stime del Governo - riferite nel corso dell' audizione del Ministro dell'economia e delle finanze svoltasi il 28 marzo 2013 presso le Commissioni speciali riunite della Camera e del Senato - una maggiore crescita di 1,2 punti nel triennio: 0,2 punti nel 2013, 0,7 punti nel 2014 e 0,3 punti nel 2015.Tale effetto è stato scontato nelle stime del PIL contenute nel quadro macroeconomico esposto nella predetta Relazione (pari, rispettivamente, a -1,3 per cento nel 2013 e a + 1,3 per cento nel 2014). Tali risorse verrannno poi incrementate da un successivo provvedimento, costituito dal decreto-legge 31 agosto 2013, n.102, che aumenta di 7,2 miliardi di euro per il 2013 il Fondo per il pagamento dei debiti pregressi istituito dal decreto-legge n.35 del 2013 (e conseguentemente aumenta di 8 miliardi il limite massimo di emissione di titoli di Stato) e detta specifiche disposizioni volte a consentire la concessione di ulteriori anticipazioni (rispetto a quelle già previste del decreto- legge n.35) per il pagamento dei debiti sanitari da parte delle regioni.

Mentre era in corso l'esame del predetto decreto-legge n.35, viene presentato alle Camere, alla fine del mese di aprile, il Documento di economia e finanza che, nel delineare il quadro macroeconomico, evidenzia come la recessione, manifestatasi nuovamente nella seconda metà del 2011 - dopo i moderati segnali di ripresa di inizio anno – si sia protratta, in Italia per tutto il 2012, nel quale il Pil ha registrato una contrazione del 2,4 per cento, a fronte della crescita dello 0,4 per cento registrata nel 2011. Le prospettive di crescita dell'economia italiana per il 2013 permangono negative, stimandosi per il una contrazione del Pil medesimo pari a -1,3 per cento. Per l'anno 2014, anche a seguito del progressivo esplicarsi degli effetti del provvedimento sul pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni, si stima una più decisa ripresa delle attività economiche, con un livello di crescita del PIL che dovrebbe attestarsi all'1,3%; gli effetti positivi di tale provvedimento influenzeranno l'andamento del prodotto anche negli anni successivi, in cui il PIL è previsto crescere dell'1,5% nel 2015, dell'1,3% nel 2016 e dell'1,4% nel 2017.

Con riguardo ai dati di finanza pubblica, il consuntivo 2012 espone un indebitamento netto pari al 3% del Pil, in miglioramento per gli anni successivi, passando dal 2,9% del 2013 allo 0,4 nell'anno terminale (2017). Tale andamento assicura comunque un valore dell'indebitamento netto strutturale – vale a dire al netto delle una tantum e corretto per il ciclo –  che consente comunque il conseguimento del pareggio di bilancio in termini strutturali. 

Al fine di affrontare nell'immediato alcune delle criticità della situazione economica viene poi effettuato un ulteriore intervento d'urgenza, costituito dal decreto-legge 21 maggio 2013, n. 54, in cui si dispone in particolare la sospensione dell'imposta municipale propria IMU, unitamente ad altre misure in tema di ammortizzatori sociali, precari della pubblica amministrazioni e riduzione dei costi della politica. Tale decreto costituisce il primo provvedimento emanato dal nuovo Governo, che attua quanto annunciato dal Presidente del Consiglio nelle dichiarazioni programmatiche sulle quali il nuovo esecutivo ha ottenuto la fiducia delle Camere. Con riguardo all' IMU viene disposta la sospensione del versamento della prima rata, previsto per il 16 giugno 2013, con riguardo a specifiche categorie di immobili (abitazioni principali ed assimilati, quali IACP e cooperative edilizie a proprietà indivisa, nonché terreni agricoli e fabbricati rurali), compensandone il minor gettito per i comuni mediante una corrispondente anticipazione di tesoreria, pari a circa 2,400 milioni di euro. Tale sospensione opera nelle more di una complessiva riforma della disciplina dell'imposizione fiscale sul patrimonio immobiliare, da approvare entro il 31 agosto 2013 ed in mancanza della quale la rata sospesa andrà versata entro il 16 settembre 2013. Tale evenienza viene successivamente esclusa a seguito dell'emanazione del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102,che, oltre all'intervento per il pagamento dei debiti da parte delle amministrazioni pubbliche di cui sopra si è detto, stabilisce in via definitiva che la rata IMU in questione non è più dovuta, provvedendo contestualmente al reperimento delle risorse (circa 2,4 miliardi nel 2013) per la copertura finanziaria del minor gettito.

Un intervento con finalità più generali viene successivamente emanato il decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia. Il provvedimento, denominato come "decreto fare", ha l'obiettivo di dare impulso alla crescita del Paese attraverso misure di semplificazione amministrativa e normativa, efficienza del sistema giudiziario, sostegno alle imprese e rilancio delle infrastrutture. Il decreto, che ha come base le Raccomandazioni rivolte all'Italia dalla Commissione europea il 29 maggio 2013 nel quadro della procedura di coordinamento delle riforme economiche per la competitività ("semestre europeo"), consta di un ampio articolato (86 articoli nel testo iniziale, poi consistentemente aumentati a seguito dell'esame parlamentare), recando un elevato novero di misure che rispondono alle esigenze di semplificare il quadro amministrativo e normativo per i cittadini e le imprese, nonché di abbreviare la durata dei procedimenti civili, riducendo l'alto livello del contenzioso civile e promuovendo il ricorso a procedure extragiudiziali; esse mirano altresì a sostenere il flusso del credito alle attività produttive, anche diversificando e migliorando l'accesso ai finanziamenti, e, infine, a proseguire la liberalizzazione nel settore dei servizi e migliorare la capacità infrastrutturale, incluso il settore dei trasporti. Si tatta di un intervento che non determina effetti sui saldi di finanza pubblica, atteso che alcune norme onerose in esso contenute - quali in particolare l'istituzione di un Fondo per le infrastrutture, con una dotazione di circa 2 miliardi di euro nel quinquennio 2013-2017_ trovano copertura in corrispondenti misure di risparmio.

Pur in presenza di tali interventi di sostegno, il quadro economico si evolve negativamente - rispetto alle previsioni - nel corso dell'anno, secondo quanto espone la Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2013. La Nota, pur rilevando i primi segnali di una progressiva stabilizzazione del ciclo economico, evidenzia un peggioramento per gli anni 2013 e 2014 rispetto alle previsioni formulate nel DEF di aprile. Soltanto a partire dal 2015 si stima una crescita dell'economia italiana superiore alle previsioni del DEF, che dovrebbe attestarsi, in media all'1,8 per cento negli anni 2015-2017.

In particolare, per il 2013 la contrazione del PIL italiano è stimata pari a -1,7 per cento, in relazione alla fase recessiva che ha interessato l'economia italiana e che ha raggiunto la sua maggiore intensità nella parte finale del 2012. Tale fase, che persiste sostanzialmente dal 2008, ha comportato per l'Italia, la perdita di oltre 8 punti percentuali di PIL; per il 2014, nel confermare le prospettive favorevoli di ripresa dell'economia, già prefigurate nel DEF di aprile, la Nota rivede al ribasso (1 per cento, anziché 1,3 per cento) la previsione di crescita del PIL, principalmente per l'effetto di trascinamento negativo del 2013 sul 2014. 

Nell'ambito europeo la riduzione dei divari di sviluppo territoriale degli Stati membri è affidata alla politica di coesione, la cui finalità è la riduzione delle disparità di sviluppo fra le regioni degli Stati membri ed il rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale, con il concorso degli altri livelli di governo nazionali, vale a dire, per l'Italia, sia lo Stato che le regioni. Essa è ripartita in cicli di programmazione della durata di 7 anni, che indirizzano le risorse  derivanti da due fondi comunitari e da un fondo nazionale, costituiti rispettivamente dal Fondo sociale europeo, dal Fondo europeo di sviluppo regionale e,  per quanto concerne il nostro Paese, dal Fondo per lo sviluppo e la coesione (già Fondo per le aree sottoutilizzate), verso specifiche aree che richiedono interventi per la promozione dello sviluppo e la rimozione degli squilibri economico-sociali.

L'attuale ciclo  di programmazione concerne il periodo 2014-2020, in relazione al quale nel mese di ottobre 2014 la Commissione europea ha adottato l'Accordo di Partenariato con l'Italia, che reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi tematici su cui si concentrano gli interventi finanziati dai fondi strutturali e di investimento europei per tale ciclo. Per quanto riguarda il precedente ciclo 2007-2013, ormai concluso ma le cui risorse sulla base delle regole vigenti continueranno ad essere erogate fino a tutto l'anno 2015, il quadro di riferimento finanziario è costituito dal Quadro strategico nazionale, approvato dalla Commissione europea nel luglio del 2007.