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CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 3 novembre 2015
533.
XVII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni (I)
ALLEGATO

ALLEGATO

Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione. C. 2613-B cost., approvato, in prima deliberazione, dal Senato, modificato, in prima deliberazione, dalla Camera e nuovamente modificato, in prima deliberazione, dal Senato.

DOCUMENTAZIONE DEPOSITATA DAL GOVERNO

  Ad integrazione di quanto esposto nel corso della seduta del 3 novembre 2015, si rappresenta quanto segue.
  In via preliminare va osservato che il testo presentato dal Governo (A.S. 1429) è stato notevolmente modificato nel corso delle due letture parlamentari già svolte.
  Complessivamente sono state introdotte numerose modifiche (superiori a 150), che hanno inciso sui contenuti del disegno di legge originario, come avvenuto con gli emendamenti che ne hanno toccato alcune linee portanti. Ciò riguarda ad esempio la composizione del Senato e l'introduzione di novelle di articoli della Costituzione non presenti nel testo di iniziativa governativa.
  Il testo che ne risulta costituisce l'esito di un nutrito dibattito che, ad oggi, ha contato più di 4.000 interventi, 145 sedute di esame e più di 5.000 votazioni.
  Premesso tutto ciò, si osserva quanto segue in merito alla verifica dell'ambito di applicazione dell'istituto del cosiddetto «regionalismo differenziato».

Regionalismo differenziato.

Natura dell'istituto.

  La disposizione contenuta nell'articolo 116, comma 3, della Costituzione, introdotta ex novo con la riforma costituzionale del 2001, ha disciplinato quello che a più riprese è stato definito «regionalismo asimmetrico» o «regionalismo differenziato». L'istituto consente alle regioni ordinarie la possibilità di accedere ad un ampliamento delle competenze legislative nelle materie di legislazione concorrente ex articolo 117, terzo comma, della Costituzione, nonché in alcune delle materie di legislazione esclusiva statale, limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, alle norme generali sull'istruzione, alla tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
  La disposizione costituzionale non ha avuto finora applicazione.
  Nel dibattito dottrinario, si tende ad individuare un limite applicativo dell'istituto nelle difficoltà interpretative del quadro di distribuzione delle competenze legislative dello Stato e delle Regioni delineato dal vigente articolo 117 della Costituzione. In particolare tale ostacolo viene individuato soprattutto in relazione alle materie concorrenti di cui al terzo comma del citato articolo.
  Nelle materie concorrenti, infatti, le questioni problematiche, ai fini dell'applicazione dell'istituto in questione, non scaturiscono esclusivamente dall'esigenza di individuare i principi fondamentali, ma soprattutto dalla questione della «definizione delle materie».
  Perciò, i numerosi interventi della Corte costituzionale, che ha operato una sistematizzazione che porta a riconoscere allo Stato titoli di intervento legislativo Pag. 25trasversali, in grado dunque di limitare la potestà legislativa regionale, bypassano l'elencazione delle materie contenuta nell'articolo 117 della Costituzione.
  In definitiva, la «permeabilità» di ogni elenco di materie, rispetto alla capacità pervasiva degli interessi generali la cui tutela è rimessa allo Stato, conduce necessariamente a una commistione di competenze che si è posta quale limite all'applicazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. La disposizione costituzionale ha stentato quindi a trovare applicazione concreta nell'ordinamento in considerazione dei persistenti nodi interpretativi della riforma del 2001 – che la riforma costituzionale in itinere mira a superare – che hanno impedito di avere un quadro chiaro sugli spazi riservati alla potestà legislativa statale e regionale. Ad oggi infatti, nonostante le diverse richieste provenienti dalle regioni e gli sforzi fatti in tal senso dallo stesso legislatore statale (non ultimo quello contenuto nel comma 571 della legge n. 147 del 2013, di stabilità per il 2014) l'articolo 116, terzo comma, della Costituzione è uno dei più lampanti esempi di quella che l'onorevole Calamandrei definiva già negli anni ’50 «la mancata attuazione della Costituzione».

Le differenze proposte dalla riforma in itinere.

  Come è noto, il disegno di legge presentato dal Governo (A.S. 1429) sopprimeva il terzo comma del vigente articolo 116 della Costituzione e modificava in più punti l'articolo 117 della Costituzione, al fine di chiarire i nodi interpretativi finora emersi.
  Per quest'ultimo articolo, data la stretta correlazione con la soppressione del terzo comma dell'articolo 116 della Costituzione, va ricordato che il disegno di legge presentato dal Governo prevedeva, oltre all'eliminazione della competenza concorrente, anche l'introduzione della previsione della facoltà della legge, approvata a maggioranza assoluta della Camera dei deputati, di delegare alle Regioni la funzione legislativa in una o più materie o funzioni di competenza esclusiva dello Stato.
  Nel corso dell'esame in sede referente al Senato, è stato nuovamente introdotto il terzo comma nell'articolo 116 della Costituzione ed è stata soppressa la previsione della delega di funzioni legislative alle Regioni.
  Pertanto, nell'A.C. 2613-B, a seguito delle modifiche introdotte in sede parlamentare, l'istituto si caratterizza come segue.

a) Le differenze procedimentali.

  Il procedimento previsto dal vigente articolo 116, terzo comma, della Costituzione, richiede: l'iniziativa regionale, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi dell'articolo 119 della Costituzione, un'intesa tra lo Stato e la regione interessata e l'adozione di una legge statale a maggioranza assoluta.
  Nel testo dell'A.C. 2613-B: la «richiesta» (anziché «iniziativa») regionale è eventuale; la legge statale attributiva della competenza, che resta bicamerale, può essere approvata (previa intesa con la Regione interessata) senza più il quorum qualificato di deliberazione. Viene inoltre aggiunta un'ulteriore condizione essenziale per bilanciare la maggiore snellezza della procedura, cioè la necessità di un «equilibrio» tra entrate e spese della Regione, opportuna per valorizzare le Regioni virtuose. Si specifica peraltro che l'emendamento 39.700 (testo 3) Zeller ha introdotto il comma 13 nell'articolo 39 dell'A.C. 2613-B, che prevede l'applicabilità dell'istituto alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome, con riferimento ad un determinato ambito di materie e con diversa scansione temporale della disciplina applicabile.
  La valorizzazione dell'istituto risulta porsi come contrappeso alla previsione della clausola di supremazia, secondo un modello di sussidiarietà non solo ascendente, ma anche discendente.

Pag. 26

b) Le differenze di merito.

  Le innovazioni introdotte in sede parlamentare, da ultimo con l'emendamento 30.200 Russo (testo 2), non si limitano al profilo procedurale, ma incidono espansivamente sul versante contenutistico dell'istituto.
  All'esito delle tre letture parlamentari del testo della riforma, l'ambito delle materie per le quali possono essere attribuite particolari forme di autonomia alle Regioni è stato definito dal catalogo del novellato articolo 116 della Costituzione come segue, con riferimento agli ambiti di competenza legislativa statale: organizzazione della giustizia di pace; disposizioni generali e comuni per le politiche sociali; disposizioni generali e comuni sull'istruzione, ordinamento scolastico, istruzione universitaria; programmazione strategica della ricerca scientifica e tecnologica; politiche attive del lavoro, istruzione e formazione professionale; commercio con l'estero; tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema; ordinamento sportivo; disposizioni generali e comuni sulle attività culturali e sul turismo; governo del territorio.
  Le differenze rispetto al vigente articolo 116 della Costituzione vanno rilevate non solo con riferimento all'elenco formale degli ambiti, ma anche con riferimento alle rilevanti modifiche inserite nei corso dell'esame parlamentare nell'articolo 117 della Costituzione.
  Le disposizioni generali e comuni per le politiche sociali e il commercio con l'estero costituiscono oggetti aggiunti all'ambito di applicazione dell'istituto nella seconda lettura effettuata dal Senato, a seguito dell'approvazione del citato emendamento 30.200 testo 2.